章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色與完善路徑
——以部分公共圖書館章程為考察對象

米傳振

2018年1月1日起實施的《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)在國家制定法層面明確了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)制度,而以公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)為主題的研究則自2007年國內(nèi)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革啟動以來就進(jìn)入了研究者們的視野，特別是2013年11月中共十八屆三中全會提出文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后，相關(guān)研究更是如火如荼。2019年12月17日，筆者在中國知網(wǎng)選擇文獻(xiàn)分類目錄“圖書情報與數(shù)字圖書館”，以主題“法人治理結(jié)構(gòu)”、來源類別“CSSCI”為條件進(jìn)行檢索，共搜索到353篇論文，其中，發(fā)表在2013年之后的有141篇?？v觀這些年來的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)：既有針對圖書館理事會的理論性探討，又有基于所在單位試點經(jīng)驗的實踐性研究[1]；既有對英國、美國等國家的圖書館的法人治理成功經(jīng)驗的介紹，也有對近些年國內(nèi)公共圖書館法人治理研究的整體性回顧[2-4]?，F(xiàn)有的研究成果讓我們對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)有了較為全面的認(rèn)識，但目前研究大多以理事會為重點，按照“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”和“理事會—館長—監(jiān)事會”的行文邏輯展開論述，對于章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色和作用發(fā)揮未能給予足夠關(guān)注，僅有少量研究成果提到了圖書館章程或理事會章程的作用。比如，申慶月提到公共圖書館章程是為規(guī)范圖書館內(nèi)部組織架構(gòu)和運行機制而訂立的書面法律文件，是圖書館的內(nèi)部“憲章”[5]；蔣永福指出圖書館法人章程相當(dāng)于圖書館的法規(guī)性文件，對設(shè)置主體、圖書館、理事會、執(zhí)行層及工作人員均具有約束力[6]；李國新提出，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素之一是管理運營實現(xiàn)“章程化”[7]。然而，這些文獻(xiàn)仍未能詳盡地清晰闡釋章程在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)起到的作用?；诖耍疚脑噲D從章程的視角出發(fā)，通過對制定法和法理的相關(guān)分析闡釋章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色，并對國內(nèi)已經(jīng)開展法人治理結(jié)構(gòu)改革的部分公共圖書館所制定的章程進(jìn)行內(nèi)容考察，以期對完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)提出建設(shè)性意見。

1 章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色

1.1 基于制定法的分析

我國絕大多數(shù)公共圖書館屬于為公益目的而成立的、依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的事業(yè)單位法人。研究法人治理結(jié)構(gòu)，必須關(guān)注理事會制度和法定代表人制度背后的章程。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的初衷是通過設(shè)立理事會并制定相關(guān)章程改變公共圖書館等事業(yè)單位有法人之名而無法人之實的窘境，讓事業(yè)單位法人成為真正的法人?！睹穹倓t》第八十九條規(guī)定：“事業(yè)單位法人設(shè)理事會的，除法律另有規(guī)定外，理事會為其決策機構(gòu)。事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生?！蹦壳?，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第八條第二款規(guī)定了事業(yè)單位登記事項包括法定代表人，《民辦非企業(yè)事業(yè)單位登記管理暫行條例》第十條第一款第四項規(guī)定民辦非企業(yè)單位的章程應(yīng)當(dāng)包括法定代表人或者負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生、罷免的程序，除此之外沒有其他法律或者行政法規(guī)明確規(guī)定公共圖書館的法定代表人的產(chǎn)生方式，換言之，作為事業(yè)單位法人的公共圖書館應(yīng)當(dāng)在其章程中規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生方式。而《民法總則》第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受。法人章程或者法人權(quán)力機構(gòu)對法定代表人代表權(quán)的限制，不得對抗善意相對人。”由此可以推斷，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，我國制定法對理事會和法定代表人的功能定位是不一樣的，理事會側(cè)重于對內(nèi)發(fā)揮決策功能，而法定代表人則是代表該法人對外從事各類活動。

