聘任制公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究

摘 要：近些年來(lái)，聘任制成為人事制度改革中的重點(diǎn)，聘任制公務(wù)員在解決政府公共事務(wù)所面臨的專業(yè)性較強(qiáng)、較復(fù)雜的問(wèn)題中發(fā)揮著重要作用。如何推動(dòng)公務(wù)員聘任制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其激勵(lì)機(jī)制就顯得尤為重要。本文基于赫茲伯格的雙因素理論視角對(duì)當(dāng)前公務(wù)員聘任制改革中的激勵(lì)機(jī)制所面臨的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并提供相關(guān)路徑思考。

關(guān)鍵詞：聘任制公務(wù)員;雙因素理論;激勵(lì)因素;保健因素

從深圳、上海浦東兩地開(kāi)展試點(diǎn)至今，公務(wù)員聘任制改革已經(jīng)經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展。實(shí)踐證明，聘任制作為我國(guó)人事制度改革的新嘗試，為我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍引進(jìn)了一批高素質(zhì)的專業(yè)人才。聘任制采取合同管理的辦法進(jìn)行人員管理，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約精神，促進(jìn)了市場(chǎng)的流動(dòng)性和激勵(lì)性，給公務(wù)員隊(duì)伍增添了新的發(fā)展活力，同時(shí)也促進(jìn)政府提供更專業(yè)化和更高質(zhì)量的服務(wù)。

1 聘任制公務(wù)員在我國(guó)的發(fā)展脈絡(luò)梳理

20世紀(jì)80年代，我國(guó)部分地區(qū)就已經(jīng)開(kāi)始了類似聘任制公務(wù)員的嘗試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選任制和政府雇員制成為當(dāng)時(shí)探索的主要模式。1987年，中央政府頒布了《關(guān)于補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行選任制和聘任制的暫行規(guī)定》，規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以實(shí)行聘任制，依照合同對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行管理。吉林省作為我國(guó)人事制度改革的“先鋒”地區(qū)，在2002年出臺(tái)了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，率先提出“政府雇員”的概念。政府雇員是在社會(huì)中雇傭的，不占行政編制，與政府簽訂合同，同時(shí)雇員必須具備信息、法律等專業(yè)知識(shí)。吉林省對(duì)于政府雇員制的大膽嘗試和探索，為后來(lái)聘任制公務(wù)員的概念的提出提供了經(jīng)驗(yàn)和思路。

2006年1月1日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》頒布實(shí)施。其中第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！睆拇似溉沃乒珓?wù)員正式得到了法律的承認(rèn)，依法履職，由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行供養(yǎng)。2007年，深圳市和上海浦東被批準(zhǔn)作為試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始了聘任制的探索，之后包括北京、江蘇等地的多個(gè)省市紛紛開(kāi)始推行聘任制公務(wù)員改革，嘗試實(shí)現(xiàn)人事管理的新突破。2017年9月19日，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》正式施行，其中詳細(xì)規(guī)定了對(duì)聘任制公務(wù)員的任期、管理方式等內(nèi)容。

2 基于雙因素理論對(duì)聘任制公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制現(xiàn)狀的分析

1959年，美國(guó)心理學(xué)家赫茲伯格提出在組織中人們的工作滿意度通常會(huì)受到兩大因素的影響，他把這兩種因素概括為“保健因素和激勵(lì)因素”，因此這一理論被稱為雙因素理論。保健因素一般是指組織所具備的基礎(chǔ)條件。保健因素的缺失一定會(huì)造成員工的不滿但它的改善不一定能使職工感到滿意。激勵(lì)因素則是指那些使職工感到滿意的因素，比如工作成就和職務(wù)發(fā)展所帶來(lái)的情感上的滿足。這些因素更側(cè)重于情感，它的改善有助于繳發(fā)職工的工作熱情，促進(jìn)組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這兩種因素的改善所帶來(lái)的影響不同。保健因素是必須進(jìn)行改善的，它的缺失會(huì)直接造成員工的不滿，影響工作效率。而激勵(lì)因素在工作中一般是潛在的因素，激勵(lì)因素的缺失會(huì)打消職工的積極性，進(jìn)而會(huì)影響到工作效率和工作質(zhì)量。

