培育期都市圈規(guī)劃策略研究

宋云婷

摘? 要：當前我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入到中心城市帶動都市圈，都市圈帶動城市群，從而進一步帶動區(qū)域發(fā)展的階段。國家發(fā)改委下發(fā)《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，提出“培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。”都市圈規(guī)劃要尊重都市圈發(fā)展的客觀規(guī)律，厘清都市圈的發(fā)展階段和動力機制，本文在分析都市圈發(fā)展階段及其特征的基礎上，以長春都市圈為例，逐步剖析現(xiàn)狀特點、問題及主要矛盾，并形成規(guī)劃策略要點，為其他培育型的都市圈的規(guī)劃編制和政策制定提供參考。

關鍵詞：長春都市圈? 發(fā)展階段? 規(guī)劃策略? 研究

中圖分類號：F291? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-098X（2020）12（b）-0152-03

Abstract： At present， China's urbanization has entered the stage where the central city drives the metropolitan area， and the metropolitan area drives the urban agglomeration， thereby further driving the regional development. The National Development and Reform Commission issued the "Guiding Opinions on the Cultivation and Development of Modern Metropolitan Areas" proposing to "cultivate and develop a group of modern metropolitan areas， forming new regional competitive advantages， and providing high-quality development and economic benefits for urban agglomeration. "The planning of the metropolitan area must respect the objective laws of the metropolitan area development， clarify the development stage and dynamic mechanism of the metropolitan area， based on the analysis of the development phase and characteristics of the metropolitan area， this article takes the Changchun metropolitan area as an example，gradually analyze the status quo characteristics， problems and main contradictions， form the key points of the planning strategy to provide a reference for the planning and policy formulation of other cultivated metropolitan areas.

Key Words： Changchun metropolitan area; Development stage; Planning strategy; Research

1? 都市圈及其發(fā)展階段特征

1.1 都市圈及其概念

都市圈的產(chǎn)生要遠遠晚于城市的產(chǎn)生，它是城市地域空間形態(tài)演化的高級形式，也是大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種空間現(xiàn)象[1]。一般認為“都市圈”是指由一個或多個核心城鎮(zhèn)以及與這個核心具有密切社會、經(jīng)濟聯(lián)系的具有一體化傾向的臨接城鎮(zhèn)與地區(qū)組成的圈層式結(jié)構[2]。國內(nèi)外學者認為都市圈的內(nèi)涵至少包括三方面含義：一是要有強大的中心城市，擁有較大的人口基數(shù)和人口密度，國內(nèi)外對人口基數(shù)的界定有一定的差距，其中美國認為中心城市人口規(guī)模應達到5萬人，周一星等（2000年）認為中心城市應是非農(nóng)業(yè)人口超過20萬的地級市[3]，寧越敏（2011）將第五次人口普查中城市區(qū)域人口50萬以上作為中心城市[4];二是外圍城市與中心城市應有密切的聯(lián)系，并且以非農(nóng)活動為主;三是具有一定規(guī)模的通勤行為，美國標準為通勤率單向15%或雙向20%，我國學者提出可以用非農(nóng)化水平代通勤流指標。而隨著手機信令等大數(shù)據(jù)的應用，通勤化率指標有了一定的量化依據(jù)。

1.2 都市圈的發(fā)展階段及其特征

在都市圈形成的初級階段，集聚是主要驅(qū)動力;在都市圈的成長階段，集聚與擴散共同構成主要驅(qū)動力;在都市圈的成熟階段，擴散是主要驅(qū)動力[5]。有的學者認為都市圈的發(fā)展大致經(jīng)歷了中心集聚、近域擴散、均衡與特色發(fā)展三個特征鮮明的發(fā)展階段[6]。有的學者基于對歐、美、日等國家或地區(qū)都市經(jīng)濟圈發(fā)展歷程的分析，將都市圈發(fā)展概括為5個階段，分別是強核階段、外溢階段、布網(wǎng)階段、整合階段和耦合階段[7]?！吨袊际腥Πl(fā)展報告2018》中將都市圈根據(jù)發(fā)展水平差異，將都市圈分為成熟型、發(fā)展型和培育型三個層級。

從發(fā)展階段來看，長春都市圈處于明顯的單中心結(jié)構，中心城市的首位度處于增長階段，但是與外圍縣市的聯(lián)系強度不密，雖然出現(xiàn)了部分發(fā)展期都市圈的特征，中心城市的部分職能出現(xiàn)外溢，但外溢主要局限在近域圈層，都市圈發(fā)展仍以核心區(qū)的極化作用為主，因此判斷長春都市圈是培育期都市圈。