公共圖書館的法定代表人不僅僅是一個人，或者說，對于公共圖書館來說，其法定代表人不僅僅是“自然人”意義上的人，而且還是保障法人正常運轉(zhuǎn)而不可或缺的機構(gòu)，是為實現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)所設(shè)定的制度。公共圖書館作為獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織，不可避免地會產(chǎn)生簽訂合同、參加訴訟、接受捐贈等活動，而法定代表人則是為了便利法人參與各類活動而設(shè)定的一種制度。也正是基于法定代表人代表法人對外從事民事活動的重要作用，法人的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生方式。另外，再考慮到《民法總則》規(guī)定法定代表人以法人名義從事民事活動的法律后果由法人承受，因此，法人為了保障自身的利益也應(yīng)對法定代表人的行為邊界在章程中予以明確。對于公共圖書館而言，章程亦是其必不可少的一部分，章程必須對某些事項做出規(guī)定。《公共圖書館法》第十五條更是將章程確定為設(shè)立公共圖書館的必備條件，緊接著在第十六條又對公共圖書館章程應(yīng)當(dāng)記載的事項進(jìn)行了列舉式規(guī)定。這些“應(yīng)當(dāng)”記載的事項在實際適用中應(yīng)以“必須”來理解，即這些應(yīng)當(dāng)記載事項屬于絕對必要記載事項[8]，公共圖書館必須在其章程中予以明確規(guī)定，否則該章程無效。循此，公共圖書館章程是公共圖書館在建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)時必須予以認(rèn)真關(guān)注的內(nèi)容，章程也應(yīng)當(dāng)在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮不可替代的作用。此外，需要明確的是，我們不應(yīng)混淆公共圖書館的法人章程與理事會章程之間的關(guān)系。在具體的法人治理結(jié)構(gòu)探索實踐中，各地公共圖書館會制定圖書館章程或理事會章程，或者同時制定這兩種章程。國家在制定法層面著重強調(diào)的是法人章程，即將法人章程作為設(shè)立公共圖書館的必備條件，而非理事會章程。換言之，某一公共圖書館的法人章程在效力層級上要高于該公共圖書館的理事會章程，因此，本文更注重法人章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色。

1.2 基于法理的分析

國內(nèi)以公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)為主題的相關(guān)文章一般將“法人治理結(jié)構(gòu)”一詞追溯到美國經(jīng)濟理論界提出的“Corporate Governance”，并指出國內(nèi)同時將該詞譯為“法人治理結(jié)構(gòu)”“公司治理結(jié)構(gòu)”“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等[9]。有鑒于此，了解公司章程在公司治理中的地位和作用將有助于我們進(jìn)一步明晰公共圖書館章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的意義。

法學(xué)理論將公司章程視為公司自治的“憲章”，公司章程對于公司的作用有如憲法對于國家的作用，公司章程的對內(nèi)效力不僅及于公司本身，而且可以約束公司的股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員[10](114)。比如，依照《中華人民共和國公司法》第十一條和第二百一十六條第一款的規(guī)定，合法有效的公司章程對公司本身、股東、董事、監(jiān)事、總經(jīng)理、副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人等公司章程規(guī)定的其他人員均具有約束力，上述人員如若違反公司章程的規(guī)定，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依照上述邏輯，公共圖書館章程也應(yīng)當(dāng)是公共圖書館的“憲章”，合法、有效的公共圖書館章程對公共圖書館、舉辦單位，以及理事會理事、監(jiān)事、圖書館館長等管理人員，均具有約束力，違反圖書館章程規(guī)定的，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

