環(huán)境污染強制責(zé)任保險賠付難的困境與對策

藍壽榮 王之曉

環(huán)境責(zé)任保險，尤其是環(huán)境污染強制責(zé)任保險，十幾年來在多地方的試點中均不理想，一個實際問題就是賠付難、賠付低，企業(yè)沒有積極性。本文擬從保險學(xué)原理和我國企業(yè)保險的實際情況出發(fā)，探討這一制約環(huán)境污染強制責(zé)任保險施行的難題。

一、賠付難，是環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施的一個實際問題

現(xiàn)代保險行業(yè)的保障功能體現(xiàn)在保險能夠通過分散風(fēng)險、對突發(fā)的保險事故進行經(jīng)濟補償和給付來控制企業(yè)污染風(fēng)險、促進社會生活秩序穩(wěn)定。環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，是一項為理論界所認(rèn)可，在很多國家施行均有成效的一項制度。在環(huán)境污染強制責(zé)任保險中，保險賠付通過發(fā)揮其經(jīng)濟補償和給付的保障功能，最大限度地對重大環(huán)境污染事故造成的生態(tài)損害進行彌補，客觀上起到穩(wěn)定社會和保護生態(tài)的作用。

保險賠付支出作為連接風(fēng)險管控和社會穩(wěn)定的橋梁，使其成為保險行業(yè)實現(xiàn)其基本功能的核心指標(biāo)之一。目前環(huán)境污染強制責(zé)任保險的高損害低賠付現(xiàn)象突出。與傳統(tǒng)的環(huán)境污染責(zé)任保險相同，環(huán)境污染強制責(zé)任保險同樣存在高保費、低賠付率的問題，且該問題在環(huán)境污染強制責(zé)任保險中更為嚴(yán)重。近十年來，一般性的環(huán)境污染事件很多，有人統(tǒng)計了受處罰的上市公司情況，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題不小，“2006—2015 年這十年間，受到環(huán)保處罰的上市公司分別為29家、30 家、54 家、45 家、89家、85 家、119 家、155家、171 家和198 家，可見受到環(huán)保處罰的上市公司數(shù)量逐年遞增”，并且受罰后還導(dǎo)致企業(yè)股價下跌。很多大企業(yè)的污染事件對環(huán)境破壞具有高污染高危害，相較于普通的環(huán)境污染，對生態(tài)的破壞性更大，結(jié)果可逆轉(zhuǎn)性更難。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，被認(rèn)定為重大環(huán)境污染的事件總體不多，2017年已知所發(fā)生的環(huán)境污染事故統(tǒng)計為302起，其中7起是影響比較大的。從目前情況來看，全國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點僅有57%的企業(yè)參與投保，全國僅17個省份4000多家企業(yè)進行了投保，與環(huán)保部公布的環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點數(shù)據(jù)要求的22個省份5000家企業(yè)投保有很大差距。統(tǒng)計我國2011年至2015年試點省份的投保情況，2013年參保企業(yè)增長最快，總增長率達到150%，2015年總增長率為-4.31%，投保率不升反降，出現(xiàn)衰退?！?016年，保險公司為1.44萬家企業(yè)承保環(huán)境污染責(zé)任保險，保費收入2.84億元，共提供風(fēng)險保障金263.73億元；2017年，保險公司為1.6萬余家企業(yè)承保環(huán)境污染責(zé)任保險，提供風(fēng)險保障306億元”?！?016年，我國環(huán)境污染責(zé)任險的試點已覆蓋30多個地區(qū)，涉及重金屬、石化、危險化學(xué)品等多個領(lǐng)域。雖然覆蓋面不低，但發(fā)展水平卻不高”。絕大部分企業(yè)投保積極性低，主要原因在于重大環(huán)境污染風(fēng)險自身低發(fā)高損特點更為明顯，導(dǎo)致保險賠付率太低，理賠效果不理想，在這5年期間環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠付率不足4%。低賠付現(xiàn)象是環(huán)境強制責(zé)任保險推行難的一個縮影。

二、事故少發(fā)與損害很大，是環(huán)境污染強制責(zé)任保險存在的可保性癥結(jié)

依據(jù)保險原理，可保性是保險成立和理賠的基礎(chǔ)。一般來說，保險業(yè)務(wù)的承保對象應(yīng)該是具有可保險性，承保標(biāo)的的事故發(fā)生具有普遍性而某次事故的發(fā)生具有偶然性，這種普遍性的確定性越強、事故發(fā)生的偶然性越大，就越是能夠成為保險承保的對象。但是環(huán)境責(zé)任保險恰恰是事故發(fā)生的概率普遍性小，但一旦發(fā)生事故的損失額度又很大。