基于雙因素理論，結(jié)合目前聘任制實(shí)施的現(xiàn)狀，我們可以將目前聘任制公務(wù)員所存在的問(wèn)題概括為以下方面。

2.1保健因素層面

2.1.1相關(guān)制度的缺位。目前聘任制在實(shí)行的過(guò)程中配套機(jī)制的建立健全尚未跟上，只是簡(jiǎn)單地引入了合同管理模式，不具有針對(duì)性。首先，人才流通渠道仍不夠暢通，有些人甚至將聘任制當(dāng)做進(jìn)入委任制公務(wù)員的“跳板”，只進(jìn)不出。其次，相關(guān)的績(jī)效考核機(jī)制也有待加強(qiáng)，目前某些地區(qū)并沒(méi)有細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，考核過(guò)程也缺乏有效監(jiān)督，這在一定程度上打擊了聘任制公務(wù)員的工作積極性。再者，相關(guān)福利保障制度仍然不夠健全，多數(shù)地方的聘任制公務(wù)員都只參加社會(huì)保險(xiǎn)，并未與其他公務(wù)員享有同等待遇。當(dāng)組織無(wú)法給員工提供基本的保障時(shí)，就無(wú)法吸引和留住優(yōu)秀人才。

2.1.2“高薪”背后的窘境。目前聘任制公務(wù)員對(duì)于專業(yè)素養(yǎng)的高要求決定了聘任制公務(wù)員有進(jìn)入門檻較高、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)。但是由于各地財(cái)政的差異性以及各部門之間的差異，目前的薪酬設(shè)置與市場(chǎng)同業(yè)相比還未能夠?qū)λ璧母咚刭|(zhì)人才形成足夠的吸引力。雖然薪酬設(shè)置與市場(chǎng)同業(yè)相比不高，但相對(duì)于其他公務(wù)員來(lái)說(shuō)這個(gè)薪資還是較高的，這可能會(huì)加劇某些人員的心理“不平衡”，進(jìn)而有可能在工作合作中出現(xiàn)問(wèn)題，比如聘任制人員被孤立現(xiàn)象等。

2.1.3矛盾的外部環(huán)境。聘任制拓寬了人才流通渠道，將許多高素質(zhì)的專業(yè)人才引入體制內(nèi)，但相應(yīng)的也帶來(lái)一些問(wèn)題。這些優(yōu)秀人才由市場(chǎng)進(jìn)入政府后，也要接受行政體制的約束。然而由于科層制自身所存在的弊端，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，權(quán)責(zé)不清，行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)效率往往不能達(dá)到預(yù)期。而聘任制公務(wù)員面臨的多是時(shí)效性較強(qiáng)的工作，需要在短時(shí)間高強(qiáng)度狀態(tài)下去解決的，需要高效的外部工作環(huán)境作為支撐。

2.1.4復(fù)雜的人際關(guān)系。靈活性是聘任制的一個(gè)突出特點(diǎn)。在進(jìn)出機(jī)制較為完善的情況下聘任制公務(wù)員這個(gè)群體的流動(dòng)性是很大的，群體成員間的關(guān)系較為靈活和開(kāi)放，上下級(jí)的界限并不明顯。而當(dāng)前公務(wù)員大部分是委任制，公務(wù)員活動(dòng)的圈子較為固定，流動(dòng)性較差，致使人際交往環(huán)境較為復(fù)雜，這與聘任制所需要的生存土壤不太相符。

