新中國70年海關(guān)領(lǐng)域經(jīng)貿(mào)合作的演進歷程與未來趨勢

馬永飛 慕振龍 張術(shù)杰 蒙少東 陳春娣

[摘要]要實現(xiàn)中國海關(guān)的國際合作目標“與中國在國際舞臺上的地位相適應(yīng)，與中國海關(guān)在國際海關(guān)中的地位相適應(yīng)”，海關(guān)就要緊跟國際海關(guān)發(fā)展的潮流，積極開展非傳統(tǒng)職能方面的研究和探索，增強合作的主動性，全方位、多渠道、深層次地開展海關(guān)國際合作，切實維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，不斷提升中國海關(guān)參與和處理國際事務(wù)的能力。文章結(jié)合筆者實踐，探討了新中國成立70年來，海關(guān)領(lǐng)域經(jīng)貿(mào)合作的演進歷程與未來趨勢。

[關(guān)鍵詞]國際合作;全球貿(mào)易;開放式經(jīng)濟

[DOI]1013939/jcnkizgsc202009005海關(guān)處于國家對外開放的最前沿，是重要的涉外部門，海關(guān)工作帶有與生俱來的涉外性和國際性。中國海關(guān)的國際（地區(qū)）合作工作（以下簡稱海關(guān)國際合作）是對外交往活動的組成部分。中國海關(guān)通過參與有關(guān)國際組織及各國海關(guān)間的交流互助活動，發(fā)展同各國家和地區(qū)海關(guān)間的友好往來與合作，服務(wù)國家外交和對外經(jīng)貿(mào)大局，服務(wù)海關(guān)自身改革和建設(shè)，提升作為國際組織一員參與并處理國際海關(guān)事務(wù)的能力和地位，展示中國海關(guān)形象。

伴隨新中國海關(guān)的成立，海關(guān)國際合作隨之展開。新中國成立初期，國家領(lǐng)導(dǎo)人確定了為世界和平和人類進步崇高目標努力和倡議和平共處五項原則的外交方針，中國海關(guān)開始與社會主義陣營海關(guān)建立聯(lián)系和合作。20 世紀50 年代，根據(jù)中蘇兩國協(xié)議，前蘇聯(lián)派出海關(guān)專家來華提供幫助、指導(dǎo)工作。1964年，阿爾巴尼亞海關(guān)與中國海關(guān)簽訂了新中國海關(guān)史上第一個互助合作協(xié)議，新中國海關(guān)開始走向世界。1966—1976年，海關(guān)各項工作受“文化大革命”影響，與國際交流合作工作也趨于停頓。改革開放以后，海關(guān)國際合作得以恢復(fù)并穩(wěn)步發(fā)展。

在多邊合作領(lǐng)域，1983年7月，中國海關(guān)正式加入海關(guān)合作理事會（即世界海關(guān)組織（Word Customs Organization，以下簡稱 WCO）），中國海關(guān)在國際海關(guān)舞臺上的作用和地位得到國際海關(guān)界的矚目并日益突顯。一方面中國海關(guān)積極參與《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（以下簡稱《京都公約》）、《關(guān)于防止、調(diào)查和懲處違犯海關(guān)法罪實行行政互助的國際公約》（以下簡稱《內(nèi)羅畢公約》）、《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》等國際公約的修訂工作;另一方面主動發(fā)揮中國海關(guān)的作用，積極參與和處理國際海關(guān)事務(wù)。從1993年起，中國海關(guān)開始參與世界海關(guān)組織工作，多次擔任亞太地區(qū)代表（副主席）之職。2004 年 1 月，世界海關(guān)組織亞洲和太平洋地區(qū)情報聯(lián)絡(luò)中心（以下簡稱亞太 RILO）移址北京，中國海關(guān)承擔起 WCO 亞太地區(qū)情報聯(lián)絡(luò)中心的日常業(yè)務(wù)工作。中國海關(guān)馬永飛等同志派駐中心承擔了情報分析等工作。中國海關(guān)在北京還先后成功舉辦了WCO第32 屆政策委員會會議，第 5 屆及第 11 屆亞太地區(qū)海關(guān)署長會議，第 4 屆亞太地區(qū)聯(lián)絡(luò)官會議和第 19 屆亞太地區(qū)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)官會議等，在上海承辦亞太經(jīng)合組織（APEC）海關(guān)與商界對話會，APEC 海關(guān)手續(xù)委員會世界海關(guān)組織第 64 屆政策委員會會議。在深圳主辦亞歐會議首屆海關(guān)署長會議。