強制性保險所涉及的環(huán)境風(fēng)險事故發(fā)生的概率相對較低。就所有環(huán)境污染事故發(fā)生總數(shù)來看，重大環(huán)境污染事件占比較低。我國2011年發(fā)生環(huán)境污染事件1084起，其中重大事件12起，2012年發(fā)生環(huán)境污染事件1084起，其中重大事件5起，2013年發(fā)生環(huán)境污染事件1424起，其中重大事件3起，2014年發(fā)生環(huán)境污染事件924起，其中重大事件3起，大約1000起環(huán)境污染事件中有5到20起左右為重大環(huán)境污染事件，即1000起環(huán)境污染事件中只有5到20起環(huán)境污染事件在環(huán)境污染強制責(zé)任保險的賠付范圍之內(nèi)。2016年和2017年也是同樣情況，重大環(huán)境污染事件發(fā)生不多。依據(jù)2017年環(huán)保部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》，從國家政策層面將環(huán)境污染強制責(zé)任保險的投保范圍劃分為7種類型，該7種類型的環(huán)境污染均呈現(xiàn)出“雙高”“四化”的形態(tài)，“雙高”即“高污染，高環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)品”，包括50余種大量污染物、40多種大量揮發(fā)性有機污染物、200余種重金屬污染物、570余種高風(fēng)險環(huán)境產(chǎn)品。“四化”即環(huán)境污染種類多樣化，體現(xiàn)在高新科技發(fā)展帶來的放射性元素和重金屬污染；環(huán)境污染規(guī)模擴大化，體現(xiàn)在擴張開采石油天然氣、基礎(chǔ)化學(xué)原料等領(lǐng)域的污染；環(huán)境污染影響社會化，體現(xiàn)在需要建設(shè)更多的危險廢棄物處理站、經(jīng)營液體化工碼頭等；環(huán)境污染問題重復(fù)化，體現(xiàn)在即使企業(yè)對其已經(jīng)造成的環(huán)境污染進行補救，該類型的環(huán)境污染風(fēng)險依然存在于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中并隨時可能再次發(fā)生。

強制性保險所涉及的環(huán)境風(fēng)險事故一旦發(fā)生損失很大。重大環(huán)境污染事故帶來的損害巨大，更強調(diào)通過資金安全來保障環(huán)境強制責(zé)任保險制度的實施。2013年江西省31家企業(yè)共繳納保費512萬元，保額3.76個億。2015年深圳300多家企業(yè)繳納保費900多萬元，保額將近5個億。不僅企業(yè)需按時繳納幾萬到幾十萬元不等的大額保費，對保險公司來說，保費與保額之間的比例差較大，極易出現(xiàn)一家企業(yè)發(fā)生重大環(huán)境污染事件，保險公司需要賠付所有企業(yè)繳納保費的總和甚至更多的情況。在實際承保中，保險公司縮小了承保范圍，賠付率低，從而導(dǎo)致理賠效果不理想。無論是企業(yè)還是保險公司，都對投保環(huán)境污染強制責(zé)任保險缺乏積極性。

強制性保險所涉及的環(huán)境風(fēng)險事故發(fā)生的損失很大，因而保險賠付與損失之間不成比例。這種保險事故低發(fā)高損的特性，雖然重大環(huán)境污染事件的類型隨著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在增多，但其發(fā)生頻率較所有環(huán)境污染事件來講占比仍然較低，然而重大環(huán)境污染事件帶來的損害后果在所有環(huán)境污染事件中又是最嚴(yán)重的。正是因為環(huán)境污染強制責(zé)任保險同時具有這兩個極值特性，才導(dǎo)致賠付金額與損害救濟所需金額的差值更大。

強制性保險所涉及的環(huán)境風(fēng)險重大事故的特征，與一般保險的可保風(fēng)險有差異，低賠付影響了企業(yè)投保的積極性。環(huán)境污染強制責(zé)任保險具有的低發(fā)特性，使得以營利性為基本運作標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，不愿將錢花在價值不菲而又不確定的環(huán)境污染強制責(zé)任保險上，多數(shù)企業(yè)對于環(huán)境事故應(yīng)對方案的選擇，存在僥幸心理，以為環(huán)境事故是不會發(fā)生的。一些大型企業(yè)如石油天然氣企業(yè)等，以其自身具有完備的管理制度和污染應(yīng)急方案為由，認(rèn)為其企業(yè)并不需要環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。同時，保險公司的實際盈利主要來自保費收入加上實際投資收入與未來實際成本支出之間的差異，該種保險具有的高損風(fēng)險，大大增加了未來實際的成本支出，保險公司還需承擔(dān)事前事后的風(fēng)險評估、可變費率調(diào)整的檢測、建立專業(yè)評估機構(gòu)等，這就要求保險公司建立一支專業(yè)素質(zhì)強的評估團隊，也需要大量成本運作和發(fā)展。

