城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與及實(shí)現(xiàn)路徑

【摘 要】 本文以“大西安”的戰(zhàn)略規(guī)劃為例，闡述了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義及現(xiàn)狀，提出了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的路徑。要培育和提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識;拓寬公眾參與形式，鼓勵公眾積極參與;完善相關(guān)法律和制度。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)規(guī)劃;公眾參與;實(shí)現(xiàn)路徑;大西安

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的依據(jù)，事關(guān)城鄉(xiāng)未來的發(fā)展方向與布局。根據(jù)《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，在約1.76萬平方公里規(guī)劃范圍內(nèi)，以西安、咸陽、渭南、楊凌、西咸新區(qū)為主體，通過實(shí)施“北跨、南控、西進(jìn)、東拓、中優(yōu)”空間戰(zhàn)略，新時(shí)代的西安將建設(shè)成為集品質(zhì)與特色于一身的國際化大都市。如此恢宏的發(fā)展戰(zhàn)略不僅對大西安的城鄉(xiāng)規(guī)劃影響深遠(yuǎn)，也事關(guān)大西安城鄉(xiāng)區(qū)域的相互融合和協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，極易出現(xiàn)因規(guī)劃失誤而侵害當(dāng)?shù)毓娎娴膯栴}，從而引發(fā)社會矛盾。因此，讓公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理過程，積極聽取公眾意見，是化解此類矛盾的根本途徑，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃得以有效實(shí)施的重要保障。

一、公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義

1、公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是法治社會的必然要求

我國于2007年10月28日頒布了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱規(guī)劃法），實(shí)施之后又分別于2015年和2019年進(jìn)行了兩次修訂，雖然在公眾知情、查詢、監(jiān)督等方面幾乎沒有變化，但除第三章“規(guī)劃的實(shí)施”外，每章都有關(guān)于公眾參與的單列條款，形成了公眾參與的閉環(huán)鏈條。如第一章“總則”中，規(guī)定了任何單位和個(gè)人都有權(quán)查詢、舉報(bào)、控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。第二章“規(guī)劃的制定”和第四章“規(guī)劃的修改”中又特別強(qiáng)調(diào)了在規(guī)劃制定和修改過程中應(yīng)組織有關(guān)部門和專家采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。第五章“監(jiān)督檢查”中規(guī)定結(jié)果信息應(yīng)該依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。第六章“法律責(zé)任”中單列了對未聽取利害關(guān)系人意見的應(yīng)責(zé)令改正、通報(bào)批評或處分。這些規(guī)定均體現(xiàn)出了對于公眾參與權(quán)的保護(hù)。因此，當(dāng)規(guī)劃立法將公眾參與作為一項(xiàng)基本的制度予以確定后，規(guī)劃機(jī)關(guān)在實(shí)踐中必須依照相關(guān)法規(guī)的要求開展公眾參與，否則規(guī)劃的“合法性”將會面臨挑戰(zhàn)。

2、公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理化和科學(xué)化

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的起草和制定主要還是以政府為主導(dǎo)，通過專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，由相關(guān)政府職能部門推進(jìn)和完成。通過公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以集思廣益，群策群力，最大限度地避免規(guī)劃成果脫離實(shí)際，使之更趨于合理化和科學(xué)化。例如，對于那些具有歷史感的街區(qū)保護(hù)，從文化層面上看，最佳方案是原汁原味地保留住該街區(qū)的建筑環(huán)境，并使居民保持現(xiàn)有的生活方式，然而當(dāng)?shù)氐木用窨赡芨P(guān)心的是怎樣提升自身居住生活的水平與質(zhì)量。如西安作為一個(gè)典型的古都型歷史文化名城，擁有嚴(yán)謹(jǐn)布局的中心都城區(qū)，周圍設(shè)有古城墻，由于年代久遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施老舊，機(jī)動車無處存放，基本公共服務(wù)跟不上，古城區(qū)內(nèi)居民生活不便，整體面貌不佳。如果沒有公眾參與環(huán)節(jié)，城市規(guī)劃者可能會更多地考慮城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，從而忽略了居民的現(xiàn)實(shí)需求。因此，充分的溝通協(xié)調(diào)才是及時(shí)糾正規(guī)劃中一些想當(dāng)然錯誤的良方。

3、公眾參與是城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實(shí)施的重要保障

城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目一般具有涉及部門多，利益主體雜，影響范圍廣的特征，處理不好就極易引發(fā)群體性事件。這就要求公眾參與覆蓋到規(guī)劃全過程，從規(guī)劃制定開始就應(yīng)該公開信息，使利害相關(guān)人能充分了解規(guī)劃項(xiàng)目的目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，通過多層次、多渠道的制定、修改、發(fā)布、意見征求的反復(fù)溝通，達(dá)到對公眾的合理利益訴求進(jìn)行整合的目的。只有公眾對規(guī)劃有了高度認(rèn)同感，才能最大幅度地減少抵觸和對抗情緒，減小實(shí)施過程中的執(zhí)行阻力，保障規(guī)劃工作按計(jì)劃順利進(jìn)行。同時(shí)，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體之一，公眾參與各項(xiàng)規(guī)劃是維護(hù)自身合法權(quán)益的必然要求。一旦公眾的意見被采納，將會大大激發(fā)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性和主人公意識，這種政府與公眾的良性互動關(guān)系，必將有助于確保規(guī)劃的順利實(shí)施。

