新時代背景下我國鄉(xiāng)村治理模式探究

馬國慶

摘要：新時代背景下，為使現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)村治理模式符合我國國情，在全國基層農(nóng)民的不懈努力下推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)取得豐碩成果，最終實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。我國鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實做到：要體現(xiàn)出農(nóng)民的自治角色，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村的各種資源，要充分借助農(nóng)村的合作機構(gòu)。

關(guān)鍵詞：新時代 鄉(xiāng)村治理模式 兩委關(guān)系

中圖分類號：F32 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）03-0235-02

經(jīng)過改革開放40多年來的發(fā)展，我國迎來了從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在這樣的時代大背景下，怎樣構(gòu)建一個不僅與我國國情相適應(yīng)，而且在具體建設(shè)實施中又能體現(xiàn)低成本、高效率和高質(zhì)量的鄉(xiāng)村治理模式，這就需要我們在現(xiàn)有的模式基礎(chǔ)上對其進(jìn)行適當(dāng)改革與調(diào)整。通過調(diào)研和查找資料發(fā)現(xiàn)，目前我國鄉(xiāng)村治理已取得相當(dāng)大的成績，同時存在需要改進(jìn)的地方，例如鄉(xiāng)村治理模式需要創(chuàng)新。

一、有關(guān)鄉(xiāng)村治理模式的探索

通過對現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理模式研究成果的分析，發(fā)現(xiàn)具有代表性的有以下兩種觀點：一是對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的政權(quán)性質(zhì)和村民自治持支持態(tài)度，其觀點類型可稱作“烏托邦理想主義鄉(xiāng)村村民自治”模式，此觀點認(rèn)為目前我國的農(nóng)村社會治理可以通過創(chuàng)新來實現(xiàn)某種程度上的“烏托邦主義理想”的進(jìn)步創(chuàng)新。二是對我國現(xiàn)存的村民自治實際方法和理論進(jìn)行客觀辯證的評判，提出“消除鄉(xiāng)村村民自治”的觀點。

（一）“烏托邦主義理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式類型

1.縣政府到鄉(xiāng)下派及村自治的模式

這種模式把傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村當(dāng)作自身所在轄區(qū)縣一級單位在基層的外派機構(gòu)，主要職責(zé)是完成上級縣政府所指示的一些任務(wù)。鄉(xiāng)長職位來自于所在轄區(qū)縣長或縣委組織的授權(quán)，因而傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村村民委員會主要的職責(zé)變成了進(jìn)行村民的自治管理，而鄉(xiāng)村的眾多具體事務(wù)和一切財務(wù)開銷，則需要經(jīng)過鄉(xiāng)村的村民會議、村民的代表會議來共同研究表決定奪，本村的鄉(xiāng)村村委會直接對所有居住在本地的村民擔(dān)負(fù)起直接的責(zé)任與義務(wù)，由此一來，鄉(xiāng)村基層組織的職權(quán)任務(wù)也更明確具體。

2.鄉(xiāng)派出及鎮(zhèn)治理的模式

這種模式，把鄉(xiāng)一級政權(quán)組織形式改成所在轄區(qū)縣的外派機構(gòu)，同時也擴大了鄉(xiāng)所在轄區(qū)鎮(zhèn)的自主管理權(quán)，通過將傳統(tǒng)的鎮(zhèn)和鄉(xiāng)進(jìn)行改組創(chuàng)新，變成縣級單位下轄的鎮(zhèn)級單位和轄區(qū)市級單位以下基層的地方自治管理單位。由此便形成了新的縣到鄉(xiāng)、再到村，以及市到鎮(zhèn)、再到社區(qū)的雙模式并行的運行機制。

3.鄉(xiāng)派出及鎮(zhèn)行政的模式

這種模式就是轄區(qū)縣政府在所在地區(qū)的鄉(xiāng)村設(shè)置自己的代表機構(gòu)，形成一種事實上的基層組織管理機構(gòu)。這種模式注重提高現(xiàn)行鎮(zhèn)的建制標(biāo)準(zhǔn)：如果該標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到新的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，那么那些仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)消費為主要形式的鎮(zhèn)，則恢復(fù)成原本的鄉(xiāng)一級建制機構(gòu)。

（二）對現(xiàn)行的“鄉(xiāng)村自治”持異議的觀點及代表范式

1.鄉(xiāng)村及自治的模式

此模式的觀點認(rèn)為，在鄉(xiāng)自治的基礎(chǔ)上應(yīng)該實行鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的民眾自治，我國取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織形式的時機已經(jīng)成熟。支撐其觀點的理由首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)重疊，實質(zhì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)已經(jīng)失去了現(xiàn)實意義。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由于財政支出消耗巨大，實質(zhì)上現(xiàn)已經(jīng)成為我國財政預(yù)算收支中的最大消耗者，已經(jīng)變成了純粹的消費機構(gòu);如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的組織形式取消，不僅可以減少所在轄區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，將財政運用到更需要的地方;而且由此形成的權(quán)力真空也能由轄區(qū)農(nóng)民自治和農(nóng)民組織的形式來填補，不會造成一種無組織的混亂現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)自治到村政及社有的模式

