普惠性民辦園政策調(diào)整是必然趨勢(shì)

李敏誼 范昕

2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）發(fā)布后，民辦學(xué)前教育舉辦者對(duì)普惠性民辦園是否必須登記為“非營(yíng)利性”教育機(jī)構(gòu)存在普遍的疑問(wèn)和焦慮。2019年3月，政協(xié)委員蘇華向政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議提交了《關(guān)于促進(jìn)民辦教育加快發(fā)展的提案》。教育部在關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議第3818號(hào)提案答復(fù)的函件中予以回應(yīng)。理解民辦學(xué)前教育舉辦者的焦慮、教育部的答復(fù)以及未來(lái)民辦學(xué)前教育（特別是普惠性民辦園）發(fā)展的政策環(huán)境，需要思考和弄清以下問(wèn)題。

“普惠性”與“非營(yíng)利性”聯(lián)系千絲萬(wàn)縷

“普惠性民辦園”這一提法首次出現(xiàn)在2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”）中?！皣?guó)十條”指出，這類(lèi)幼兒園應(yīng)該“面向大眾、收費(fèi)較低”，并應(yīng)獲得“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式”的政府支持。在這一中央政策的指導(dǎo)下，發(fā)展普惠性民辦園成為我國(guó)普及和發(fā)展學(xué)前教育的重要手段之一，各地方政府紛紛出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐钠栈菪悦褶k園政策，細(xì)化了普惠性民辦園的認(rèn)定、扶持和管理辦法。從實(shí)踐上看，普惠性民辦園一般要求滿(mǎn)足三個(gè)條件：達(dá)到基本的辦園標(biāo)準(zhǔn)，面向大眾招生，收費(fèi)水平不高于政府限價(jià)。相應(yīng)的，各地政府為普惠性民辦園提供一定的扶持和鼓勵(lì)?？梢?jiàn)，普惠性民辦園政策是政府鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)前教育供給的一種政策嘗試，其對(duì)象為所有滿(mǎn)足要求的民辦園。

非營(yíng)利性幼兒園的提法，則和新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》）的頒布密不可分。2016年11月，新《民促法》正式確定了實(shí)施民辦教育分類(lèi)管理的原則，即民辦學(xué)校舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或營(yíng)利性民辦學(xué)校，相關(guān)部門(mén)依法對(duì)兩類(lèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)管理。與2002年出臺(tái)的舊《民促法》比較可以發(fā)現(xiàn)，新法修正了舊法關(guān)于教育“不能以營(yíng)利為目的”的立法理念，在分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上認(rèn)可部分選擇成為營(yíng)利性的民辦學(xué)校舉辦者可以取得辦學(xué)收益，同時(shí)規(guī)定選擇成為非營(yíng)利性的民辦學(xué)校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。但由于新的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》尚未發(fā)布，新法在實(shí)踐中尚未落地。

可見(jiàn)，普惠性民辦園和非營(yíng)利性民辦園是兩個(gè)不同的概念。那么，為什么民辦學(xué)前教育舉辦者會(huì)對(duì)兩者的關(guān)系存在普遍的疑問(wèn)和焦慮呢？

我們認(rèn)為，這種困惑來(lái)源于中央的學(xué)前教育政策文件和各地的普惠園實(shí)踐兩個(gè)方面。一方面，《若干意見(jiàn)》中多次將普惠園和營(yíng)利性幼兒園對(duì)立起來(lái)。例如：《若干意見(jiàn)》第八條規(guī)定“配套幼兒園由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，第十一條規(guī)定“非營(yíng)利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費(fèi)具體辦法由省級(jí)政府制定”。另一方面，一些地方的普惠園政策將必須登記為非營(yíng)利性幼兒園作為申請(qǐng)普惠園的前置條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《民促法》出臺(tái)后，明確要求普惠性幼兒園必須登記為非營(yíng)利性幼兒園的地區(qū)有北京、天津、陜西、河南、遼寧等省市。因此，舉辦者對(duì)普惠性民辦園是否必須登記為非營(yíng)利性幼兒園的擔(dān)憂(yōu)并非空穴來(lái)風(fēng)。

面對(duì)民辦教育舉辦者的疑慮，教育部答復(fù)函指出：“國(guó)家層面無(wú)普惠園必須登記為非營(yíng)利園的強(qiáng)制要求?！边@一回復(fù)可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。

一方面，從法律與政策文本的優(yōu)先順序來(lái)看，新《民促法》關(guān)于“舉辦者自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或營(yíng)利性民辦學(xué)?！钡囊?guī)定顯然適用于學(xué)前教育政策。教育部的回復(fù)和新《民促法》的精神一致，也厘清了《若干意見(jiàn)》中相關(guān)表述可能帶來(lái)的理解偏差。

另一方面，鑒于我國(guó)地區(qū)發(fā)展差異巨大，中央政策通常給地方政府制定和實(shí)施政策留出很大的自主權(quán)，故該回應(yīng)并未否定地方可以自行決定是否允許營(yíng)利性幼兒園申請(qǐng)成為普惠園。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于普惠園是一個(gè)新興事物，很多地方都為普惠園政策規(guī)定了一個(gè)時(shí)效期，一般為三年，這為政策的修訂提供了可能?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著中央和地方民辦教育分類(lèi)管理細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)，地方政府也會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育發(fā)展的情況，修改其普惠性民辦幼兒園政策。相應(yīng)的，隨著普惠園政策的變化，民辦幼兒園的舉辦者也有權(quán)選擇繼續(xù)申請(qǐng)或退出普惠園隊(duì)伍。因此，雖然國(guó)家層面尚未有強(qiáng)制要求，對(duì)于那些希望享受普惠園優(yōu)惠政策的民辦學(xué)前教育舉辦者而言，是否選擇將幼兒園設(shè)立為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)仍然是其需要慎重考慮的問(wèn)題。