4、公眾參與能夠有效制止違法建設(shè)

城鄉(xiāng)規(guī)劃中必然會涉及大量的拆遷和新建的建筑工程，存在著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如果缺乏必要的監(jiān)督和制約，勢必會成為腐敗的隱患。公眾參與有利于對政府行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防政府與開發(fā)商利益勾結(jié)，避免滋生腐敗。將規(guī)劃項(xiàng)目全過程置于社會和公眾的監(jiān)督之下，是對政府內(nèi)部監(jiān)督體系的有效補(bǔ)充。相對于其他群體，項(xiàng)目利害相關(guān)人群更加關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展的各個(gè)細(xì)節(jié)，更加了解項(xiàng)目的實(shí)際操作，從而更易發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行中的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府行使其管理權(quán)力的體現(xiàn)，在權(quán)力行使的過程中必須做到維護(hù)公眾的利益，接受公眾的監(jiān)督，這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的依法行政，有利于遏制權(quán)力的濫用。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀

《規(guī)劃法》中雖然明確了各個(gè)環(huán)節(jié)公眾參與的要求，具體操作的細(xì)節(jié)本應(yīng)該體現(xiàn)在各地方政府依據(jù)實(shí)際制定的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨府?dāng)中。但從目前情況來看，各地方政府的相關(guān)法律法規(guī)中往往忽視了這一點(diǎn)，基本表述都與《規(guī)劃法》相似，甚至更簡。2017年3月新修訂的《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡稱條例）也存在類似的問題。

1、參與主體的不確定性

《條例》第二章第十九條規(guī)定，“修改城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行聽證、論證，征求公眾、專家和利害關(guān)系人的意見”，從中可以看出，此項(xiàng)條款對參與主體的類型有明確的規(guī)定，但卻未提及專家和公眾的具體范圍和數(shù)量，專家遴選的要求和范圍、利害關(guān)系人的界定、公眾的數(shù)量、通知公告的方式等細(xì)節(jié)。因此，法律法規(guī)文字表述的問題導(dǎo)致參與主體的不確定性，相關(guān)部門在選擇參與主體時(shí)自由度太大，容易出現(xiàn)刻意挑選符合部門意志和需求的參與者，收集到的意見帶有片面性，難以真實(shí)反映利害相關(guān)人的訴求和轄區(qū)內(nèi)其他公眾的公共利益。

2、公眾參與的積極性不高

目前，公眾普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府應(yīng)該做的事情，參與意識尚未普及和形成。除了利害關(guān)系人外，普通公眾參與涉及公共利益的討論很少。加之相關(guān)部門在公布規(guī)劃信息時(shí)，通常只在其部門網(wǎng)站發(fā)布，普遍存在發(fā)布時(shí)間短、內(nèi)容簡、范圍窄的問題，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃這一事關(guān)每個(gè)公民切身利益，甚至?xí)绊懽訉O后代的發(fā)展大事沒有得到應(yīng)有的關(guān)注和足夠重視。2018年9月4日新浪陜西有一篇根據(jù)熱力圖從西安現(xiàn)狀出發(fā)，指出了城市規(guī)劃中存在的問題，并提出了幾個(gè)中肯建議的文章，但令人遺憾的是竟無一個(gè)網(wǎng)友出來評論。同時(shí)，由于規(guī)劃項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往過程復(fù)雜、周期較長。項(xiàng)目進(jìn)展各個(gè)階段不同的公眾意見反饋尚未形成成熟的機(jī)制并制度化。常常征求意見過后，公眾的意見不能得到及時(shí)回應(yīng)，使得公眾逐漸失去了參與的熱情和興趣。

3、公眾參與的形式較為有限

《條例》第十六條、第十九條明確規(guī)定，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的形式為“論證會”、“聽證會”和“其他方式”。從目前各地實(shí)際操作層面來看，“其他形式”鮮有創(chuàng)新，公布與公示是通行的做法，或以常見的問卷調(diào)查作為補(bǔ)充。每種方式均是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，在參會人員和相關(guān)領(lǐng)域的專家的選擇方面，政府擁有較大的裁量權(quán)。另外，政府更多的關(guān)注項(xiàng)目的結(jié)果，導(dǎo)致忽視項(xiàng)目全過程的公眾參與制度安排，大部分項(xiàng)目在規(guī)劃初期形成的公眾參與意見往往只是形式，在實(shí)施過程中不發(fā)布細(xì)節(jié)，最后再通過專家驗(yàn)收草草結(jié)尾，公眾沒有感受到參與的有效性。長此以往，使得公眾參與表現(xiàn)出被動性，不能真正的代表轄區(qū)范圍公眾的意愿，缺乏接受公眾意見的長效機(jī)制。