這種模式的觀點認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)在不久的將來實行一種兩級地方自治的組織模式。具體來講就是把我國現(xiàn)有的地級行政單位只是作為上級地方政府在鄉(xiāng)村自治的一種模式體系。這樣一來，鄉(xiāng)便成為所在社區(qū)的自治機構(gòu)，其依法成立并開展工作，主要的工作范圍及內(nèi)容是服務(wù)所在的社區(qū);轄區(qū)選民通過民主的選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長等負(fù)責(zé)人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的轄區(qū)建立村級基層組織機構(gòu)。村的議事機關(guān)是村民的代表會議，其主要工作內(nèi)容與職責(zé)是聽取和監(jiān)督轄區(qū)村長工作報告，提供關(guān)于鄉(xiāng)村所對自治事務(wù)的咨詢意見、建議等，決定鄉(xiāng)村的內(nèi)部公共事宜。社有即指通過立法來規(guī)定農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)歸屬轄區(qū)村社。

二、新時代背景下我國鄉(xiāng)村治理模式的問題和建議

農(nóng)村改革和建設(shè)是一項復(fù)雜的事務(wù)，應(yīng)該從包括醫(yī)療、衛(wèi)生、福利及政經(jīng)內(nèi)容等關(guān)系農(nóng)村社會和個人等的多方面的利益格局入手。

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)村的政治指導(dǎo)思想

新時代背景下，我國基層組織建設(shè)其重點是為基層組織，如鄉(xiāng)村一級的提供有效的政策服務(wù)和相應(yīng)的配套監(jiān)督，而非對鄉(xiāng)村的公共事宜和鄉(xiāng)村自治作出過多行政干預(yù)。力圖從組織計劃領(lǐng)導(dǎo)向適應(yīng)新時代背景下提供可行的服務(wù)、咨詢和有效的保障角色改變，進(jìn)行組織角色上的創(chuàng)新。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村干部選拔與考核機制

我國目前的公務(wù)員機制對干部的激勵懲罰措施，主要是事業(yè)型留人考核機制，即升遷免除。從現(xiàn)實因素來看，傳統(tǒng)的考核體制已經(jīng)凸顯出很大的局限性?，F(xiàn)實中一些干部將自身的職位視為一種權(quán)力符號和關(guān)乎自己生財?shù)馁Y本。在缺乏有效監(jiān)督的前提下，客觀環(huán)境因素就促使一部分干部經(jīng)不住政治紀(jì)律約束和現(xiàn)實物質(zhì)利益的考驗，利用所在崗位職務(wù)便利謀取私利，大搞形式主義和權(quán)力尋租，不僅給我國改革攻堅克難時期的鄉(xiāng)村建設(shè)偉大事業(yè)帶來不必要的影響及傷害，而且也直接或間接影響了原本充滿生機與活力的基層黨組織干部隊伍，使一些人在黨的建設(shè)事業(yè)上迷失了自我，最終腐化墮落，脫離群眾和黨組織。

基于以上原因，在新時代的農(nóng)村建設(shè)中，我們應(yīng)該認(rèn)真反思和盡快改變現(xiàn)有的干部選拔和考核機制。

1.借鑒我國東南沿海地區(qū)的干部隊伍組織建設(shè)經(jīng)驗

只有在把鄉(xiāng)村干部隊伍的建設(shè)工作，通過實際行動切實落到實處和有效組織建設(shè)的前提下，才能真正發(fā)揮我國新時代農(nóng)村建設(shè)中的先鋒模范作用，才能確實服務(wù)好鄉(xiāng)村群眾，落實黨的政策，把“三農(nóng)”問題解決好，搞好脫貧工作。

2.考核標(biāo)準(zhǔn)

在基層黨組織的干部考核機制上，應(yīng)該將主要考核標(biāo)準(zhǔn)定為是否提高了農(nóng)村生產(chǎn)、帶動了基層組織和是否作出了實際業(yè)績，最終評判的標(biāo)準(zhǔn)是以是否使得自治組織的規(guī)模和綜合績效（經(jīng)濟量）壯大為可行性依據(jù)。

3.使監(jiān)督的權(quán)限清晰明朗

只有監(jiān)督的權(quán)限清晰明朗，構(gòu)筑一種基層組織的干部自覺依法執(zhí)政，自覺而又積極地為自己所在鄉(xiāng)村建設(shè)提供切實可行的有效奉獻(xiàn)付出的機制，才能形成一種意識，一種習(xí)慣。

此外，還要努力培育鄉(xiāng)村中的各種積極的經(jīng)濟和社會組織，引導(dǎo)它們在鄉(xiāng)村治理建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