2? 長春都市圈的現(xiàn)狀特征

2.1 弱核牽引，缺少強有力核心支撐

都市圈呈現(xiàn)明顯的“單中心”結(jié)構。從手機信令數(shù)據(jù)來看，都市圈20%的人員流動為向心型，從貨運大數(shù)據(jù)分析來看，都市圈50%的物流為向心型，從夜間燈光數(shù)據(jù)來看，長春市的燈光強度占總強度的70%。從城鎮(zhèn)分布來看，除長春外，都市圈其他城市體量均較小，為缺少中型城市發(fā)展支撐，尚未形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。與此同時，2017年長春都市圈中心城區(qū)人口密度為363.7人/m2，人均GDP為86465元，在發(fā)展型都市圈中心城市和橫向比較中，均處于下游。

2.2 聯(lián)系不密，都市圈城鎮(zhèn)各自為政

長春都市圈的一體化區(qū)域集中在近域圈層，城際合作任重遙遠，城市間人流、物流量排名靠前的是松原市—前郭縣、長春市—德惠市、長春市—公主嶺市、長春市—農(nóng)安縣，占總數(shù)的50%以上。各城市聯(lián)系不緊密，主導產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，80%以上的開發(fā)區(qū)以加工業(yè)、制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，60%以上的開發(fā)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)包含汽車產(chǎn)業(yè)。

2.3 孤立封閉，對外開放程度待提升

從投資流來看，長春都市圈相互投資量較低，長春市與外圍城市之間企業(yè)互相投資規(guī)模僅為46億元，投資往來不活躍。從通道樞紐建設來看，航空樞紐等級較低，吞吐能力不足，西部鐵路聯(lián)系較弱，既有普速鐵路等能級偏低，高等級公路建設緩慢，規(guī)劃的長太、延長、長春經(jīng)濟圈環(huán)線等高速公路均未建成。

3? 長春都市圈規(guī)劃策略辨析

3.1 弱資源約束下的空間精明增長策略

3.1.1 向城市要發(fā)展，堅持城市精明增長

以“大集中、小分散”為區(qū)域發(fā)展空間組織主要模式，做大做強中心城市;大力發(fā)展中小城市（縣），支持中心城市近郊縣、產(chǎn)業(yè)強縣、資源富集縣發(fā)揮比較優(yōu)勢，參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作;實施小城鎮(zhèn)建設示范工程，支持重點鎮(zhèn)加快發(fā)展，打造一批工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。

3.1.2 向鄉(xiāng)村要空間，堅持鄉(xiāng)村精明收縮

應對農(nóng)村人減地增的失調(diào)局面，應進一步整合鄉(xiāng)村建設用地，引導鄉(xiāng)村合理布局。不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，按照“多規(guī)合一”的要求統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃編制與實施，提高規(guī)劃科學性與約束性。按照農(nóng)業(yè)耕作半徑、土地規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)多元化組織進行生產(chǎn)空間優(yōu)化，引導中心村的建設，并按生活服務圈的理念進行相對集中的生活空間配套。落實《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》要求，強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策創(chuàng)新。

3.1.3 向生態(tài)要效益，堅持生態(tài)精明增值

目前我國處于由投資驅(qū)動階段向創(chuàng)新驅(qū)動和生態(tài)驅(qū)動發(fā)展來轉(zhuǎn)變的關鍵時期，逐步的由城市的土地回路（房地產(chǎn)），開始向知識產(chǎn)權和生態(tài)資源來轉(zhuǎn)移。未來應緊抓由生產(chǎn)導向向消費導向轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機，向生態(tài)要效益，充分發(fā)揮市場決定作用，將經(jīng)營理念引入生態(tài)資源保護中，重點依托生態(tài)資源發(fā)展影視文化、科技研發(fā)、休閑度假等現(xiàn)代服務業(yè)，實現(xiàn)高端服務業(yè)職能的集聚發(fā)展。

3.2 弱開放水平下的區(qū)域合作關系重塑

3.2.1 深化國際合作，構建聯(lián)通國際的物流大通道

打造“通道+樞紐+網(wǎng)絡”的物流運行體系，推動物流資源優(yōu)化配置。統(tǒng)籌布局貨運場站、物流中心等，鼓勵不同類型樞紐協(xié)同或合并建設，支持城市間合作共建物流樞紐。發(fā)達的區(qū)域性軌道交通是都市圈同城化高效運行的基本條件，加快完善東北地區(qū)的交通網(wǎng)絡，構建以長春為核心，橫貫東西、縱貫南北、內(nèi)暢外聯(lián)的都市圈對外運輸大通道，對外高效統(tǒng)籌區(qū)域交通運輸資源。構建“米字型”高鐵網(wǎng)絡，實現(xiàn)市市通高鐵。

