探討脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的“未來升級(jí)版”

蔡昉

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，要建立機(jī)制，及時(shí)做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測(cè)和幫扶。我們相信，按照以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和既定的工作方法，以及根據(jù)黨的十八大以來扶貧脫貧成效，2020年完全可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，做到全面小康“一個(gè)也不能少”。

保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)。扶貧脫貧也是如此。2020年按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，以及做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測(cè)和幫扶，三個(gè)要求在思維邏輯上和工作方法上是有機(jī)統(tǒng)一的，應(yīng)該從一個(gè)完整統(tǒng)一的高度來理解。也就是說，及時(shí)探討未來解決相對(duì)貧困問題的長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)也是當(dāng)前鞏固脫貧成果、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障。針對(duì)2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧以后，我們面對(duì)相對(duì)貧困問題應(yīng)該做什么以及怎樣做的問題，不妨從以下幾個(gè)方面考慮，探討扶貧脫貧戰(zhàn)略的“后2020升級(jí)版”。

保持政策穩(wěn)定和可持續(xù)，鞏固脫貧成果。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的最后階段，所做的工作無疑具有全力沖刺的特點(diǎn)。達(dá)到目標(biāo)之后，要鞏固取得的結(jié)果，防止出現(xiàn)大幅度返貧，仍然有艱巨的工作要做。達(dá)到脫貧目標(biāo)與形成穩(wěn)定脫貧的能力不是一回事。對(duì)于收入水平接近貧困線的農(nóng)戶來說，其具有較大的返貧概率，決不容忽視。比如，2018年占全國(guó)農(nóng)戶20%的最低收入組農(nóng)戶，人均可支配收入為3666元，大體相當(dāng)于按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的當(dāng)年脫貧標(biāo)準(zhǔn)。無論是長(zhǎng)期因素，如農(nóng)村人口變化導(dǎo)致外出勞動(dòng)力增速減慢，還是周期性因素，如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，都會(huì)導(dǎo)致這個(gè)收入組農(nóng)戶返貧。因此，政策關(guān)鍵是要把握好脫貧與返貧的動(dòng)態(tài)平衡，讓脫貧率始終大于返貧率。

密切關(guān)注和積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村新的致貧因素。兩類與人口變動(dòng)相關(guān)的情況容易成為農(nóng)村新的致貧因素，值得高度警惕。其一，農(nóng)村16歲至19歲年齡組人口已經(jīng)從2014年開始進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，意味著每年外出務(wù)工的人數(shù)減少，對(duì)農(nóng)戶獲得的工資性收入產(chǎn)生不利影響。其二，隨著人口老齡化程度加深，老年人口和殘疾人口規(guī)模的擴(kuò)大，將導(dǎo)致失能人群增加，形成新的貧困人口來源。老齡化本身及其派生的失能問題都導(dǎo)致勞動(dòng)能力喪失或弱化。由于青壯年勞動(dòng)力外出，老齡化的程度在農(nóng)村比在城市更顯嚴(yán)重，如2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，65歲及以上人口占全部人口的比重（老齡化率），在城鎮(zhèn)為7.7%，而農(nóng)村高達(dá)10.1%。這些人口因素將是不可逆轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期趨勢(shì)，始終構(gòu)成對(duì)鞏固脫貧成果的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，既需要在應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略中予以考慮，也要求我們已有的扶貧經(jīng)驗(yàn)和工作機(jī)制能夠與時(shí)俱進(jìn)，積極適應(yīng)和應(yīng)對(duì)。

防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊型貧困現(xiàn)象。一般來說，諸如金融危機(jī)等周期性沖擊是躲不開的，由此造成的貧困現(xiàn)象仍會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，并且會(huì)波及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，因此農(nóng)村脫貧工作也需要密切關(guān)注，不容有絲毫的懈怠。農(nóng)戶面對(duì)市場(chǎng)各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)脆弱性尤其突出。在2018年農(nóng)戶可支配收入中，工資性收入占41.0%，經(jīng)營(yíng)凈收入占36.7%，兩者合計(jì)占比高達(dá)77.7%。這兩個(gè)部分收入的共同特點(diǎn)是受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響都很明顯，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的沖擊或者農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)戶收入影響很大。特別是收入水平在貧困標(biāo)準(zhǔn)上下的低收入農(nóng)戶，更易受到各種外部沖擊的不利影響。此外，除了宏觀經(jīng)濟(jì)周期現(xiàn)象相關(guān)的因素，如農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)力外出環(huán)境以及勞動(dòng)力供求關(guān)系變化等，相對(duì)貧困的農(nóng)戶還容易受到來自農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和家庭意外事件的影響。

適時(shí)制定相對(duì)貧困幫扶標(biāo)準(zhǔn)，探索長(zhǎng)期可持續(xù)減貧戰(zhàn)略。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”中的“相對(duì)貧困”，并不是指每一個(gè)收入組與更高收入組相比較而言的“相對(duì)貧困”，而是指隨著發(fā)展階段變化，按照與時(shí)俱進(jìn)的扶貧脫貧標(biāo)準(zhǔn)確定的生活困難現(xiàn)象。從這方面理解，未來相對(duì)貧困現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在，而其應(yīng)對(duì)機(jī)制與消除絕對(duì)貧困的機(jī)制不盡相同，需要通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)脫貧戰(zhàn)略體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。目前，確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)有兩種方法可供借鑒，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式確定符合國(guó)情的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和幫扶機(jī)制。

一種方法是按照平均收入的特定比例確定相對(duì)貧困線。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中，一般是以全國(guó)人均收入中位數(shù)水平的50%至60%作為標(biāo)準(zhǔn)確定相對(duì)貧困線。收入中位數(shù)與平均收入略有不同，前者是指把全部人群恰好分為相等兩部分的收入水平。比如，2018年我國(guó)農(nóng)村居民的人均可支配收入平均為14617元，中位數(shù)收入為13066元。當(dāng)年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)大約為中位數(shù)收入的28%。2020年實(shí)現(xiàn)按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)全部脫貧之后，即便不改變這個(gè)比例，隨著農(nóng)村人均可支配收入的整體提高，針對(duì)相對(duì)貧困現(xiàn)象的幫扶標(biāo)準(zhǔn)也必然提高。

另一種方法是根據(jù)發(fā)展階段或收入水平設(shè)立不同的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。比如，世界銀行從2017年10月份開始，為低收入國(guó)家、中等偏下收入國(guó)家、中等偏上收入國(guó)家和高收入國(guó)家，按2011年不變價(jià)確立了不同的購(gòu)買力平價(jià)收入標(biāo)準(zhǔn)，作為絕對(duì)貧困線，分別為每天1.9美元、3.2美元、5.5美元和21.7美元。值得指出的是，為中等收入國(guó)家和高收入國(guó)家確立另外的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并非按照更高的生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行脫貧，而是由于在不同的發(fā)展階段、不同的人均收入水平上，達(dá)到同樣的脫貧效果需要付出的成本更高。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2018年中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為9771現(xiàn)價(jià)美元，已經(jīng)高于中等偏上收入國(guó)家的平均水平。如果適用5.5購(gòu)買力平價(jià)美元這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)的話，按照我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧之后，仍有艱巨的減貧任務(wù)。如果在2020年或以后的若干年內(nèi)我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過中等收入國(guó)家與高收入國(guó)家的分界水平，我們則需要迎接更大的挑戰(zhàn)。這些都需要我們高度重視和深刻把握。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心學(xué)術(shù)顧問）