鄉(xiāng)村振興視域下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的若干思考

翟磊

[摘 要]實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)定不移走出一條具有中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村道路。當(dāng)前，法治鄉(xiāng)村建

設(shè)尚存在法治觀念“有而不強(qiáng)”、法治人才“有而不優(yōu)”、法律體系“有而不全”等問題，為此，

法治鄉(xiāng)村建設(shè)要進(jìn)一步加強(qiáng)普法宣傳法治教育，夯實(shí)農(nóng)村法律人才基礎(chǔ)，健全涉農(nóng)法律法規(guī)體系，

構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系等。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;法治鄉(xiāng)村;基層治理

習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)，堅(jiān)持把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”總抓手。①法治，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，努力實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村高水平建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)定不移走出一條具有中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村道路，具有重大而深遠(yuǎn)的時代意義。

一、法治鄉(xiāng)村建設(shè)的時代意義

1.法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面依法治國的重要基礎(chǔ)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出全面依法治國這一具有標(biāo)志性、創(chuàng)新性、戰(zhàn)略性的重要理論和實(shí)踐命題。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步就全面依法治國作出部署并指出，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。②法治是治國理政的基本方式，鄉(xiāng)村是中國社會堅(jiān)實(shí)的底座，因此我們可以說，全面依法治國戰(zhàn)略的根基根本在鄉(xiāng)村、活力源泉在鄉(xiāng)村，但同時難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村、薄弱點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村處于國家治理體系最基層，是社會的終端和末梢。要深刻認(rèn)識法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面依法治國的重要基礎(chǔ)，是全面依法治國不可或缺的重要一環(huán)，只有加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，才能夯實(shí)法治社會的根基，筑牢全面依法治國的根基。③鄉(xiāng)村基層法治水平高不高，直接影響到依法治國戰(zhàn)略全面不全面、深入不深入，直接影響到依法治國戰(zhàn)略基礎(chǔ)扎實(shí)不扎實(shí)、牢靠不牢靠。

2.法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的支撐保障

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署?！爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興總要求，“治理有效”關(guān)鍵在依法治理，而依法治理是“治理有效”的支撐保障。法律是調(diào)整各種利益關(guān)系的產(chǎn)物和手段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，涉及主體多、利益關(guān)系復(fù)雜，在綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段中，法律手段是其中之關(guān)鍵。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興不可分割的組成部分，法治鄉(xiāng)村高水平建設(shè)必將為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的保障，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量實(shí)施。

3.法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面建成小康社會的必然要求

以人民為中心，滿足人民群眾生存和發(fā)展的需要、關(guān)切人民群眾的幸福安康的根本價值追求，是全面建成小康社會的必然要求。新時代鄉(xiāng)村在物質(zhì)發(fā)展的同時，農(nóng)民對于社會主義民主法治、公平正義、平安和諧的要求越來越高。因而，全面建成小康社會必須把鄉(xiāng)村的全面小康放在突出位置，必須進(jìn)一步強(qiáng)化法治建設(shè)這個重要保障，滿足農(nóng)村人民群眾日益增長的美好生活需要，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，社會公平正義。

4.法治鄉(xiāng)村建設(shè)是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村的現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。④“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，某種程度上，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是關(guān)鍵所在，直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的速度、幅度、力度和深度。毋庸諱言，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本路徑是法治，在構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制中，在構(gòu)建自治、法治、德治“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系中，法治具有“壓艙石”“定盤星”的作用。

二、法治鄉(xiāng)村建設(shè)的瓶頸短板

1.法治觀念“有而不強(qiáng)”

農(nóng)民法律意識和法律素質(zhì)直接影響著鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進(jìn)程和水平。應(yīng)該說，近年來伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，從中央到地方，針對農(nóng)村地區(qū)的法律教育和宣傳力度不可謂不強(qiáng)，也確實(shí)在很大程度上提升了農(nóng)村村民法律意識和法律素質(zhì)，上海普法宣傳和教育的力度較之全國更大，上海郊區(qū)農(nóng)民法治素養(yǎng)普遍還比較高。但客觀上，受傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的影響，在郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民缺乏法律意識和法律素養(yǎng)的問題不同程度存在。我們應(yīng)該清醒地看到，農(nóng)民法治觀念“有而不強(qiáng)”的問題對農(nóng)村基層法治建設(shè)產(chǎn)生一定制約作用，必須拿出系統(tǒng)性“組合拳”方能補(bǔ)齊短板。

2.法治人才“有而不優(yōu)”