3.2.2 加強對口合作，抓住一切機遇拓展國內(nèi)市場

深化落實《吉林省與浙江省對口合作實施方案》《天津市與長春市對口合作實施方案》，加強對口合作，飛地合作，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;以“市長經(jīng)濟”為切入點，加深高層互動，深化與杭州市的全方位、多領域合作，以“通長通”高鐵謀劃建設為契機，以科左中旗?？倒I(yè)園區(qū)和物流園區(qū)為載體，深化長通一體化合作。

3.2.3 做實圈際合作，共建東北地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展連綿帶

加強與沈陽經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)合作。推動整車、零部件企業(yè)聯(lián)動，在新能源汽車和智能汽車關鍵零部件開發(fā)合作，共同打造具有國際競爭力的區(qū)域零部件產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新中心。加強與哈爾濱都市圈合作。加強商用遙感衛(wèi)星在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、氣象監(jiān)測、森林保護、病蟲害防治建設等方面應用合作，共建智慧城市、智慧農(nóng)業(yè)和智慧林業(yè)。圍繞優(yōu)勢糧食品種，在育種技術、耕地質(zhì)量、防災減災、秸稈開發(fā)利用等方面開展全方位合作，鼓勵食品精深加工合作，共同打造黑土地有機產(chǎn)品。

3.3 弱流向聯(lián)系下的網(wǎng)絡重構思路

以產(chǎn)業(yè)集群為載體，建設開放創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系。構建以數(shù)字經(jīng)濟為依托，以汽車產(chǎn)業(yè)、石油化工、農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造、醫(yī)藥大健康、現(xiàn)代輕紡為主導的“6+1”主導產(chǎn)業(yè)體系。以產(chǎn)業(yè)集群培育為抓手，依托各自產(chǎn)業(yè)基礎，推動長春、吉林、四平、遼源、松原等城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和錯位發(fā)展，強化區(qū)域間上下游產(chǎn)業(yè)緊密銜接，促進形成布局合理、分工有序、錯位發(fā)展、互動融合的產(chǎn)業(yè)格局。

3.4 弱核心帶動下的強核集聚策略

3.4.1 以價值重構為依托，推動創(chuàng)新載體要素集聚

推動價值重構，推動產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。按照“服務業(yè)向上、工業(yè)向下”的原則，抓住價值鏈的核心環(huán)節(jié)，推動長春市集聚創(chuàng)新要素和樞紐職能，提升經(jīng)濟密度、增強高端服務和核心研發(fā)功能，適度考慮配套制造業(yè)的近域轉(zhuǎn)移和低端制造業(yè)的城際轉(zhuǎn)移。

3.4.2 以服務升級為突破，推動人口要素向心集聚

實施省會城市戰(zhàn)略，通過提高核心區(qū)域人口聚集程度。完善土地、就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等人才吸引和落戶政策，吸引勞動力向中心城市集聚，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向都市圈核心區(qū)有序轉(zhuǎn)移。推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展，強化人口和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，形成人口與勞動力、資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。

3.5 弱治理水平下的體制機制創(chuàng)新

3.5.1 創(chuàng)新體制機制

長春都市圈可以考慮超越市長聯(lián)席會、主任聯(lián)席會等區(qū)域經(jīng)濟合作組織，直接成立類似都市圈管理委員會的行政機構，賦予一定程度的資源調(diào)配權;設立強大的發(fā)展基金，都市圈規(guī)劃重點項目爭取國家財政支持;積極推進城市聯(lián)盟建設，在產(chǎn)業(yè)合作、聯(lián)合招商、利益共享等方面發(fā)揮更大的作用。

3.5.2 堅持項目引領

重點謀劃補齊關鍵節(jié)點、具有戰(zhàn)略引領作用的交通項目，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、上下游配套能力強的產(chǎn)業(yè)項目和符合新基建建設要求、提升治理能力的創(chuàng)新基礎設施項目，實行項目全過程監(jiān)督、全方位服務、精細化管理、節(jié)點化監(jiān)督，以高質(zhì)量項目引領高質(zhì)量發(fā)展。

3.5.3 謀劃區(qū)劃調(diào)整

突破城市行政管轄范圍，在區(qū)域或國土范圍內(nèi)審視各個城市所應承擔的功能，避免所有城市功能向單一中心的不必要集中是避免城市規(guī)模過大、密度過高的關鍵。結(jié)合核心圈空間布局，適度整合老城區(qū)行政區(qū)劃，及時回應社會及市場需求，消除不同政區(qū)之間形成的體制壁壘;著力推進市帶縣模式轉(zhuǎn)向都市圈行政區(qū)劃模式，謀劃德惠、農(nóng)安、公主嶺撤市（縣）變區(qū)。

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