2.2激勵(lì)因素層面

2.2.1工作本身不能帶來(lái)足夠自我認(rèn)同。聘任制公務(wù)員在知識(shí)、技能方面較為突出，工作表現(xiàn)出色，這不僅能夠體現(xiàn)聘任制公務(wù)員的個(gè)人能力，更是彰顯了其職業(yè)價(jià)值。但現(xiàn)實(shí)情況中，受科層制的層級(jí)結(jié)構(gòu)及“官本位”行政環(huán)境的影響，聘任制公務(wù)員在完成工作中往往會(huì)收到來(lái)自上級(jí)的“干擾”和“束縛”，致使其不能很好地完成職責(zé)任務(wù)，對(duì)于自身認(rèn)同并不能達(dá)到預(yù)期效果。而且，輔助類受聘公務(wù)員工作的專業(yè)性并不突出，工作內(nèi)容與普通公務(wù)員并無(wú)多大差異，但工資待遇及晉升等方面卻不能享受同等待遇。

2.2.2成就感缺失。公務(wù)員晉升通道一直都是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。2017年人力資源與社會(huì)保障部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2016年年底，全國(guó)共有公務(wù)員719萬(wàn)人。在這719萬(wàn)人中只有60多萬(wàn)人能成為縣處級(jí)干部，3000多人能有幸邁入省部級(jí)干部行列。這種晉升“天花板”對(duì)常任制公務(wù)員都是一大難題，更不用說(shuō)在行政機(jī)關(guān)中沒(méi)有行政級(jí)別且不擔(dān)任行政職務(wù)的聘任制公務(wù)員了。聘期滿后職業(yè)發(fā)展的不確定性讓聘任制公務(wù)員無(wú)法獲得對(duì)職業(yè)前景的期待，對(duì)工作的積極性也會(huì)受到影響。

2.2.3身份認(rèn)同的尷尬。聘任制以合同管理為核心安排，有助于打破公務(wù)員“鐵飯碗”的理念，讓公務(wù)員感受到競(jìng)爭(zhēng)的緊張感，從而激發(fā)“鯰魚效應(yīng)”，提高行政效率。但是合同制的管理方式同時(shí)意味著聘任人員的身份與合同所規(guī)定的任期聯(lián)系緊密，當(dāng)合同解除或終止時(shí)，聘任人員相應(yīng)的就脫離了公務(wù)員的隊(duì)伍，這往往會(huì)削弱聘任人員對(duì)于自身的身份認(rèn)同和職業(yè)認(rèn)同。

2.2.4責(zé)任意識(shí)薄弱。政府采取以合同的形式對(duì)聘任人員進(jìn)行管理，其中契約關(guān)系的影響較大，這就導(dǎo)致了基于合同管理的聘任制公務(wù)員對(duì)于公務(wù)員的職責(zé)并不十分重視。聘任人員只對(duì)其任期內(nèi)的工作負(fù)責(zé)，而忽視了“對(duì)人民負(fù)責(zé)”的本質(zhì)要求。而且目前聘任制的相關(guān)制度并未完全建立完善，受聘人員的責(zé)任意識(shí)相對(duì)薄弱，要警惕掌握專業(yè)知識(shí)的受聘人員利用自身專長(zhǎng)謀取不當(dāng)利益，成為新的腐敗因子。

3 完善聘任制公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的路徑思考

3.1保健因素的完善

3.1.1完善相關(guān)配套機(jī)制，建立相關(guān)福利保障制度。要完善進(jìn)出制度，尤其是退出機(jī)制方面，對(duì)于辭退、解聘的情況要進(jìn)一步細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)，暢通公務(wù)員的進(jìn)岀渠道，優(yōu)化高素質(zhì)人才資源的配置，讓公務(wù)員隊(duì)伍煥發(fā)新的生機(jī)與活力。對(duì)于聘任期限進(jìn)行嚴(yán)格管理，不能任意延長(zhǎng)合同期限，杜絕長(zhǎng)期合同的普遍簽訂現(xiàn)象，避免形成新的鐵飯碗。對(duì)于聘任合同到期的情況，除特殊情況外，一律堅(jiān)持正常退出。此外，還要做好相關(guān)福利保障工作，讓聘任制公務(wù)員在與其他公務(wù)員具有相同身份的同時(shí)，也能夠享受同樣的福利和社會(huì)保障，給予受聘者最基本的保障，讓其心安，留住優(yōu)秀人才。