《民法總則》第六十一條規(guī)定了法人章程或者法人權(quán)力機構(gòu)對法定代表人代表權(quán)的限制，不得對抗善意相對人。該規(guī)定是針對所有法人的一般性規(guī)定，對于包括公共圖書館在內(nèi)的所有法人均具有約束力。由于公共圖書館的法定代表人代表該圖書館對外從事民事活動，因此，為了保護自身的利益，公共圖書館在其圖書館章程中也應(yīng)當(dāng)注意對法定代表人的權(quán)限范圍、法定代表人違反圖書館章程應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出規(guī)定。此外，其他法律和部門規(guī)章對公共圖書館章程的登記、備案情況等直接或間接做出了規(guī)定。例如，《公共圖書館法》第十七條規(guī)定“公共圖書館的設(shè)立、變更、終止應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理登記手續(xù)”，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》第三十七條規(guī)定“申請事業(yè)單位法人設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記管理機關(guān)提交的文件包括了事業(yè)單位法定代表人登記申請表和事業(yè)單位章程草案”[11]等，為了建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，中央機構(gòu)編制委員會辦公室在2012年制定的《事業(yè)單位章程示范文本》(以下簡稱《章程示范文本》)[12]第五十七條對章程備案亦有明確規(guī)定。由此可見，公共圖書館章程經(jīng)登記、公示而獲得公信力，在沒有足夠的相反證據(jù)情況下，章程記載的內(nèi)容被認(rèn)為符合該圖書館的實際狀況，而社會公眾也能通過查閱章程內(nèi)容知曉該圖書館的宗旨、業(yè)務(wù)范圍、讀者權(quán)利義務(wù)等情況，利益相關(guān)方亦可通過知曉章程內(nèi)容來降低交易活動中的風(fēng)險。

就公司章程與公司法的關(guān)系而言，公司法的等級自然高于公司章程，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，與公司法強制性規(guī)定沖突的公司章程條款無效；而公司法賦予公司章程自由選擇的條款，則依照章程的選擇為準(zhǔn)；章程中股東依據(jù)當(dāng)事人意思自治而選擇的任意性條款，除非與國家法律相沖突，該任意性條款具有優(yōu)先適用性[10](119-120)。公司章程的記載事項可分為法律明文規(guī)定必須在章程中載明或者選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項和可以由章程制定者任意選擇是否記載的任意記載事項，任意記載事項無疑是最能體現(xiàn)公司自治的章程條款，以上記載事項使得公司章程具有變更或補充公司法規(guī)定的作用[10](120-123)。公司組織和公共圖書館均為我國《民法總則》所規(guī)定的法人，上述法理對于同是法人的公共圖書館同樣適用。國內(nèi)有文章認(rèn)為“我國國內(nèi)隨法人治理結(jié)構(gòu)改革剛剛問世的圖書館章程，因其只是由館內(nèi)經(jīng)由上級主管部門制定的館內(nèi)章程，法律效力很低，對于法人治理結(jié)構(gòu)的保障和約束也難以實現(xiàn)”[13]，該觀點值得商榷。圖書館章程在效力位階上雖然低于國家制定法，但這并不必然導(dǎo)致圖書館章程的法律效力低下，因為在適用順序上，圖書館章程作為自治法的特別規(guī)則，具有優(yōu)先適用性。圖書館章程與國家制定法的強制性規(guī)定應(yīng)保持一致，否則該章程條款無效，對于這部分條款，執(zhí)行圖書館章程和執(zhí)行國家制定法具有一致性；而對于國家制定法賦予公共圖書館自由選擇的條款，以及章程制定者基于意思自治而制定的、與國家制定法無沖突的任意性條款，均具有優(yōu)先適用性。因而，認(rèn)為“圖書館章程效力低下，并因此不利于法人治理結(jié)構(gòu)”的觀點是不正確的。實際上，圖書館可以借助可選擇方能生效的必要記載事項、任意記載事項，制定合法有效的圖書館章程進(jìn)而達(dá)到圖書館自治的效果。

2 對國內(nèi)部分公共圖書館章程的實證研究

本部分將對國內(nèi)部分公共圖書館的圖書館章程進(jìn)行分析。在分析對象選定上，本文選擇較早進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革的公共圖書館所制定的章程，包括：《深圳圖書館章程》[14]、《無錫市圖書館章程》[15]、《陜西省朔州市圖書館章程》(1)通過給該館工作人員發(fā)電子郵件的方式獲得。、《西安圖書館章程》[16]、《廣州圖書館章程》[17]、《武漢圖書館章程》[18]、《浙江圖書館章程》[19]、《陜西省圖書館章程》[20]、《浦東圖書館章程》[21]。由于大多數(shù)區(qū)級公共圖書館沒有在官方網(wǎng)站上公布其圖書館章程，因此本文在分析對象選擇上難以做到完全隨機。

