政府會計改革對事業(yè)單位財務管理的影響

代云英

摘要：2014年國務院批轉(zhuǎn)的《財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，拉開了我國政府會計改革的序幕，政府會計《基本準則》具體準則及《政府會計制度》的陸續(xù)出臺和落地實施，為政府會計實務提供了新的會計處理原則和處理標準。這次改革實現(xiàn)了重大的理論創(chuàng)新和核算模式創(chuàng)新，對于提高事業(yè)單位會計信息質(zhì)量，改善事業(yè)單位財務和預算管理，提升事業(yè)單位信息透明度和資金績效具有重要的作用。

關鍵詞：政府會計改革;權責發(fā)生制;財務管理;內(nèi)部控制

一、事業(yè)單位財務管理中存在的問題

事業(yè)單位接受財政補助，承擔著公共服務的職能，受諸多因素的影響，事業(yè)單位的財務管理常常存在以下問題。

（一）財務信息不準確、不全面、不充分，財務風險大

事業(yè)單位傳統(tǒng)的會計體系是以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計標準體系，預算會計體系受核算內(nèi)容、核算基礎、核算方法的局限，披露的財務信息不完整、不全面、不充分，透明度不高，不能如實反映政府“家底”，容易造成國有資產(chǎn)流失。

（二）信息透明度低，事業(yè)單位資金績效不高

事業(yè)單位經(jīng)費來源的特殊性，未引入市場競爭機制，社會外界沒有辦法進行監(jiān)督，這種封閉式管理，造成部分行政事業(yè)單位的財務管理觀念不強，形成“重資金、輕管理”的慣性。傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制核算方式下，不重視支出和成本管理，其后果一是造成資產(chǎn)購置的盲目性，在一定程度上造成了資源浪費，弱化了資產(chǎn)管理和資源配置;二是沒有通過折舊、攤銷進入資金循環(huán)，未計入單位運行成本，難以客觀評價公共資金的使用效益和政府運行績效，進而影響公共政策和宏觀政策的制定。

（三）預算管理不到位

當下事業(yè)單位財務管理中，預算編制和執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性，預算編制不精細，缺乏監(jiān)督機制。預算編制自下而上的原則導致編制缺乏科學性，部分經(jīng)營性收入難以納入預算編制中。目前，我國正進的事業(yè)單位分類改革，事業(yè)單位改成“事業(yè)法人”后，需要拓展經(jīng)營渠道、增加盈利性收入并進行相應投資參與到市場競爭中，財務管理制度也不應局限在預算資金的使用方面，而應更多集中和體現(xiàn)在盈利創(chuàng)收、落實和加強預算執(zhí)行方面。

（四）財務管理制度不夠健全

部分事業(yè)單位財務管理制度在體系建設上不健全、不完善，只對少數(shù)報銷費用、財務審批和會計崗位責任等進行規(guī)范管理，對事業(yè)單位財務的選擇方法、賬戶處理、資產(chǎn)管理沒有明確具體的指導性意見。部分事業(yè)單位財務管理制度更強調(diào)實用性，對財務管理的全過程缺乏明確的理論性指導意義。尤其在事業(yè)單位體制改革的背景下，新舊財務管理制度銜接過程中更凸顯出部分事業(yè)單位制度的缺失和不適應。

二、政府會計改革的內(nèi)容簡介

（一）實現(xiàn)會計核算模式的創(chuàng)新，“財務會計和預算會計適度分離又相互銜接”

政府會計核算系統(tǒng)中財務會計和預算會計并行運行并互相勾稽。財務會計以權責發(fā)生制為核算基礎，對財務會計5要素進行核算，形成財務報告反映單位的財務狀況和運行績效;預算會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎，對預算會計3要素進行核算，形成決算報告反映預算收支的年度執(zhí)行結(jié)果，即新政府會計的“雙基礎”、“雙功能”、“雙報告”。同一核算系統(tǒng)中的財務會計和預算會計要素相互協(xié)調(diào)，相互勾稽，通過差異調(diào)整揭示了兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同反映會計主體的預算執(zhí)行信息和財務信息。

（二）全面引入權責發(fā)生制原則

采用權責發(fā)生制會計與財務報告本身不是目的，它體現(xiàn)的公共部門管理及活動的范圍和管理風格的重大變化。新準則、制度要求對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)進行折舊、攤銷;債權資產(chǎn)的壞賬計提;債務的確認;采用權益法核算長期股權投資;預計負債、待攤費用和預提費用等新核算項目的確認和計量等等，本次政府會計改革借鑒了企業(yè)會計的部分處理原則，強化了財務會計的功能。

（三）整合各項行政事業(yè)單位會計制度，提高了財務信息的透明性和可比性

改革后不再區(qū)分原行政單位會計制度和各行業(yè)事業(yè)單位會計制度，統(tǒng)一執(zhí)行新的《政府會計制度》，新制度中保留并新增了各類單位的共性業(yè)務和事項，便于不同系統(tǒng)、不同單位間信息的橫向?qū)Ρ龋陬A決算大公開的背景下，有利于接受社會監(jiān)督。