三、精算風(fēng)險事故，從技術(shù)上設(shè)計環(huán)境污染強制責(zé)任保險的投保理賠規(guī)則

從保險原理來看，普遍認(rèn)為一般的環(huán)境責(zé)任保險宜采取相對自由保險賠付標(biāo)準(zhǔn)，由保險公司設(shè)計不同方案，企業(yè)自行選擇。但是，環(huán)境污染強制責(zé)任保險宜采取固定的保險賠付標(biāo)準(zhǔn)，理由是對環(huán)境污染強制責(zé)任保險所承保企業(yè)，可能出現(xiàn)的環(huán)境污染問題應(yīng)更為嚴(yán)肅謹(jǐn)慎，能夠使投保企業(yè)的污染事故發(fā)生后得到最基本的善后處理、事故受損害者能夠得到最低限度的補償，因此以法定的固定形式為基礎(chǔ)，根據(jù)具體的污染類型再來設(shè)計不同的賠付份額更為合適。對賠付率的具體確定方法，需要考慮靜態(tài)的風(fēng)險潛在形式與企業(yè)規(guī)模，以及動態(tài)的風(fēng)險評估排查和可變費率。

首先，風(fēng)險的潛在形式與企業(yè)規(guī)模。《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》中，將環(huán)境污染強制責(zé)任保險的投保范圍采取列舉方式做了明確規(guī)定，將環(huán)境風(fēng)險潛在的形式做了具體的分類，在保險賠付率的設(shè)計上，即以這7種不同類型的環(huán)境潛在風(fēng)險作為基礎(chǔ)分類標(biāo)準(zhǔn)。從理論上出發(fā)，對每種不同的風(fēng)險形式進行不同的約束，旨在對各種環(huán)境污染風(fēng)險分類管理。如在美國的高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)分級中，地下儲罐（USTs）屬于最高風(fēng)險級別，20世紀(jì)90年代前后，美國140萬個儲油罐中高達35%存在泄露風(fēng)險。從1984年開始，美國要求采取地下儲罐方式的企業(yè)提供足額的財產(chǎn)保險，該金額從100萬美元到500萬美元不等。但在1988年，采取地下儲罐方式的小型企業(yè)表示該財產(chǎn)保障責(zé)任對自己壓力過大，最終該環(huán)境風(fēng)險財產(chǎn)保障金下調(diào)為50萬美元到100萬美元。可見，不同的環(huán)境風(fēng)險對環(huán)境造成的損害不同，其財產(chǎn)責(zé)任需依據(jù)風(fēng)險大小對其進行分類。如果一個企業(yè)同時具有多種污染風(fēng)險的存在形式，應(yīng)在環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險賠付率上進行疊加，相應(yīng)的企業(yè)用于購買保險的費用也應(yīng)疊加，這樣才能保證有充足的財產(chǎn)保證來應(yīng)對可能出現(xiàn)的各類環(huán)境污染事故。不過，僅以風(fēng)險不同作為唯一的確定標(biāo)準(zhǔn)，對大規(guī)模企業(yè)來說，可能造成的大范圍環(huán)境污染可能不足以保障，對小規(guī)模企業(yè)可能造成的較為輕微的環(huán)境污染所交保險費壓力過大。相對合理的方案，是可以嘗試“風(fēng)險潛在形式+企業(yè)規(guī)?！睘榛A(chǔ)的保險賠付率模式，在企業(yè)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)特大型、大型、中型、小型對企業(yè)規(guī)模的不同劃分，確定具體的保險賠付率標(biāo)準(zhǔn)。

其次，風(fēng)險評估排查與可變費率。環(huán)境污染具有潛伏性、復(fù)雜性和長久性等特征，對其造成的污染事故認(rèn)定，不同于一般的保險事故那么顯而易見，專業(yè)的評估機構(gòu)對完善環(huán)境污染強制責(zé)任保險不可或缺。目前在我國，專業(yè)的環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)依然處于缺失的狀態(tài)，這也是環(huán)境污染問題難以得到切實有效解決的主要問題。在環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度中，環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)承擔(dān)事前的風(fēng)險評估以及事后的核查，保險公司根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)論隨時調(diào)整費率。環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)要求更高的專業(yè)性和權(quán)威性，在環(huán)境污染強制責(zé)任保險中，環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)不能僅僅由保險公司成立，一是保險公司作為保險合同當(dāng)事方，單一的由保險公司來評估風(fēng)險，可能有失公允，即使評估機構(gòu)專業(yè)且公正，評估結(jié)論也會出現(xiàn)公信力不足的問題，而降低企業(yè)投保的積極性。二是將評估機構(gòu)責(zé)任歸于保險公司，大大增加了保險公司的壓力，不僅存在一定的組建難度，也增加了保險公司的運作成本，挫傷保險公司的承保積極性。