由于《公共圖書館法》對于章程記載事項的規(guī)定過于宏觀，因此，該法對于法人治理結(jié)構(gòu)改革所產(chǎn)生的作用尚不明顯，對于各地公共圖書館制定章程的指導(dǎo)意義十分有限。在實踐層面，各地圖書館在制定章程時往往參照中央機構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)的《章程示范文本》?！墩鲁淌痉段谋尽冯m非法律，但其在章程制定中的實際作用卻非同一般。前文分析表明，為了達(dá)到圖書館自治目的，公共圖書館可以借助可選擇方可生效的必要記載事項、任意記載事項制定合法有效的圖書館章程，其中任意記載事項是最能體現(xiàn)圖書館自治水平的章程條款。循此，我們可以對照《章程示范文本》，考察某一圖書館章程中的必要記載事項和任意記載事項，從而了解該圖書館的自治水平和程度。

2.1 各館章程對絕對必要記載事項的遵循情況

《章程示范文本》“說明”部分明確要求：“事業(yè)單位制定的章程，應(yīng)當(dāng)包括此章程示范文本中所列全部條款內(nèi)容?！币虼?，各圖書館章程均應(yīng)包括《章程示范文本》中的全部條款內(nèi)容。經(jīng)仔細(xì)查看，單位名稱、住所、經(jīng)費來源、開辦資金、舉辦單位、登記管理機關(guān)、宗旨、業(yè)務(wù)范圍、理事會職權(quán)、理事任期是否可以連選連任、理事長產(chǎn)生方式、理事會會議程序、館長職權(quán)、館長負(fù)責(zé)制、館長為擬任法定代表人人選等事項在所調(diào)研的9所圖書館的章程中均有所規(guī)定，但是，除了前述絕對必要記載事項之外，這些章程對《章程示范文本》中要求各地事業(yè)單位在章程中必須做出規(guī)定的其余事項的遵循情況不一。

(1)有的公共圖書館章程未規(guī)定館長的產(chǎn)生方式，部分公共圖書館章程設(shè)置了副理事長卻未卻未規(guī)定其職權(quán)?！墩鲁淌痉段谋尽穼矆D書館館長(法定代表人)的產(chǎn)生方式提出了要求，《章程示范文本》第三十三條規(guī)定了本單位行政負(fù)責(zé)人和其他管理人員的產(chǎn)生方式，但是，該內(nèi)容在《武漢圖書館章程》中未能得到體現(xiàn)，《武漢圖書館章程》未對館長的產(chǎn)生方式作出規(guī)定?！墩鲁淌痉段谋尽返诙l規(guī)定了理事長產(chǎn)生方式，并注明“根據(jù)實際情況，決定是否設(shè)副理事長及其名額，并相應(yīng)增加副理事長的職權(quán)條款”。從邏輯上說，章程中既然設(shè)置了副理事長就應(yīng)當(dāng)規(guī)定其職責(zé)，這既有利于副理事長履行職責(zé)，也有利于理事會或監(jiān)事會發(fā)揮監(jiān)督功能。據(jù)考察，《陜西圖書館章程》《廣州圖書館章程》《西安圖書館章程》《浦東圖書館章程》設(shè)置了副理事長并規(guī)定了其職權(quán)，而《陜西省朔州市圖書館章程》《深圳圖書館章程》雖設(shè)置了副理事長，但未規(guī)定其職權(quán)。

(2)部分公共圖書館章程未明確規(guī)定理事會決定重大事項的權(quán)利，從而削弱了理事會在法人治理結(jié)構(gòu)中的作用?！墩鲁淌痉段谋尽返诙藯l規(guī)定了重大事項須經(jīng)全部理事三分之二以上通過，并要求逐條載明“重大事項”的范圍。這無疑有利于強化理事會在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的地位，讓理事會更好地發(fā)揮決策和監(jiān)督功能。然而，實際情況是《無錫市圖書館章程》《深圳圖書館章程》《浦東圖書館章程》既沒有列舉“重大事項”的范圍，也沒有規(guī)定“重大事項”須經(jīng)全部理事三分之二以上通過。