為更好地開展與世界海關(guān)組織及各國海關(guān)間的交流與合作，海關(guān)總署設(shè)有國際合作司，作為海關(guān)系統(tǒng)外事工作管理的職能部門，主要負責(zé)海關(guān)國際合作的政策制定，并在廣東分署和上海、深圳、昆明、烏魯木齊等海關(guān)設(shè)有外事工作辦公室，負責(zé)海關(guān)關(guān)際合作工作。隨著中國海關(guān)更多地參與國際海關(guān)合作事務(wù)，海關(guān)總署先后在中國駐比利時大使館（2005 年調(diào)整至駐歐盟使團）、中國駐俄羅斯大使館、中國駐美國大使館設(shè)立海關(guān)機構(gòu)，負責(zé)中國海關(guān)的國際合作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作，在中國駐世界貿(mào)易組織（Word Trade Organization，以下簡稱 WTO）使團、中央政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室也派有海關(guān)工作人員。

在雙邊合作領(lǐng)域，截至 2018 年年底，中國海關(guān)已與117個國家或地區(qū)海關(guān)建立起友好合作關(guān)系，簽署了42個雙邊海關(guān)協(xié)定，覆蓋57個國家和地區(qū)，其中，中國海關(guān)主導(dǎo)了東盟10+1、大湄公河次區(qū)域（GMS）、上海合作組織（SCO）等區(qū)域海關(guān)合作。在區(qū)域合作層面，中國海關(guān)近年來不斷組織上海合作組織、亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）、中亞八國、大湄公河次區(qū)域及東盟等合作機制框架下的海關(guān)合作，參與國際海關(guān)間技術(shù)、反恐、知識產(chǎn)權(quán)保護合作，增進與港、澳、臺海關(guān)之間的聯(lián)系與配合，為擴大中國海關(guān)的國際（地區(qū)）合作與交往，促進國家對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展和科技文化的交流發(fā)揮了重要的作用。

持續(xù)實施對外開放的總方針，不僅能較好地把握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機遇，在擴大進出口貿(mào)易、吸收外商直接投資及促進經(jīng)濟高速增長和發(fā)展等方面也取得顯著成效，使得中國成為經(jīng)濟全球化受益最大的發(fā)展中國家之一。目前，中國既面臨世界經(jīng)濟多極化和全球化曲折發(fā)展背景下綜合國力的激烈競爭，也面臨全方位對外開放條件下國家發(fā)展和安全利益維護、外交形勢更為復(fù)雜、對外合作中的不確定因素增多的嚴峻考驗。在面臨越來越多來自外部、內(nèi)部的考驗下，在考慮國家安全重要性的前提下，中國海關(guān)需要把合作放在國家外事工作的角度上，以大國外交的角度來解決問題。在越來越嚴峻的全球化背景下，中國海關(guān)應(yīng)該運用自身的智慧，為國家貢獻更多的力量，包括政治和經(jīng)濟利益等多個方面;可以廣泛推廣MOU合作機制、充分借鑒海內(nèi)外先進經(jīng)驗，根據(jù)國際合作的基本原則與方法，合理地為我國的政治經(jīng)濟建設(shè)添磚加瓦。

從權(quán)變視角出發(fā)，我國可以將經(jīng)濟全球化視為海關(guān)管理超越國界的“超宏觀環(huán)境”，經(jīng)濟全球化深化發(fā)展的新趨勢必然導(dǎo)致這一環(huán)境的變化，為了實現(xiàn)海關(guān)的效率和效能，海關(guān)必須對此挑戰(zhàn)做出反應(yīng)。同時從海關(guān)現(xiàn)代化能力建設(shè)角度看，有效的外部合作是現(xiàn)代海關(guān)的重要特征和必由之路，而與國外政府、海關(guān)與商界的國際合作是這一外部合作的重要組成部分。為增強國際合作的主動性，匹配中國綜合國力和國際地位，在雙邊、地區(qū)及多邊等各個層面上，應(yīng)實施并創(chuàng)新海關(guān)國際合作的策略。

在國際公約方面，我們?nèi)匀挥泻芏嗫梢耘Φ姆较?，具體可以通過體現(xiàn)海關(guān)估價、簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)、保護知識產(chǎn)權(quán)、增強法律透明度、履行國際義務(wù)等方式，為拓寬國際間執(zhí)法互助、監(jiān)管的互認、數(shù)據(jù)的互換等國際合作新局面提供法制體系保障;并以此作為基礎(chǔ)，爭取加入這些公約。在東亞、東盟和大湄公河次區(qū)域等周邊國家海關(guān)與我國開展合作的強烈意愿的前提下，我國應(yīng)發(fā)揮區(qū)域大國的作用，帶領(lǐng)周邊國家深入世界海關(guān)組織的活動，深入?yún)⑴c規(guī)則制定，幫助發(fā)展全球貿(mào)易與簡化海關(guān)手續(xù)，并為我國經(jīng)貿(mào)合作降低成本。世界海關(guān)的戰(zhàn)略構(gòu)想如下表所示。

