全球貧困治理的中國方案

李云龍

貧困問題自古存在。消除貧困是人類夢寐以求的理想，也是廣大發(fā)展中國家面臨的重要任務。貧困治理不僅需要各國自身努力，而且需要國際社會的協(xié)助。全球貧困治理成績顯著，但也面臨重大挑戰(zhàn)。中國是全球貧困治理的積極參與者和貢獻者，為全球貧困治理提供了中國智慧和中國方案。

一、全球貧困治理任重道遠

聯(lián)合國是全球貧困治理的主要機制。自從聯(lián)合國大會于1961年決定設置聯(lián)合國“發(fā)展十年戰(zhàn)略”以來，國際社會一直致力于全球貧困治理，以解決發(fā)展中國家的貧困問題。多年來，很多機構(gòu)和組織參與了全球貧困治理，取得了很大成績。聯(lián)合國開發(fā)計劃署負責落實《聯(lián)合國千年宣言》和《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等發(fā)展規(guī)劃，為減貧提供專業(yè)建議、培訓及其他支持措施。世界銀行向低收入國家提供優(yōu)惠長期貸款和贈款，從金融上支持全球貧困治理。發(fā)達國家提供減貧資金和技術(shù)援助，低收入國家具體實施減貧行動。國際非政府組織募集資金和人員參與減貧。在各方面的共同努力下，全球貧困治理取得積極進展。按照2011年國際購買力平價（PPP）每人每天1.9美元的極端貧困標準估算，全世界極端貧困人口從1990年的18.95億人減少到2015年的7.36億人，貧困率從35.85%下降到10%。

不過，全球貧困治理仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。第一，貧困人口規(guī)模龐大。盡管30年來貧困人口減少了70%，但剩下的30%仍然是一個不小的數(shù)字。同時也要看到，1.9美元的貧困標準并未反映貧困全貌，世界上有更多人口處于貧困之中。聯(lián)合國開發(fā)署2019年發(fā)布的《全球多維貧困指數(shù)（MPI）》報告顯示，全球共有13億人處于“多維貧困狀態(tài)”。第二，各國貧困治理效果參差不齊，有些國家貧困人口有增無減。根據(jù)聯(lián)合國《2015年千年發(fā)展目標報告》的分析，千年發(fā)展減貧目標得以實現(xiàn)，主要依靠中國。中國之外的發(fā)展中國家減貧速度相當緩慢，甚至還在增加。例如，撒哈拉以南非洲地區(qū)的極端貧困人口從1990年的2.78億人，增加到2015年的4.13億人，占世界貧困人口的一半以上。第三，全球貧困治理資金不足。解決全球貧困問題必須投入巨額資金，但目前籌集的資金遠遠不能滿足減貧需要。作為主要的多邊發(fā)展援助機構(gòu)，世界銀行每年的資金承諾額維持在600億美元左右。這同廣大發(fā)展中國家減貧和發(fā)展需求有很大差距。同時，多數(shù)發(fā)達國家沒有實現(xiàn)官方發(fā)展援助不低于國民生產(chǎn)總值0.7%的承諾，在相當大程度上限制了全球貧困治理的進展。2017年，只有丹麥、盧森堡、挪威、瑞典、英國等國達到了0.7%的援助標準，德國、法國、日本等國均未達標，美國甚至只有0.18%。第四，發(fā)展中國家貧困治理能力不足。貧困治理需要國際國內(nèi)協(xié)同。國際社會可以為減貧創(chuàng)造條件，但真正進行減貧工作的終究是具體的發(fā)展中國家。許多發(fā)展中國家沒有能力根據(jù)本國國情制定減貧戰(zhàn)略規(guī)劃，也沒有能力很好地執(zhí)行減貧規(guī)劃，從而制約了減貧工作的開展。

二、全球貧困治理的中國貢獻

長期以來，中國政府高度重視貧困問題，設立了專門的扶貧機構(gòu)，投入大量財力物力解決貧困問題。黨中央、國務院連續(xù)制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》和兩期《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》等扶貧規(guī)劃，確定了開發(fā)式扶貧方針，實施精準扶貧方略，開展脫貧攻堅行動，著力消除貧困。改革開放以來，按照世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標準，中國8億多貧困人口脫貧，占同期全球減貧人口總數(shù)的70%以上。這是中國對全球貧困治理的最大貢獻。

與此同時，中國積極參與全球貧困治理，為國際減貧事業(yè)作出重大貢獻。中國全面落實聯(lián)合國千年發(fā)展目標，在消除貧困與饑餓等許多方面取得巨大進展，提前實現(xiàn)貧困人口比例減半的目標。中國積極參與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》磋商，率先發(fā)布《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》等文件，闡明中國在減貧和發(fā)展方面的立場，提出明確的減貧路徑和減貧方案。中國政府和中國扶貧基金會等民間組織積極參加“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇”活動，多角度介紹中國減貧進展和減貧經(jīng)驗。國務院扶貧領導機構(gòu)于2015年和2019年主辦“減貧與發(fā)展高層論壇”，推動中國與其他國家及國際組織的減貧交流。

中國創(chuàng)新全球貧困治理機制，為減貧提供資金支持。多年來，中國一直通過向世界銀行等國際開發(fā)組織提供捐款的形式參與全球治理。但是，現(xiàn)有金融機構(gòu)無法充分滿足巨額減貧資金需要。為解決全球貧困治理資金不足問題，中國倡議設立亞洲基礎設施投資銀行，重點支持基礎設施建設，促進亞洲等地區(qū)的發(fā)展和減貧。與此同時，中國出資設立絲路基金，為“一帶一路”沿線國家基礎設施、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作和金融合作等與互聯(lián)互通有關(guān)的項目提供投融資支持，推動這些國家的發(fā)展和減貧。中國人民銀行與世界銀行等多邊開發(fā)機構(gòu)開展聯(lián)合融資，中國國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)積極參與“一帶一路”金融合作。這些資金投入有力促進了相關(guān)國家的發(fā)展和減貧。