(3)部分圖書館章程未明確規(guī)定理事會換屆、法定代表人離任經(jīng)濟責(zé)任審計條款，這不利于保障公共圖書館的財產(chǎn)安全和對管理層的監(jiān)督?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖粭l規(guī)定：“理事會換屆和法定代表人離任前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計。”依據(jù)《中華人民共和國審計法》第二條和第十九條規(guī)定，國有的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織的財政收支應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。政府設(shè)立的公共圖書館所需經(jīng)費來自同級政府預(yù)算，屬于應(yīng)當(dāng)接受審計監(jiān)督的情形，對政府設(shè)立的公共圖書館的管理層進(jìn)行離任審計有助于增強管理層的經(jīng)濟責(zé)任感。然而，《武漢圖書館章程》和《廣州圖書館章程》未設(shè)置理事會換屆和法定代表人離任經(jīng)濟責(zé)任審計條款；《無錫圖書館章程》和《深圳圖書館章程》則只規(guī)定了“法定代表人離任前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計”，未對理事會換屆前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計作出明確規(guī)定。

(4)大部分公共圖書館章程未明確規(guī)定履行信息公開義務(wù)的方式?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖l規(guī)定了事業(yè)單位的信息公開義務(wù)，并注明“根據(jù)實際情況載明信息公開的種類、內(nèi)容、對象、范圍、時限及方式等，如：本單位年度報告”?！豆矆D書館法》也規(guī)定了公共圖書館的信息公開義務(wù)，如第二十條和第三十條規(guī)定：公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)站或其他方式向社會公開館藏信息目錄，公告服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則等。在所調(diào)研的圖書館章程中，除《浙江圖書館章程》在第五十條規(guī)定在館門戶網(wǎng)站公開相關(guān)信息外，其余圖書館章程均未能明確信息公開的方式，這不利于社會公眾和利益相關(guān)方獲得公共圖書館所公開的信息，從而直接弱化了對圖書館的社會監(jiān)督。

(5)9個公共圖書館章程均未詳細(xì)規(guī)定該單位終止后的剩余財產(chǎn)的處置方案，這不利于對國有資產(chǎn)的保護。同自然人的死亡類似，法人的終止意味著法人人格的消滅。一個完整的公共圖書館章程應(yīng)該涵蓋該館的設(shè)立、運行、變更、終止等不同階段。雖然目前公共圖書館終止的情形并不多見，但是，公共圖書館確實可能因舉辦單位決定解散、合并和分立以及本單位自行決定解散等多種原因而解散和終止?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖邨l要求對單位終止后的剩余資產(chǎn)“根據(jù)實際情況，應(yīng)增加具體處置方式的條款”。遺憾的是，本文所考察的9個章程均沒有細(xì)化具體的剩余資產(chǎn)處置方式，這在一定程度上會弱化對國有資產(chǎn)的保護。

2.2 各館章程對可選擇性條款的規(guī)定情況

總體上，本文所考察的9個公共圖書館章程對《章程示范文本》要求的選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項的記載情況差別較大。有的公共圖書館章程能有效利用選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項提升自治能力，有的公共圖書館章程則直接對選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項不作規(guī)定。為了達(dá)到建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，各地圖書館章程應(yīng)基于自身實際情況盡可能地對選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項做出規(guī)定。9個公共圖書館章程對選擇性條款的規(guī)定情況具體如下：