MOU的主要功效在于海關(guān)與商貿(mào)組織聯(lián)手協(xié)作，共同打擊形形色色的進出境違法犯罪活動。面對當前跨境（地區(qū)）走私毒品案件上升的勢頭，我國海關(guān)在加強港澳臺海關(guān)、警方等禁毒執(zhí)法溝通及擴展境外協(xié)作渠道的同時，實現(xiàn)境內(nèi)外執(zhí)法單位的整體聯(lián)動，就必須大力推廣MOU制度。從歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)海關(guān)近幾年打擊走私及侵權(quán)等情況來看，國際上普遍面臨的難題是政府不斷賦予海關(guān)新的職能和海關(guān)人員短缺和經(jīng)驗的不足。解決這一矛盾的有效辦法是推廣MOU制度，促進企業(yè)守法自律。鑒于MOU得到了多個國際組織的認可，我國海關(guān)應(yīng)當根據(jù)需要更多地與合作區(qū)域內(nèi)企業(yè)簽訂MOU，使貿(mào)易雙方在享受海關(guān)便利時，主動承擔按要求建立的企業(yè)內(nèi)部約束機制的義務(wù)，促進國際貿(mào)易更加有序。關(guān)稅部門清繳欠緩稅、保稅部門改革管理核銷手續(xù)等，都可以考慮引入MOU制度。

中國海關(guān)在參與國際海關(guān)事務(wù)，包括開展國際執(zhí)法與業(yè)務(wù)合作時，必須牢牢記住使命，讓合作朝著有利于國家利益的方向發(fā)展，這是一代海關(guān)人的使命，也是兼顧未來的必然道路。

從中國海關(guān)到地方海關(guān)，都要時時刻刻提高政治站位，時刻保持清醒頭腦，要做到隨時有應(yīng)變處置重大政治、敏感問題的能力，尋求國際合作的利益最大化，在雙邊以及多邊合作上，中國海關(guān)應(yīng)充分融合國別合作及海關(guān)業(yè)務(wù)合作，進一步豐富合作內(nèi)容，打造出全新立體的對外格局。

一是始終堅持積極參與和發(fā)展雙邊FTA，鞏固“依托周邊，拓展亞洲，兼顧全球”的總體布局，以與我國經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切、貿(mào)易保護程度較高、市場規(guī)模大且競爭力較強的國家和地區(qū)作為重點簽約，推進參與雙邊FTA總體戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，對合作的影響進行詳細而科學(xué)的評估，使各方面力量更加有序并有效地發(fā)揮效應(yīng)。

二是加強與發(fā)達國家之間的合作，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，特別是在供應(yīng)鏈安全與便利、邊境一體化管理、知識產(chǎn)權(quán)保護等非傳統(tǒng)職能領(lǐng)域。在此過程中也要注重與發(fā)展中國家關(guān)于海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)、打擊商業(yè)欺詐等領(lǐng)域的合作，探索共同發(fā)展的道路。這些道路可以包括高層訪問，技術(shù)交流。全面推動中歐、中美之間海關(guān)在原產(chǎn)地、統(tǒng)計、貿(mào)易便利化、傳統(tǒng)領(lǐng)域執(zhí)法、技術(shù)合作以及反恐、知識產(chǎn)權(quán)等新興領(lǐng)域之間的合作。

針對多邊事務(wù)，海關(guān)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國際司、國際執(zhí)法合作室等部門的特點和優(yōu)勢，向海關(guān)涉外單位推廣國際海關(guān)先進經(jīng)驗和成功做法，為我國海關(guān)改革與現(xiàn)代化建設(shè)提供有益的參考，切實發(fā)揮中國海關(guān)國際問題研究中心的作用，增強我國海關(guān)參與國際海關(guān)合作的整體針對性和有效性。

一是進一步鞏固和完善國際合作工作聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)席會議、協(xié)議評估等機制，深化各業(yè)務(wù)領(lǐng)域合作，為參與海關(guān)國家合作提供現(xiàn)實支持。在國際標準化合作、反恐、行政互助、貿(mào)易安全與便利、知識產(chǎn)權(quán)邊境保護等方面加大投入，通過為其他國家提供培訓(xùn)和技術(shù)援助支持的方式，增強我國的國際影響力。