未來(lái)學(xué)前教育政策發(fā)展的可能

那么，在新《民促法》分類(lèi)管理的背景下，未來(lái)學(xué)前教育政策有哪些可能的發(fā)展趨勢(shì)呢？

從理論上看，政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的方式可分為兩種，即直接供給（舉辦公辦園）和補(bǔ)貼成本，而后者可以通過(guò)補(bǔ)貼家庭的學(xué)費(fèi)支出和（或）補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的普惠性學(xué)前教育政策本質(zhì)上就是政府通過(guò)補(bǔ)貼成本的方式，分擔(dān)學(xué)前教育成本的一種舉措。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)均可以獲得財(cái)政補(bǔ)貼，但從效果上看，補(bǔ)貼營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的政策效果往往不佳。從國(guó)際比較來(lái)看，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)占比較高的國(guó)家（如美國(guó)、韓國(guó)、澳大利亞）往往學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)速度較快，同時(shí)面臨著教師工資、教師隊(duì)伍學(xué)歷水平和服務(wù)質(zhì)量偏低以及供給不均等問(wèn)題。因此，以O(shè)ECD為代表的很多國(guó)際組織均鼓勵(lì)發(fā)展公立和非營(yíng)利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

就我國(guó)而言，未來(lái)學(xué)前教育政策的選擇需要考慮以下兩個(gè)因素。第一，中央宏觀政策的約束?！度舾梢庖?jiàn)》指出，到2020年，我國(guó)學(xué)前教育的構(gòu)成應(yīng)該是“50%公辦園+30%普惠性民辦園+20%非普惠性民辦園”。同時(shí)，《意見(jiàn)》還專(zhuān)門(mén)列出規(guī)范發(fā)展民辦園的多條意見(jiàn)，反映出中央對(duì)營(yíng)利性幼兒園的政策呈現(xiàn)收緊趨勢(shì)。相應(yīng)的，鼓勵(lì)和發(fā)展非營(yíng)利性幼兒園應(yīng)該是未來(lái)的趨勢(shì)。第二，地方學(xué)前教育發(fā)展水平和地方財(cái)政投入的約束。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展呈現(xiàn)非常大的不平等，除了北京、上海、浙江等少部分地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平較高并已實(shí)現(xiàn)公辦園占主導(dǎo)地位，大部分省份學(xué)前教育發(fā)展水平還整體較低，且公辦園數(shù)量也較為有限。

以廣東省為例，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，公辦園的占比難以達(dá)到50%，民辦幼兒園短期內(nèi)仍然是學(xué)位供給的主力。而民辦園基本上由私人和公司投資，多具有營(yíng)利動(dòng)機(jī)。他們是否選擇申請(qǐng)成為普惠性民辦園，大多是基于對(duì)當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼力度、限價(jià)水平和自身招生情況的綜合考慮，大多數(shù)舉辦者認(rèn)為，成為普惠園暫時(shí)對(duì)他們的利潤(rùn)率沒(méi)有造成較大影響?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著新《民促法》實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)和落實(shí)，非營(yíng)利性和營(yíng)利性幼兒園所面臨的政策環(huán)境將發(fā)生較大的變化，而民辦園舉辦者在考慮是否申請(qǐng)普惠園時(shí)會(huì)將其營(yíng)利或非營(yíng)利類(lèi)別納入考慮。

對(duì)于地方政府而言，未來(lái)是否將普惠性民辦園政策或其他優(yōu)惠政策的對(duì)象限制于非營(yíng)利性幼兒園，則取決于本地發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源對(duì)民辦園的依賴(lài)程度。如果當(dāng)?shù)毓k園占比較高，財(cái)政對(duì)普惠園的補(bǔ)貼力度較大，那么民辦園的申請(qǐng)積極性就會(huì)較高，而地方政府也更可能傾向于扶持非營(yíng)利性民辦園;反之，如果當(dāng)?shù)毓k園資源較為有限，財(cái)政對(duì)普惠園補(bǔ)貼力度較小，那么民辦園積極性必定較低，而地方政府也更可能不限定申請(qǐng)對(duì)象。

此外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然高收費(fèi)民辦園在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有一定的需求，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)高收費(fèi)民辦園的需求通常不大。很多民辦園舉辦者擔(dān)憂(yōu)在大力發(fā)展公辦園的背景下，分類(lèi)管理落實(shí)后營(yíng)利性幼兒園的市場(chǎng)份額可能并不會(huì)大。

總之，教育部的回復(fù)一定程度上給民辦學(xué)前教育的舉辦者吃了一顆定心丸。但是，隨著新《民促法》實(shí)施細(xì)則的頒布和落實(shí)，普惠性民辦園政策的調(diào)整也是必然趨勢(shì)。

（作者李敏誼系北京師范大學(xué)教育學(xué)部學(xué)前教育研究所副教授;作者范昕系中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心副研究員）

責(zé)任編輯：歐陽(yáng)秀娟