(1)各公共圖書館章程在對理事會的設(shè)定上差異較大，有的章程能夠恰當(dāng)?shù)乩谩墩鲁淌痉段谋尽穼硎聲倪x擇性規(guī)定，但有的章程將理事會設(shè)定為咨詢機構(gòu)而非決策機構(gòu)，這直接違反了國家法律。《章程示范文本》第十一條規(guī)定“本單位設(shè)立理事會作為決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，理事會向舉辦單位報告工作”，并注明“單獨設(shè)立監(jiān)事會的可調(diào)整本條款，增加相應(yīng)章節(jié)載明監(jiān)事會職責(zé)、監(jiān)事長及監(jiān)事產(chǎn)生方式等”。諸如“可調(diào)整”“可增加”這一類表述，意味著這類條款是章程可以選擇性規(guī)定的。換言之，公共圖書館可以選擇規(guī)定理事會為決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，也可以選擇將理事會定位為決策機構(gòu)，同時設(shè)立監(jiān)事會履行監(jiān)督職責(zé)。據(jù)考察，《武漢圖書館章程》《浦東圖書館》和《深圳圖書館章程》將理事會設(shè)定為決策和議事機構(gòu)，不設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會；《無錫圖書館章程》將理事會設(shè)定為非決策型理事會，且不設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會?！稄V州圖書館章程》將理事會作為決策機構(gòu)，同時設(shè)立監(jiān)事監(jiān)督理事會；《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》將理事會作為決策機構(gòu)，同時設(shè)立監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu)。部分圖書館章程將理事會的決策和監(jiān)督功能變更為咨詢功能，或者將理事會變更為決策機構(gòu)又不另設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會的做法，均違背了《章程示范文本》的要求。根據(jù)《民法總則》第八十九條，事業(yè)單位法人的理事會必須是決策機構(gòu)，公共圖書館章程將理事會的決策和監(jiān)督功能變更為咨詢功能，直接違反了《民法總則》，其結(jié)果是該章程規(guī)定無效。

(2)部分公共圖書館章程未規(guī)定有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事的回避義務(wù)，從而減弱了理事會相關(guān)決策和公共圖書館本身的公信力?！墩鲁淌痉段谋尽返谑鍡l要求章程可以增加有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事回避條款。據(jù)考察，《浦東圖書館章程》《深圳圖書館章程》《浙江圖書館章程》《陜西省朔州市圖書館章程》均規(guī)定了有關(guān)聯(lián)關(guān)系理事的回避義務(wù)，其余五家圖書館的章程則選擇不作規(guī)定。章程未對有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事規(guī)定回避義務(wù)，有可能引發(fā)社會公眾和利益相關(guān)方對理事會的質(zhì)疑，從而影響相關(guān)決策和公共圖書館本身的公信力。

(3)對于哪些主體有權(quán)提議召開臨時理事會會議，各公共圖書館章程的規(guī)定差異較大，有的章程按《章程示范文本》的規(guī)定賦予館長該權(quán)利，有的章程則未規(guī)定該權(quán)利的賦予情況，還有的章程將該權(quán)利擴大到除館長以外的其他主體。《章程示范文本》第二十五條要求，章程可以選擇是否增加館長提議召開理事會會議的條款。賦予館長等提議召開臨時理事會會議的權(quán)力將有助于理事會在面臨突發(fā)狀況、緊急情況時發(fā)揮決策和監(jiān)督功能。據(jù)考察，《廣州圖書館章程》《浦東圖書館章程》《深圳圖書館章程》《武漢圖書館章程》《浙江圖書館章程》除了規(guī)定館長有權(quán)提議召開臨時理事會會議外，還主動明確理事長、三分之一以上的理事提議召開會議的，應(yīng)當(dāng)召開理事會會議；如遇重大特殊情況，理事長可立即召開理事會臨時會議。有三家圖書館的章程未規(guī)定館長有提議召開理事會會議的權(quán)利，但又增加了其他人員召開臨時理事會會議的條款：《無錫圖書館章程》規(guī)定三分之一以上的理事可以提議召開理事會會議；《西安圖書館章程》規(guī)定遇有重大和緊急事項，經(jīng)理事長或副理事長提議，或經(jīng)三分之一以上的理事聯(lián)名提議，可召開臨時理事會會議；《陜西圖書館章程》規(guī)定遇有重大和緊急事項，經(jīng)理事長或副理事長提議，或經(jīng)三分之一以上的理事聯(lián)名提議，或經(jīng)監(jiān)事會提議，可召開臨時理事會會議?！蛾兾魇∷分菔袌D書館章程》未對臨時理事會會議的召開情況做出規(guī)定。