三、公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的路徑

1、培育和提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識

公眾參與重點(diǎn)在于參與的動力源，一般可以分為兩個(gè)部分，第一部分是直接利害相關(guān)人群;第二部分是相關(guān)研究領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者和關(guān)注公益性事業(yè)的公眾群體。除了保障直接利害相關(guān)人的權(quán)益外，第二部分人群作為第三方視角和觀點(diǎn)更趨近公正和平和，應(yīng)該也必然是能夠作為化解城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾的關(guān)鍵力量。西安作為西北重鎮(zhèn)與東部城市相比這一點(diǎn)尤為明顯。因此，作為城鄉(xiāng)管理部門應(yīng)當(dāng)高度重視第二部分人群，不斷提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識，提高人群素養(yǎng)，擴(kuò)大人群規(guī)模。城市規(guī)劃是一門綜合性較強(qiáng)的科學(xué)，包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)、人文等諸多領(lǐng)域，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、美學(xué)、建筑、管理等眾多學(xué)科的知識。政府相關(guān)部門可以通過各種渠道、方式組織培訓(xùn)。另外，在宣傳方式上，除了傳統(tǒng)的電視、廣播、報(bào)刊雜志外，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體，傳播和普及城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)知識，教育和引導(dǎo)公眾樹立社會責(zé)任意識，改變民眾廣為存在的“事不關(guān)己高高掛起”的消極心理，形成一群關(guān)注公益的大眾群體，培養(yǎng)一批精通專業(yè)的專家隊(duì)伍。

2、拓寬公眾參與形式，鼓勵公眾參與

針對公眾參與程度不高的現(xiàn)狀，政府及規(guī)劃部門應(yīng)為公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃提供最為便捷的方式，以滿足不同社會群體和不同階層的需要?！氨憬荨?、“便利”是參與方式的基本要求。首先，在《規(guī)劃法》表述的“聽證會”、“專家座談”等方式外，各地方政府應(yīng)在具體的法規(guī)、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案中細(xì)化對公眾參與的要求，將其轉(zhuǎn)變成可供操作、可以落實(shí)的具體辦法。其次，通過緊跟新時(shí)代信息社會發(fā)展的步伐，充分利用技術(shù)手段，構(gòu)建與公眾直接互動的平臺。第三，公眾參與過程要高度重視輿情數(shù)據(jù)整理和規(guī)劃目標(biāo)引導(dǎo)，在公平、公正、公開的基礎(chǔ)上，通過討論與溝通，最終達(dá)成符合公眾利益、保護(hù)大多數(shù)利害相關(guān)人權(quán)益、補(bǔ)償特殊弱勢群體的多重目標(biāo)。

3、完善相關(guān)法律和制度

當(dāng)前我國還沒有一套完整的關(guān)于公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)。為此應(yīng)該盡快按照《規(guī)劃法》的原則性要求，制定公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的配套法規(guī)，為各地建立符合實(shí)際的參與機(jī)制做好制度準(zhǔn)備。只有把公眾參與的具體細(xì)節(jié)，如參與主體、參與范圍、參與流程、相關(guān)權(quán)利和保障、信息發(fā)布范圍、執(zhí)行與監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，才能確保公眾參與的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等，使公眾真正享受到法律賦予自己的參與權(quán)利，從而積極熱情地參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中去，把其作為全社會公眾需要共同努力的一項(xiàng)事業(yè)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立公眾意見的收集反饋機(jī)制，對于公眾的意見要設(shè)立專門的人員負(fù)責(zé)整理和匯總，特別是網(wǎng)絡(luò)征求意見環(huán)節(jié)一定要對公眾的意見給予及時(shí)的反饋。特別是對其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應(yīng)該對其進(jìn)行獎勵，以提高公眾的參與度。

綜上所述，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有利于增強(qiáng)規(guī)劃的合理性和科學(xué)性，有利于社會各階層間建立起良性的商討和溝通機(jī)制，從而得到公眾的支持，更好地落實(shí)城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)民主;有利于公眾對城市規(guī)劃行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，預(yù)防腐敗的發(fā)生。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，參與意識不斷增強(qiáng)，參與手段的多樣化，充分發(fā)揮公眾參與的作用必將會從探究走向?qū)嵺`。

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[6] 新浪陜西.寫給西安“一把手談規(guī)劃”：我們有這樣幾個(gè)建議！[EB/OL].http：//sx.sina.com.cn/news/b/2018-09-04/detail-ihiixzkm4261569.shtml.

【作者簡介】

霍雅琴（1972—）女，漢族，陜西興平人，西北政法大學(xué)政管院副教授，研究方向：地方政府管理.