二是利用多邊定期會晤、談判和高級別官員的互訪等平臺，維護、鞏固并發(fā)展中國海關(guān)與世界各地海關(guān)的友好合作，積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家對于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的成熟經(jīng)驗，同周邊與我國有較大貿(mào)易額的國家建立長期、穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。壯大我國海關(guān)組織在國際海關(guān)組織中的力量，為我國的政治經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

隨著國際合作領(lǐng)域不斷的拓寬，海關(guān)區(qū)域性國際合作在新的形勢下被賦予越來越多的內(nèi)涵。目前，我國已與4個區(qū)域性組織展開合作，區(qū)域性組織有大湄公河次區(qū)域（GMS）海關(guān)合作，東盟海關(guān)合作，中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）下的海關(guān)合作及上海合作組織海關(guān)工作組。

為了擺脫長期游離在外的局面，中國海關(guān)也應(yīng)該利用好APEC平臺，做好應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易組織包括多邊和雙邊自由貿(mào)易區(qū)的準備，最大限度利用“兩種資源”和“兩個市場”，為我國在貿(mào)易自由化的時代大背景下，爭取更大更高的利益。

在新的階段，中國海關(guān)按照“大國是關(guān)鍵、周邊是首要、發(fā)展中國家是基礎(chǔ)、多邊是重要舞臺”的外交布局，加強地方海關(guān)對外合作交流，突出駐歐盟、美國、俄羅斯等地大使館海關(guān)組前沿作用。發(fā)揮好現(xiàn)有并考慮擴大完善海關(guān)駐外機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，利用這些窗口和橋梁收集信息，幫助對外企業(yè)切實解決通關(guān)手續(xù)、投資發(fā)展等方面的問題。在互惠互利的基礎(chǔ)上實施好各項海關(guān)雙邊協(xié)議，充分利用和體現(xiàn)區(qū)域合作優(yōu)勢。

與此同時，認真分析國家對外貿(mào)易與WTO規(guī)則面臨的新情況、新問題，推進上海合作組織、東盟10+1、東盟10+3、APEC等區(qū)域海關(guān)合作，積極探索“一站式”海關(guān)檢查、“單一貿(mào)易窗口”、聯(lián)合作業(yè)、海關(guān)信息交換、統(tǒng)一載貨清單等合作試點項目，爭取在區(qū)域海關(guān)組織中發(fā)揮更重要作用;在兩岸經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，內(nèi)地可以對臺灣實施更加開放的政策，通過簽訂CEPA，或建立具有FTZ性質(zhì)的特殊區(qū)域（如“兩岸經(jīng)濟合作區(qū)”），為促進和深化兩岸經(jīng)濟合作開辟新的路徑，創(chuàng)造便利寬松的合作環(huán)境，實現(xiàn)兩岸經(jīng)濟優(yōu)勢互補、互惠互利、共同發(fā)展。

同時，繼續(xù)加強與港澳臺地區(qū)海關(guān)機構(gòu)的合作力度，完善在情報交流、數(shù)據(jù)交換、聯(lián)合打擊走私及案件協(xié)查等方面的合作機制。通過海關(guān)學(xué)會、口岸協(xié)會、保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會等民間組織的特殊身份，積極穩(wěn)妥地與臺灣關(guān)稅協(xié)會開展非官方合作與交流，不斷增進兩岸相互了解和信息溝通，大力加強兩岸三地海關(guān)的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，在加快兩岸通關(guān)速度、聯(lián)合打擊走私等方面充分發(fā)揮作用，促進兩岸繁榮穩(wěn)定。