(4)部分公共圖書館章程選擇增加該單位管理層職位，但未詳細(xì)規(guī)定不同成員的職責(zé)?！墩鲁淌痉段谋尽返谌l規(guī)定了管理層的職責(zé)范圍，并注明“根據(jù)實際情況，可增加本單位管理層的具體職位及其職責(zé)的條款”。從邏輯上分析，既然明確將某些職位列為管理層就應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)地規(guī)定其職責(zé)，這既有利于管理層之間的職責(zé)分工、提高管理效率，也有利于理事會履行監(jiān)督職責(zé)。據(jù)考察，《陜西圖書館章程》《廣州圖書館章程》規(guī)定由館長、黨委書記、副館長組成管理層，但是對于管理層內(nèi)部的職責(zé)分工卻沒有詳細(xì)的規(guī)定。

(5)各公共圖書館章程對是否細(xì)化章程修改方式選擇不一?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖艞l注明“根據(jù)實際情況，可細(xì)化章程修改方式的具體條款”，《陜西省朔州市圖書館章程》《武漢圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》規(guī)定了細(xì)化的章程修改方式，而其余幾家圖書館則選擇不作細(xì)化規(guī)定。立法技術(shù)理論要求，法的修改和補充在技術(shù)上也要科學(xué)化，修改或補充法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)注明以前各次的修改、補充情況，并注明再次公布的日期[22]。雖然圖書館章程并非法律，其制定和修改不必嚴(yán)格遵循立法技術(shù)規(guī)范，但從效果上看，在章程中細(xì)化規(guī)定修改方式既有利于社會公眾和利益相關(guān)方了解章程的修改變化，也有利于規(guī)范圖書館的章程修改活動。

2.3 部分章程的內(nèi)容亮點

所考察的公共圖書館章程也存在不少亮點，主要表現(xiàn)為以下任意記載事項的相關(guān)規(guī)定。

(1)部分公共圖書館章程為法人治理結(jié)構(gòu)中的相關(guān)主體積極設(shè)定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。比如，《浦東圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》主動規(guī)定了舉辦單位的義務(wù)，這無疑有利于約束舉辦單位的行為；《廣州圖書館章程》《浦東圖書館章程》《無錫圖書館章程》主動規(guī)定了本圖書館的權(quán)利和義務(wù)，這也印證了前文公共圖書館章程對公共圖書館本身亦有拘束力的分析。

(2)部分公共圖書館章程通過一些制度設(shè)計加強了理事會的決策能力，提高了理事的積極性。比如，《浦東圖書館章程》第十九條規(guī)定“理事會可下設(shè)專業(yè)委員會，由各專業(yè)委員會向理事會提交調(diào)研報告和合理化建議”，設(shè)置專業(yè)委員會的做法有利于增強理事會的決策能力。此外，《廣州圖書館章程》第十七條規(guī)定“在年終對履職表現(xiàn)突出的社會方理事，給予一次性獎勵”，由于公共圖書館的理事是不受薪的公益職位，對表現(xiàn)突出的社會方理事給予一次性獎勵的做法既不違反原則，又有利于帶動理事履職的積極性，這一創(chuàng)新性規(guī)定值得肯定。

(3)部分公共圖書館章程考慮了服務(wù)對象、職工等相關(guān)主體的利益和訴求，這有利于更好地改進(jìn)公共圖書館工作。比如，《陜西省朔州市圖書館章程》第三十三條規(guī)定設(shè)立每月理事接待日用于征詢和吸納讀者意見；《浙江圖書館章程》《武漢圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》規(guī)定了服務(wù)對象的權(quán)利和義務(wù)；《陜西圖書館章程》《浙江圖書館章程》《武漢圖書館章程》規(guī)定了職工代表大會的職責(zé)、職工的權(quán)利與義務(wù)。