（三）農(nóng)村兩委會的關(guān)系及它們各自職能的定位

農(nóng)村兩委會的關(guān)系及它們各自職能的定位是基層組織建設(shè)應(yīng)該注意的另一個問題。實踐發(fā)現(xiàn)，“兩委矛盾”這種現(xiàn)象不可避免地將鄉(xiāng)村黨支部和鄉(xiāng)村委員會的關(guān)系理解為陷入相互矛盾、對抗的思維境地，最終卻忽視了兩者之間真正意義上的妥協(xié)與協(xié)商、合作的現(xiàn)實可能性。

它們的實際關(guān)系：第一，基層黨組織的支部發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，即基層組織的黨支部指導(dǎo)村委的實際工作，在村委會發(fā)展和村民的民主意識增強的同時，強化鄉(xiāng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用。第二，鄉(xiāng)村黨支部和村委會，在“人員構(gòu)成只有一套、形式是兩種模式”的理念下發(fā)揮基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時發(fā)揮鄉(xiāng)村村委的主要的自我管理作用。

我國農(nóng)村兩委之間的關(guān)系是我國黨政關(guān)系的一種特殊類型，是我國政治體制多重關(guān)系的匯集點。鄉(xiāng)村的村支部不僅僅是對農(nóng)村的公共事宜進(jìn)行政治方面的領(lǐng)導(dǎo)，在某種程度上還扮演著更重要的國家基層組織行政機構(gòu)的角色，行使的是國家基層組織行政方面的權(quán)力。因為在鄉(xiāng)村層級上，譬如招兵、收繳、稅費等任務(wù)都是由村支部組織實施的，也是由上級下達(dá)給鄉(xiāng)村一級的任務(wù)，即傳統(tǒng)意義上的“政務(wù)”。村支書是每年與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)責(zé)任書的第一負(fù)責(zé)人，同時鄉(xiāng)村黨支部書記也與每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)下鄉(xiāng)檢查或布置任務(wù)時的干部直接打交道。

在鄉(xiāng)村治理模式的對策上，如果對現(xiàn)有組織形式實行鄉(xiāng)村一級的村委直接選舉改革，那么基層鄉(xiāng)村的村委干部，尤其是村主任的服務(wù)角色意識，以及自覺維護所轄鄉(xiāng)村村民利益的角色意識明顯會提升很多，而此時扮演上級鎮(zhèn)或縣政府“代理人”與“經(jīng)紀(jì)人”角色的則是支委會的支部書記，我國鄉(xiāng)村村干部雙重角色的矛盾與沖突，在現(xiàn)實中實質(zhì)外化為鄉(xiāng)村兩委會，即村書記和村主任之間的沖突與矛盾。

三、結(jié)語

新時代背景下我國進(jìn)行農(nóng)村改革建設(shè)需要范式的創(chuàng)新，可以從以下幾方面進(jìn)行探索創(chuàng)新：一是要體現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民自治的作用，即鄉(xiāng)村的發(fā)展和治理發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極作用，形成有效制度，保障農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮現(xiàn)實作用。二是做好統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源工作。進(jìn)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是要努力減少城、鄉(xiāng)發(fā)展帶來的二元差距。因此，在鄉(xiāng)村的農(nóng)村建設(shè)過程中就要從長遠(yuǎn)出發(fā)整合鄉(xiāng)村治理的資源，不僅要做到減少農(nóng)村自身內(nèi)部的發(fā)展差距，而且還要做到減少農(nóng)村與農(nóng)村之間的差距。三是積極推動鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)作機構(gòu)的發(fā)展。協(xié)作機構(gòu)有利于培養(yǎng)我國農(nóng)民民主意識與民主素質(zhì)，應(yīng)積極發(fā)揮鄉(xiāng)村一級的農(nóng)村協(xié)作機構(gòu)在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，鼓勵、指導(dǎo)和支持協(xié)作機構(gòu)參與到基層農(nóng)村的某些公共事宜中來，例如健康衛(wèi)生、醫(yī)療養(yǎng)老、治安防治及素質(zhì)教育等方方面面。

綜上所述，新時代的農(nóng)村建設(shè)中，我國鄉(xiāng)村治理模式的核心就是要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，側(cè)重體現(xiàn)和尊重農(nóng)民的自治角色地位，關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中的現(xiàn)實利益問題，積極構(gòu)建以農(nóng)民為主要參與角色的鄉(xiāng)村一級的參與治理機制，充分激發(fā)我國鄉(xiāng)村社會的創(chuàng)造力、活力。只有落實、做好以上的措施，新時代我國的農(nóng)村建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)才能不斷地突破前進(jìn)，實現(xiàn)全面建成小康社會的百年奮斗目標(biāo)，繼而開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的偉大進(jìn)程。

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責(zé)任編輯：劉健