3.1.2建立績(jī)效薪酬機(jī)制，推行績(jī)效管理。建立起一整套完整的可測(cè)量的績(jī)效指標(biāo)體系，同時(shí)增強(qiáng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的合理性和科學(xué)性，可以借助第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)確保評(píng)估結(jié)果的公平性，真正體現(xiàn)公務(wù)員真實(shí)的業(yè)務(wù)水平和工作表現(xiàn)，減少人際關(guān)系交叉，避免辦公室政治化及拉幫結(jié)派現(xiàn)象。強(qiáng)調(diào)評(píng)估結(jié)果在晉升、獎(jiǎng)懲等方面的重要性，使績(jī)效與薪酬緊密掛鉤，激發(fā)“鯰魚效應(yīng)”。在進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，獎(jiǎng)金呈階梯式發(fā)放，使激勵(lì)效果差異化。

3.1.3加強(qiáng)民主行政建設(shè)，優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境。良好的行政生態(tài)環(huán)境能夠?qū)ζ溉沃频耐七M(jìn)產(chǎn)生積極地影響，促進(jìn)聘任制的有效實(shí)行，助推政府的人事制度改革。但是相較于我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，政治體制方面的改革稍顯滯后性，而既得利益者的阻撓也給聘任制公務(wù)員的改革又增加了難度。因此必須要繼續(xù)推行簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少層級(jí)關(guān)系，建立法治化的科層體制，增強(qiáng)開(kāi)放性和靈活性，為聘任制的發(fā)展?fàn)I造良好的行政生態(tài)環(huán)境。

3.2激勵(lì)因素的完善

3.2.1建立健全晉升制度，打開(kāi)職業(yè)發(fā)展空間。聘任制公務(wù)員往往具有較高的知識(shí)素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)，他們的業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，任職期間業(yè)績(jī)突出。對(duì)于這部分群體，要打通晉升通道，為國(guó)家建設(shè)留住人才。打破“公務(wù)員編制天花板”，建立升降動(dòng)態(tài)機(jī)制，讓“能者上，劣者汰”，使公務(wù)員樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)活力。其次可以在部門內(nèi)部進(jìn)行人員調(diào)動(dòng)，在縱向流動(dòng)的同時(shí)，適當(dāng)進(jìn)行橫向流動(dòng)。以此來(lái)調(diào)整聘任制公務(wù)員的發(fā)展空間，增加聘任制公務(wù)員的晉升期望。

3.2.2加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。公務(wù)員的行政道德是影響行政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共利益正常實(shí)現(xiàn)的重要因素。但由于合同制的管理造成聘任制公務(wù)員聘期相對(duì)較短，聘任制公務(wù)員對(duì)自己公務(wù)員身份所蘊(yùn)含的意義了解還不夠深入，因此行政機(jī)關(guān)要多開(kāi)展相關(guān)學(xué)習(xí)教育，幫助全體公務(wù)員樹(shù)立正確的價(jià)值觀和職業(yè)道德觀，促使聘任制公務(wù)員認(rèn)識(shí)到自身角色的本質(zhì)和價(jià)值。同時(shí)要完善負(fù)向激勵(lì)機(jī)制，要用制度對(duì)聘任制公務(wù)員的權(quán)利和行為實(shí)行約束和監(jiān)督，對(duì)相關(guān)違紀(jì)違法行為進(jìn)行相應(yīng)的懲處和制裁。

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作者簡(jiǎn)介：

孫永哲（1996.03-），男，漢族，河南安陽(yáng)人，碩士，主要從事社會(huì)保障與公共組織人力資源管理研究。