總體上看農(nóng)村法治人才存在“有而不優(yōu)”的問題，雖然經(jīng)過多年努力，農(nóng)村法治隊(duì)伍解決了“有沒有”的問題，但還沒有解決“優(yōu)不優(yōu)”的問題。雖然村民理事會、人民調(diào)解委員會、綜治站等村級組織都可以提供相關(guān)法律服務(wù)，但這些村級組織缺乏專職法律人員，工作人員大多由“村兩委”工作人員或村志愿者兼任，因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)、專業(yè)的法律知識，提供的法律服務(wù)良莠不齊，質(zhì)量無法保證。雖然大多鄉(xiāng)村建立了“律師駐村”機(jī)制，但駐村律師存在“一對多”“崗在人不在”的現(xiàn)象，律師個人有效的工作時間和精力均難以保證提供及時有效的服務(wù)。雖然，近年來“大學(xué)生村官”“村第一書記”“駐村指導(dǎo)員”等為農(nóng)村干部隊(duì)伍注入新鮮血液，但其中有法律教育背景的也不多。此外，村級法治提供支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也多存在專業(yè)化程度不高、人少事多、人才流失、青黃不接等現(xiàn)實(shí)困境，面對農(nóng)民對法律服務(wù)的新訴求、面對鄉(xiāng)村法治建設(shè)的新要求，往往會出現(xiàn)“老辦法不管用、新辦法不會用”的困擾。

3.法律體系“有而不全”

隨著經(jīng)濟(jì)社會深入發(fā)展，民主法治也日趨完善，農(nóng)村立法力度也隨之明顯加大，涉農(nóng)法律法規(guī)體系不斷健全。然而，相較于農(nóng)民更高要求、相較于鄉(xiāng)村振興需求，農(nóng)村法律法規(guī)仍有待進(jìn)一步完善健全。中國特色社會主義法律法規(guī)體系雖已于2011年底形成，但現(xiàn)法律法規(guī)更多以城市為對象，對農(nóng)村的關(guān)注相對較少，從現(xiàn)實(shí)需求看，涉農(nóng)立法難以充分反映“三農(nóng)”發(fā)展的客觀規(guī)律，有的領(lǐng)域存在立法空白，有的立法層次較低，有的沒有適時修改，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興客觀需要。例如，涉及有效保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)，亟需加大修法力度以適應(yīng)實(shí)際需求。十九大報告中提出“探索完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分配改革”“培育新型經(jīng)營主體”等，應(yīng)加強(qiáng)針對性立法，實(shí)現(xiàn)立法與改革相銜接。可見，法治鄉(xiāng)村建設(shè)亟須在涉農(nóng)法律法規(guī)“有法可依”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全體系、優(yōu)化供給。

三、法治鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展路徑

1.著眼于培養(yǎng)法律意識，加強(qiáng)普法宣傳法治教育

繼續(xù)推動普法宣傳，改變傳統(tǒng)的宣傳方式，使村民真正理解法律。一是觀念上的改變，二是形式上的創(chuàng)新，三是內(nèi)容上的拓展。在觀念上，強(qiáng)化他們的依法維權(quán)意識，形成良好的法治教育氛圍，發(fā)揮村規(guī)民約的作用，在制定或優(yōu)化村規(guī)民約時加入法治的元素，如解決問題首選調(diào)解、訴訟等方式，其次當(dāng)村民權(quán)益受到侵害并且找有關(guān)部門無法解決時，學(xué)會利用正當(dāng)途徑解決糾紛。在形式上，法治教育途徑呈現(xiàn)多元化，除了基礎(chǔ)的法條教學(xué)外應(yīng)結(jié)合他們身邊的案例進(jìn)行分析和比較，加強(qiáng)村民們的綜合運(yùn)用能力;開展文藝活動時， 除了傳統(tǒng)節(jié)目外，可以加入相聲、小品等法治文藝節(jié)目;通過拍攝法治VLOG、播放法治廣播劇、電視劇等，全方位大范圍地讓村民主動參與到學(xué)習(xí)中來。在內(nèi)容上，將鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)作為長期重大的基礎(chǔ)性任務(wù)，落實(shí)基層政府和主管部門責(zé)任，讓法治文化在鄉(xiāng)村發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用。

2.著眼于建設(shè)法律隊(duì)伍，夯實(shí)農(nóng)村法律人才基礎(chǔ)