中國秉持正確義利觀，在義利相兼、以義為先原則指導下，積極開展南南合作，向其他發(fā)展中國家提供援助，幫助廣大發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家消除貧困。60多年來，中國向166個國家和國際組織提供援助，派遣60多萬名援助人員，7次免除最不發(fā)達國家對華債務，為120多個發(fā)展中國家落實聯(lián)合國千年發(fā)展目標提供幫助。2015年，習近平主席在出席聯(lián)合國發(fā)展峰會時宣布，中國將設立“南南合作援助基金”，增加對最不發(fā)達國家投資，設立國際發(fā)展知識中心。中國向“南南合作援助基金”首期提供20億美元資金，已在30多個國家實施了200余個發(fā)展合作項目。2017年，中國設立國際發(fā)展知識中心，同各國一道研究和交流適合各自國情的發(fā)展理論和發(fā)展實踐。

非洲是世界上貧困人口最集中的地區(qū)，也是全球貧困治理的重點。中國是非洲貧困治理的主要參與者之一，為非洲減貧和發(fā)展作出重大貢獻。中非貿(mào)易和投資促進了非洲經(jīng)濟發(fā)展，改善了非洲經(jīng)濟狀況，減緩了非洲貧困。2015年，習近平主席在出席中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會時宣布，中國將在未來3年同非洲國家開展包括“中非減貧惠民合作計劃”在內(nèi)的十大合作計劃，在非洲實施200個“幸福生活工程”和以婦女兒童為主要受益者的減貧項目，在非洲100個鄉(xiāng)村實施“農(nóng)業(yè)富民工程”，向非洲受災國家提供10億元人民幣緊急糧食援助。

三、全球貧困治理的中國智慧中國方案

在長期扶貧脫貧實踐中，黨和政府不斷總結(jié)扶貧經(jīng)驗，摸索扶貧規(guī)律，創(chuàng)造性地提出適合中國國情的精準扶貧方略，指引中國脫貧攻堅取得決定性勝利。第一，扶貧脫貧首先要找到貧困根源，對癥下藥，靶向治療，要做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。第二，扶貧脫貧要堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，根據(jù)貧困人口不同情況，分別通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)、易地搬遷安置、生態(tài)保護扶貧、教育扶貧、低保政策兜底等方式實現(xiàn)脫貧。第三，扶貧脫貧要堅持制度優(yōu)勢，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。第四，扶貧脫貧要廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧事業(yè)。

中國扶貧經(jīng)驗得到聯(lián)合國高度認可。2018年12月，第73屆聯(lián)合國大會通過《消除農(nóng)村貧困以執(zhí)行》決議。這是聯(lián)合國大會第一個關(guān)于農(nóng)村貧困問題的決議。這個決議把中國農(nóng)村扶貧脫貧的經(jīng)驗同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程有效對接，提出實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標的新思路，為全球貧困治理提供中國智慧。該決議以中國農(nóng)村扶貧實踐為基礎，提出消除農(nóng)村貧困問題基本政策框架，要求加大基礎設施建設、推廣包容性金融、消除數(shù)字鴻溝、增加就業(yè)、推進高質(zhì)量教育、加強社會保障體系建設等，呼吁實行精準扶貧方略，加強國際合作，制定農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，幫助發(fā)展中國家農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，構(gòu)建人類命運共同體。這是一套消除全球農(nóng)村貧困的完整方案，且經(jīng)過中國數(shù)十年扶貧實踐檢驗，對其他發(fā)展中國家有巨大參考價值。

“一帶一路”倡議為全球貧困治理提供中國方案。全球90%以上的貧困人口集中在“一帶一路”沿線及其延長線上。這些地區(qū)貧困的根源是發(fā)展不足?！耙粠б宦贰背h推動沿線國家實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通，以沿線中心城市為支撐，以重點經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為合作平臺，打造國際經(jīng)濟合作走廊，共同建設通暢安全高效的運輸大通道?！耙粠б宦贰背h是一個宏大的發(fā)展和繁榮倡議，為亞非拉廣大發(fā)展中國家提供廣闊發(fā)展前景，也為消除沿線國家貧困現(xiàn)象帶來新的希望。從這個意義上說，“一帶一路”實際上是一個針對性極強的減貧倡議。撇開發(fā)展帶來的減貧效應不談，僅僅通過“一帶一路”交通基礎設施建設就能產(chǎn)生巨大的減貧效果。世界銀行2019年發(fā)表的研究報告《一帶一路經(jīng)濟學》顯示，“一帶一路”交通基礎設施建設能夠縮短走廊沿線經(jīng)濟體的運輸時間，從而降低貿(mào)易成本，擴大貿(mào)易，增加外資，減少貧困。到2030年，“一帶一路”倡議相關(guān)的投資能夠使760萬人口擺脫極端貧困（按購買力平價計算日均生活費低于1.90美元的人口）。同時，“一帶一路”倡議相關(guān)的投資還能使高達3200萬的人口脫離中度貧困（按購買力平價計算日均生活費低于3.20美元的人口）?！耙粠б宦贰背h對相關(guān)國家的減貧有顯著影響。

（作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授）