3 對制定和完善公共圖書館章程的建議

通過對部分公共圖書館章程的考察，本文發(fā)現(xiàn)，章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色未能得到很好地發(fā)揮，各圖書館章程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是圖書館法人進(jìn)行自治的“憲章”，合法有效的章程對公共圖書館、舉辦單位、理事、監(jiān)事、館長等均具約束力的認(rèn)識尚未真正形成，故此提出如下建議：

首先，確保公共圖書館章程條款的合法性、合規(guī)性。研究發(fā)現(xiàn)，有些章程條款直接違反了國家法律規(guī)定。比如，根據(jù)《民法總則》第八十九條，事業(yè)單位法人設(shè)立的理事會必須是決策機構(gòu)，而有的公共圖書館章程將理事會設(shè)定為咨詢機構(gòu)，由于直接違反了國家法律的強制性規(guī)定，該章程條款無效。公共圖書館在制定章程時首先應(yīng)當(dāng)確保章程條款不違反國家法律法規(guī)，在具體實踐中可聘請律師、法學(xué)專家、圖書館學(xué)界專家等專業(yè)人士對章程條款的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查，杜絕章程條款違反國家法律法規(guī)的現(xiàn)象。

其次，充分利用選擇規(guī)定事項和任意記載事項，提高公共圖書館的自治水平。在保證條款合法合規(guī)的前提下，法人借助選擇規(guī)定事項和任意記載事項能夠大大提高自身自治能力。通過對9個公共圖書館章程的研究發(fā)現(xiàn)，各館對《章程示范文本》設(shè)定的選擇性規(guī)定事項的遵循情況差別很大，有的圖書館能夠有效利用選擇性規(guī)定事項，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動性制定一些任意記載事項以提高自治能力。有的圖書館則直接對選擇性規(guī)定事項不作規(guī)定，更不必說主動規(guī)定任意記載事項，這相當(dāng)于放棄了通過章程達(dá)到圖書館自治的重要途徑。

再次，根據(jù)新情況及時修訂章程，積極回應(yīng)現(xiàn)行法律法規(guī)的新要求。就本文所考察的公共圖書館章程而言，9個章程均在國家出臺《公共圖書館法》之前制定。由于《公共圖書館法》對公共圖書館事業(yè)提出了諸多新要求，各圖書館應(yīng)當(dāng)緊跟形勢，主動對本館章程條款進(jìn)行自查，檢查是否有不符合法律的地方，并及時修訂章程內(nèi)容回應(yīng)《公共圖書館法》的新要求。比如，雖然《章程示范文本》和《公共圖書館法》均規(guī)定了信息公開義務(wù)，但是后出臺的《公共圖書館法》進(jìn)一步明確要求應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)站或其他方式公開相關(guān)信息，而本文所考察的9個章程均未明確揭示信息公開方式，應(yīng)予以修訂。

最后，不應(yīng)僅套用《章程示范文本》和其他兄弟圖書館的章程內(nèi)容，而應(yīng)因地制宜，通過制定具體章程彰顯自身特點。部分公共圖書館的章程雖在某些方面有稍許特色，但總體上呈現(xiàn)出千篇一律的局面，章程條款所體現(xiàn)出的自治程度有限。部分公共圖書館在進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革時或是直接照搬《章程示范文本》原文，或是直接“拿來主義”式地借用其他兄弟圖書館的章程。經(jīng)筆者逐條仔細(xì)核對，《陜西圖書館章程》和《西安圖書館章程》在內(nèi)容和細(xì)節(jié)上高度一致，存在直接借用關(guān)系。這一做法雖然降低了法人治理結(jié)構(gòu)改革的試錯成本，但也導(dǎo)致章程在法人治理結(jié)構(gòu)中的重要性大大減弱，使得章程在圖書館法人治理中的制度角色未能真正發(fā)揮出來，進(jìn)而出現(xiàn)作用失靈。各公共圖書館在起草和完善章程之時應(yīng)量體裁衣，在不違反法律法規(guī)的前提下，將自身個性和優(yōu)勢通過任意記載事項以及可選擇性記載事項在章程中最大限度地展現(xiàn)出來，最終實現(xiàn)法人治理的效果。