完善基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅要完善基層服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，更要加強(qiáng)對法律服務(wù)人才的吸納與發(fā)展。各基層司法所作為鄉(xiāng)村地區(qū)主要法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的橋頭堡⑤，應(yīng)具備能夠普遍為群眾提供法律幫助和法律援助的能力，在選拔時重視從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)及服務(wù)意識，在村民進(jìn)行法律咨詢時，能夠及時準(zhǔn)確地為他們答疑解惑。應(yīng)不斷強(qiáng)化法律服務(wù)隊(duì)伍人員的執(zhí)業(yè)能力、執(zhí)業(yè)道德、服務(wù)意識，定期邀請基層優(yōu)秀法官、專家教授、知名律師等針對基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)需求進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論水平。在吸引人才方面，建立人才儲備激勵機(jī)制，在工資、五險一金方面給予適度補(bǔ)貼，在高校加大對基層法律服務(wù)行業(yè)的宣傳，吸引更多高素質(zhì)高學(xué)歷的青年學(xué)生進(jìn)入到基層法律服務(wù)隊(duì)伍，同時也可以與各學(xué)校法學(xué)院建立定向法律幫扶學(xué)生實(shí)踐中心，為大批高素質(zhì)的法學(xué)生提供假期實(shí)習(xí)的機(jī)會，將實(shí)踐與理論結(jié)合，為基層法治事業(yè)的建設(shè)貢獻(xiàn)新鮮血液。

3.著眼于強(qiáng)化立法供給，健全涉農(nóng)法律法規(guī)體系

完善法律體系是遵守法治原則的前提，完善涉農(nóng)法律法規(guī)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)。要加大涉農(nóng)法律法規(guī)研究力度，樹立問題導(dǎo)向、短板導(dǎo)向，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的法律法規(guī)制度供給，完善鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)制度體系。要完善農(nóng)民權(quán)利保障法律體系，推動在資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式等領(lǐng)域加強(qiáng)法律供給，實(shí)現(xiàn)立法突破。要健全村民自治法律體系，改變現(xiàn)有村民自治制度單一立法模式，以適應(yīng)新形勢下在農(nóng)村事務(wù)繁雜和體系龐大的業(yè)務(wù)、農(nóng)務(wù)、財務(wù)狀況，注重《村民委員會組織法》與各部門法律的銜接。要完善基層政府依法行政法律法規(guī)保障和監(jiān)督體系，從立法上解決應(yīng)該執(zhí)哪些法、如何執(zhí)法、權(quán)力保障和制衡問題，確保不發(fā)生“缺位、越位、不到位”現(xiàn)象;要完善涉農(nóng)司法審判工作和鄉(xiāng)村司法便民機(jī)制，強(qiáng)化法律在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威地位。

4.著眼于實(shí)現(xiàn)“三治”融合，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

“三治”即自治、法治、德治，強(qiáng)調(diào)公民的有序參與，要高度重視基層民主，增強(qiáng)法律意識，同時也要遵法守法，依法治國加強(qiáng)對政府、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。自治首先要求自治主體具備法治素養(yǎng)，其次國家完善配套法律制度，同時鄉(xiāng)村社會發(fā)揮內(nèi)生動力;法治一方面需要通過自治載體實(shí)施，另一方面需要德治配合才能相得益彰;道德具有價值引領(lǐng)和支撐功能。處理好自治、法治和德治三者的關(guān)系也是實(shí)現(xiàn)基層民主法治化的重要內(nèi)容。村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵守憲法和其他法律規(guī)范基礎(chǔ)上的自治，貫徹落實(shí)黨的號召，充分擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo);其次，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系，從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，真正做到還權(quán)于鄉(xiāng)村，杜絕出現(xiàn)責(zé)任相互推諉、村干部濫用職權(quán)等情形;同時，也要激活村民對村規(guī)民約的認(rèn)可，大力發(fā)揮德治的作用，村規(guī)民約作為“軟法”是法治秩序中不可或缺的重要部分，合理利用能有效拓寬法律體系的范疇，遵守公序良俗原則既是鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的必然要求，也是建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明、繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容。所以，推進(jìn)基層法治化進(jìn)程需要三者的有機(jī)結(jié)合，同向聚力鄉(xiāng)村治理體系的完善，助推國家治理現(xiàn)代化。

注釋：

①④習(xí)近平：《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》，《求是》2019年第11期。

②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日，第1版。

③⑤傅政華：《建設(shè)法治鄉(xiāng)村夯實(shí)全面依法治國根基推動實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略——在全國法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作會議上的講話》，《中國司法》2019年第07期。

（作者系原浦東新區(qū)周浦鎮(zhèn)黨委副書記、鎮(zhèn)長，華東政法大學(xué)法律方法專業(yè)在讀博士研究生）

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