在外事活動中，要積極發(fā)揮外交人員的作用，外交人員是外交工作的執(zhí)行者和權(quán)益的代言人，積極發(fā)揮他們的語言優(yōu)勢。隨著全球化的進一步加快，世界各國的合作交流也不斷加強，為適應(yīng)時代要求，世界各國均積極培養(yǎng)具有良好專業(yè)素質(zhì)及涉外技能的復(fù)合型外交人才。改革開放和全球化背景下的中國外交，展現(xiàn)的是一種大外交的前景，不僅包括傳統(tǒng)的官方外交，更包括日益活躍的民間外交。然而，從實踐來看，真正勝任外交事務(wù)的優(yōu)秀人才在我國還很匱乏，這在一定程度上也阻礙了我國國際化進程的步伐，中國外交大戰(zhàn)略背景下的外語人才的培養(yǎng)與現(xiàn)實需求還不適應(yīng)，亟待進一步完善和改進。原外交學(xué)院院長、外交家吳建民教授指出，從事外交工作應(yīng)具備兩個思想：一是了解世界發(fā)展動態(tài)，把中國發(fā)展中的問題放在國際這個大環(huán)境中思考和解決;二是把愛國主義和國際主義聯(lián)系在一起，實現(xiàn)互利共贏。筆者認為，隨著我國綜合國力的不斷發(fā)展和國際地位的不斷提高，近年來，與我國深化海關(guān)合作、我國主導(dǎo)和參與的國際合作會越來越多，面對這種趨勢，我國海關(guān)專業(yè)化隊伍建設(shè)和人力資源配置日益顯現(xiàn)出不足和滯后。

對此，筆者認為必須從以下工作入手：一是建立科學(xué)的外事人才培養(yǎng)和儲備機制，培養(yǎng)一支熟練掌握外語、精通新海關(guān)業(yè)務(wù)、熟悉國際規(guī)則、符合海關(guān)準軍事化紀律部隊要求的復(fù)合型國際人才隊伍;二是積極調(diào)動各方力量，合理安排研究資源，加快研究的談判進程，避免資源的浪費，優(yōu)化申報體系，為國際人才的培養(yǎng)和合作提供長遠有效的機制。近年來，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)等高校基于經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、小語種等學(xué)科優(yōu)勢，培養(yǎng)了一大批外交外事人才，多名畢業(yè)生在海關(guān)總署、中聯(lián)部、外交部等單位擔任高級干部。

全面推進機構(gòu)改革和職能整合，以提高政府的工作效率。其本質(zhì)是行政權(quán)力的劃轉(zhuǎn)和集中，機構(gòu)改革只是其表象特征，職能整合才是核心內(nèi)容。隨著對外貿(mào)易往來日趨頻繁，海關(guān)運作人力資源矛盾突出。通過機構(gòu)整合提高管理效率，強化海關(guān)職能。全國通關(guān)一體化改革和關(guān)檢業(yè)務(wù)融合在推動貿(mào)易便利化的同時，也帶來了較大的監(jiān)管風(fēng)險，全國通關(guān)一體化改革和關(guān)檢業(yè)務(wù)融合在推動貿(mào)易便利化的同時，也帶來了較大的監(jiān)管風(fēng)險，應(yīng)加強海關(guān)屬地管理工作、為通關(guān)制度改革和關(guān)檢業(yè)務(wù)融合筑牢風(fēng)險底線。

開展海關(guān)對外合作關(guān)系是我國政府提升國際影響力、促進我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵步驟。在全球外交和國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，新時代海關(guān)建設(shè)應(yīng)本著維護國家利益的出發(fā)點，緊密圍繞物流與外貿(mào)發(fā)展需求，順勢而為，采取靈活務(wù)實措施，創(chuàng)新合作機制，通過友好區(qū)域合作、聯(lián)合執(zhí)法、交流關(guān)系等多種方式，全方位、多渠道、深層次立體化開展海關(guān)國際合作，服務(wù)外交、外經(jīng)貿(mào)大局，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

在跨境電子商務(wù)的飛速發(fā)展下，既不同于傳統(tǒng)商業(yè)貿(mào)易，也不同于國內(nèi)電子商務(wù)的新業(yè)態(tài)、新模式，具有前沿性、新穎性、科技型的特征。B2B跨境電商目前仍然按照一般貿(mào)易監(jiān)管模式報關(guān)進口，如果涉嫌走私，也與傳統(tǒng)貿(mào)易中的走私手段相同，并無特別之處，走私手段特指利用近年來國家給予跨境電商零售進口的優(yōu)惠政策完成走私的手段，對海關(guān)的監(jiān)管、維護國家稅收與外貿(mào)秩序提出新的挑戰(zhàn)。

知識產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為國際貿(mào)易的關(guān)鍵要素之一，體現(xiàn)出了一國在國際分工和貿(mào)易中的地位。在此背景下，海關(guān)知識產(chǎn)權(quán)備案數(shù)量逐年增長，打擊知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件數(shù)量也在大幅提升。在面臨來自發(fā)達國家的知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘多、不可避免地造成貿(mào)易摩擦的情況下，加強完善我國知識產(chǎn)權(quán)保護體系建設(shè)主創(chuàng)新能力和知識產(chǎn)權(quán)保護意識更具現(xiàn)實意義。

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