（四）完善了報表體系和結(jié)構(gòu)，注重財務分析，提高了信息的決策有用性

政府會計改革的“雙報告”明確了財務會計和預算會計報表結(jié)構(gòu)、細化了附注應披露的內(nèi)容，使用者可針對管理需求分別進行財務會計分析和預算會計分析，通過分析找出管理漏洞，為提高資金使用效率和效益提出針對性建議。

三、新制度下事業(yè)單位改進財務管理的對策

（一）加強資產(chǎn)負債管理，優(yōu)化成本核算，提高資產(chǎn)使用效益

權責發(fā)生制下，事業(yè)單位需要轉(zhuǎn)變財務管理理念，從側(cè)重于關注占有和使用的資源數(shù)量，轉(zhuǎn)變到更加關注資源的使用效率，關注經(jīng)濟資源的投入產(chǎn)出關系。如，資產(chǎn)使用過中需要計提折舊并計入成本，占有過多固定資產(chǎn)，就意味著未來隨著固定資產(chǎn)的使用將轉(zhuǎn)化為折舊計入相應的成本費用當中，從而影響事業(yè)單位會計主體當期的運行結(jié)果。權責發(fā)生制下對單位資產(chǎn)配置、資產(chǎn)核算、資產(chǎn)管理、負債計量、收入費用等進行確認計量額并予以公開。這些辦法可以幫助事業(yè)單位全面反映資產(chǎn)負債狀況，優(yōu)化事業(yè)單位資產(chǎn)配置，提高事業(yè)單位資產(chǎn)運行的效益和效率。

（二）加強內(nèi)部控制，完善合同管理，推進業(yè)財融合

內(nèi)部控制體系建設是一個單位的基礎性建設，直接關系到一個單位的財務管水平。在穩(wěn)步推動新政府會計制度落實的同時，應加強內(nèi)控設計和運行的監(jiān)管，對事業(yè)單位經(jīng)濟活動層面的管理活動予以明確規(guī)定，嚴格單位內(nèi)部預算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、基本建設管理、合同管理等各層面的規(guī)范要求，嚴格管控各類潛在經(jīng)濟風險，防控廉政風險。

規(guī)范合同管理。新制度要求事業(yè)單位的資產(chǎn)、負債、收入、費用的核算都依據(jù)權責發(fā)生制的原則進行確認和計量，合同作為收付款的重要依據(jù)。加強業(yè)務發(fā)生前審核控制管理、發(fā)生中監(jiān)督控制管理、發(fā)生后的合同保存歸檔環(huán)節(jié)，有效促進合同與實際付款的時間匹配。

以大數(shù)據(jù)、智能化、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)技術為核心的信息科學技術突飛猛進，加速了財務信息化建設，“大智移云物”的信息技術背景下升級更新事業(yè)單位的財務信息系統(tǒng)，推動財務信息系統(tǒng)和業(yè)務運營系統(tǒng)的深度融合，提高業(yè)財一體化水平。

（三）加強預算績效管理

我國事業(yè)單位類型眾多，不同的事業(yè)單位會有不同的管理側(cè)重點。有些公益二類（醫(yī)院、高校、科研院所）的事業(yè)單位往往是一些大型的專業(yè)性組織，這些單位對外是一個機構(gòu)，內(nèi)部則劃分為若干業(yè)務單位或責任中心。對于各中心承擔的公共條件的費用，如水電費、房屋占有費、設備平臺使用費等，以及各核算單位之間的經(jīng)濟業(yè)務，需采取“親兄弟、明算賬”的方式進行收支。這就需要事業(yè)單位加強內(nèi)部成本管理和經(jīng)濟核算，通過機制改進解決資源績效的提高。改革要求事業(yè)單位既要強化預算管理功能，又要突出績效管理的作用，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋”的全過程預算績效管理機制。

（四）健全財務管理制度

如前所述事業(yè)單位制度管理的現(xiàn)狀，要求單位繼續(xù)加強制度管理;制度轉(zhuǎn)換的要求，也需要單位新增或更新相關管理制度：固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的折舊、攤銷;新增的收入和費用兩個會計要素的核算;應收款項和應付款項的核算;長期股權投資的權益法核算;債權類資產(chǎn)壞賬準備的計提;借鑒企業(yè)會計制度引入的預計負債、待攤費用和預提費用的確認與計量;特殊資產(chǎn)和資源的價值評估辦法;規(guī)范的合同管理......這些都需要事業(yè)單位按照新準則、制度的框架要求，結(jié)合本單位實際，與時俱進地制定一系列資產(chǎn)管理制度辦法。相關制度辦法制度后，就要做到有制可依、有制必依，從而實現(xiàn)事業(yè)單位的科學化、精細化管理。

（五）完善市場監(jiān)督機制，增強事業(yè)單位信息的透明度

“雙功能、雙基礎、雙報告”核算模式下，各事業(yè)單位之間甚至與企業(yè)之間可比性增強，為事業(yè)單位信息公開、透明化打下了技術基礎。改革也要求事業(yè)單位預決算大公開，單位可以在官方網(wǎng)站和公告欄中公開當月、當年的財務信息，并及時全面回應社會問責，主動以問題為導向倒逼改革，自覺整改、解決實際運行管理中存在的各種問題，從而規(guī)范事業(yè)單位的財務活動，實現(xiàn)財政資金取之于民、用之于民，促進事業(yè)單位財務管理的優(yōu)化和自身的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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