第三，有限賠付。理論上說，環(huán)境污染不僅影響生態(tài)環(huán)境和當(dāng)代人的生存環(huán)境，也存在著未來影響的風(fēng)險，從善意、理想的愿望出發(fā)對環(huán)境污染強制責(zé)任保險進行制度設(shè)計，那么保險公司賠得越多，對環(huán)境污染造成的后果修復(fù)則更加全面。但是，此種做法易導(dǎo)致道德風(fēng)險，可能會造成企業(yè)以為有了保險兜底保障從而失去了主動避免環(huán)境事故的動力。環(huán)境污染強制責(zé)任保險的保險賠付率的確定，應(yīng)明確當(dāng)事人的誠信義務(wù)和損害賠償責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，防范企業(yè)道德風(fēng)險。強制性的保險，只是對于存在可能性很大的高危險污染事故所要求的必須要投保的保險，是有基本保障性質(zhì)的，對所發(fā)生的事故造成損害給予最低限度的彌補，受害者的不夠部分還可以通過其他方式進行索賠。

四、立法跟上，形成環(huán)境污染強制責(zé)任保險開展的制度保障

環(huán)境法律制度及其運行機制不健全，是阻礙我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施的主要因素。環(huán)境污染強制責(zé)任保險在試點實踐中出現(xiàn)的賠付難問題，實際上是指導(dǎo)思想和實施方案不切合實際的問題。在三十年前，我們就已經(jīng)在東北工業(yè)區(qū)域開始試點環(huán)境責(zé)任保險，后來又在全國若干區(qū)域開展嘗試試行，環(huán)境保護部還與中國保監(jiān)會聯(lián)合開展了環(huán)境責(zé)任保險的實施辦法指導(dǎo)，到了2016年《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》正式提出環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度在一些環(huán)境高風(fēng)險行業(yè)或領(lǐng)域?qū)嵤?017年6月9日發(fā)布《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（征求意見稿）》，該《辦法》征求意見、審議后以規(guī)章性質(zhì)實施，成為環(huán)境污染強制責(zé)任保險的執(zhí)行依據(jù)，2018年初，廣東、貴州等多地開始試點環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，但無論是《辦法》還是各級行政機關(guān)出臺的政府文件，都以制度構(gòu)建為主要內(nèi)容，對具體的實施手段和保險份額問題都沒有具體的規(guī)定。具體制度的不完善，制約了環(huán)境責(zé)任保險的推行，如責(zé)任歸屬，對賠多少、怎么賠、賠不了怎么辦等一系列的實際問題沒有規(guī)定。

完善環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，重要的是要理解環(huán)境強制責(zé)任保險的一個重要特色，就是強制，也就是說是一個不能單純依靠市場機制就可以運行好的保險品種，需要有政府的干預(yù)性保障，這個保障，就是建立健全法律法規(guī)。

首先，要完善立法?！董h(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法》也還是一種部門規(guī)章和規(guī)范性文件，可以起到指導(dǎo)企業(yè)開辦環(huán)境責(zé)任保險的作用，但是約束性有限，真正要起到環(huán)境責(zé)任保險的強制性作用，還是要有法律保障，需要修改《環(huán)境保護法》，將強制性的環(huán)境責(zé)任保險規(guī)范寫入具體的條款，最好是制定單獨的環(huán)境責(zé)任保險法。

其次，監(jiān)管部門要研究推出高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險控制制度。這里的控制制度，是指一個企業(yè)正常經(jīng)營與可能發(fā)生重大環(huán)境事故造成損失的比率，主要內(nèi)容是不同類別企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險發(fā)生概率機制、環(huán)境風(fēng)險控制機制、環(huán)境風(fēng)險事故處置能力、環(huán)境事故事后修復(fù)可能程度。通過實施這一控制制度，使企業(yè)在投保期間，企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險在主觀上要得到有效的管理和控制，盡量減少企業(yè)發(fā)生環(huán)境風(fēng)險的可能性，只有在意外發(fā)生的時候才會出現(xiàn)環(huán)境事故造成損失。

第三，監(jiān)管部門要設(shè)置企業(yè)投保保費數(shù)額的增減率。這個增減率的設(shè)計導(dǎo)向是促使企業(yè)自覺提高環(huán)境保護意識，盡可能避免突發(fā)環(huán)境事故的發(fā)生?？梢栽O(shè)計一個投保費數(shù)額增減率，對于連續(xù)若干年沒有發(fā)生過環(huán)境事故的企業(yè)可以折扣收取保險費，即在通行保險費的基礎(chǔ)上按照折扣減收，而對于若干年內(nèi)發(fā)生過環(huán)境事故或者多次發(fā)生環(huán)境事故的企業(yè)可以按照折扣增收保險費。由此，以收取保費的調(diào)整費率來促使企業(yè)盡量做好安全生產(chǎn)、預(yù)防和避免環(huán)境事故的發(fā)生。