國內生活垃圾焚燒不同模式監(jiān)管成本分析及監(jiān)管建議

(西安市環(huán)境衛(wèi)生科學研究所 陜西 西安 710061)

一、生活垃圾焚燒監(jiān)管的現狀

近年來，隨著國民經濟的發(fā)展，無害化處理技術的進步，越來越多的城市開始以焚燒處理代替衛(wèi)生填埋作為生活垃圾無害化處理的主要方式。相比生活垃圾衛(wèi)生填埋，焚燒具有更好的減量化、無害化、資源化效果，但對行政主管部門監(jiān)管工作的廣度和深度都提出了更高的要求[1]?，F實中，生活垃圾無害化處理的行政主管部門限于人員編制數量、技術儲備能力、硬件設備等多種因素的制約，很難高質量地完成垃圾焚燒監(jiān)管日益增加的工作，因此，隨著“放管服”改革的進一步深入，越來越多城市的行政主管部門開始以委托第三方機構監(jiān)管的方式對生活垃圾焚燒項目運行進行高水平的監(jiān)管與評價。

與此同時，因為委托第三方監(jiān)管需要耗費大量的財政資金，國內有許多城市在財政經費不足的情況下，只能由行政主管部門直接監(jiān)管生活垃圾焚燒項目。另外，由于生活垃圾焚燒監(jiān)管工作涉及到大量復雜細致的工作往往缺乏財政支付依據，無法撥付相應的財政經費，進一步加劇監(jiān)管經費的不足，導致我國有些城市的焚燒發(fā)電廠仍單純采用派駐監(jiān)管人員現場監(jiān)管的模式，只能進行簡單的巡查工作，監(jiān)管效果難以保證。

二、生活垃圾焚燒第三方監(jiān)管的成本及特點

經查詢中國政府采購網(中國政府購買服務信息平臺)近年來的生活垃圾焚燒項目第三方監(jiān)管中標記錄，目前已經有多座城市針對生活垃圾焚燒采購了第三方運行監(jiān)管服務，服務的內容基本涵蓋計量監(jiān)管、技術監(jiān)管、運營安全監(jiān)管、環(huán)保達標監(jiān)管等內容。

北京市朝陽區(qū)城市管理委員會為北京高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠(設計日處理能力1600噸)、朝陽生活垃圾綜合處理廠焚燒中心(設計日處理能力1800噸)及轄區(qū)內兩座糞便處理站(設計日處理能力總計1400噸)進行第三方監(jiān)管招標，中標金額為200萬元/年，對監(jiān)管工作的內容及頻次做出了詳細的規(guī)定。

亳州市生活垃圾焚燒發(fā)電廠日處理生活垃圾1200噸，毫州市城管局為焚燒發(fā)電廠進行第三方監(jiān)管服務采購的預算為200萬元/年，預算包含對毫州市生活垃圾填埋場滲濾液處理站的監(jiān)管經費。

昆山市環(huán)境衛(wèi)生管理處為昆山鹿城垃圾焚燒發(fā)電廠進行第三方監(jiān)管服務項目招標，中標金額為540萬元/年，該發(fā)電廠日處理生活垃圾2050噸，招標內容中除了常規(guī)的監(jiān)管項目外，還包含信息化監(jiān)管和監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測。

紹興市循環(huán)生態(tài)產業(yè)園垃圾焚燒廠(一期日處理2250噸，二期日處理2000噸)、餐廚垃圾處理廠(設計日處理200噸)項目的第三方監(jiān)管中標方與昆山鹿城的中標方是同一家單位，中標金額為三年服務期775萬元。

上海市松江區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理中心為焚燒廠垃圾計量單獨進行了第三方監(jiān)管服務的招標，采購金額為28.5萬元。

經統(tǒng)計以上中標案例，第三方監(jiān)管基本都涵蓋了《生活垃圾焚燒廠運行監(jiān)管標準》(CJJ/T212-2015)中要求的內容，部分發(fā)達地區(qū)已經將信息化監(jiān)管作為第三方監(jiān)管的亮點，但目前國內生活垃圾焚燒第三方監(jiān)管仍處于行業(yè)初創(chuàng)期與成長期之間的中間階段，監(jiān)管工作的單價差異仍然很大，監(jiān)管行業(yè)的龍頭企業(yè)尚未形成。相比垃圾焚燒企業(yè)的規(guī)模及影響力，第三方監(jiān)管企業(yè)在話語權及技術方面并不占優(yōu)勢，因此，行政主管部門在引入第三方監(jiān)管時，應科學分析、正確認識其利弊，采取循序漸進的方式，以“建機制、強隊伍、重結果”為原則，積極穩(wěn)妥地推進相關工作，并采取有效措施增加垃圾焚燒監(jiān)管企業(yè)的權威，防止垃圾焚燒企業(yè)既當運動員又當裁判員，對監(jiān)管形成干擾，破壞監(jiān)管工作的公正性與權威性。

三、行政主管部門直接監(jiān)管的成本及特點

除了委托第三方專業(yè)機構對生活垃圾焚燒項目進行監(jiān)管外，行政主管部門還可以對項目進行直接監(jiān)管。與委托第三方相比，直接監(jiān)管具有監(jiān)管范圍廣，結果反饋快的優(yōu)點，此外，行政主管部門的直接監(jiān)管相較第三方企業(yè)監(jiān)管天然具有權威性，對焚燒企業(yè)的約束力也遠高于第三方監(jiān)管，可以有效地保證監(jiān)管工作的執(zhí)行深度。避免監(jiān)管工作受到被監(jiān)管焚燒企業(yè)的影響或干擾。但直接監(jiān)管的方式容易混淆行政管理職能與政府監(jiān)督職能，且很難適應焚燒工作持續(xù)的技術進步，無法實現現代意義上的有效監(jiān)管[2]。

成本方面，與委托第三方監(jiān)管動輒幾百萬的花費相比，直接監(jiān)管的成本非常低，行政主管部門只需在監(jiān)管工作的各個重點環(huán)節(jié)做出針對性的監(jiān)管手段，如計量監(jiān)管和運營安全監(jiān)管可以通過聘用駐場人員實現，也可以通過遠程信息化手段保證對焚燒企業(yè)的實時動態(tài)監(jiān)管；技術監(jiān)管及環(huán)保達標監(jiān)管可以委托專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機構完成，除了必要的人員補貼、交通補貼及環(huán)保指標監(jiān)測的委托費用外，并不會產生更多的額外費用。

以設計處理能力2000t-3000t/天的生活垃圾焚燒廠計算，如果采用直接監(jiān)管，僅需要聘用駐場人員2-3名，對應人工成本約為24-36萬元，環(huán)保指標每月檢測1-2次，每次花費約為1-2萬元，每年為12-24萬元，再加上其他不可預見費用，財政費用每年僅需承擔40-60萬元即可達成監(jiān)管目標，遠低于目前第三方監(jiān)管的中標價格。

四、分層監(jiān)管的成本及特點

分層監(jiān)管適用于國內部分大中城市，這些城市生活垃圾量大，轄區(qū)內往往有多座生活垃圾焚燒廠，對應承擔監(jiān)管工作的第三方機構較多，行政主管部門如果直接面對多個第三方監(jiān)管機構，很難平衡處理細致繁雜的監(jiān)督工作與本身承擔的管理職能。

大中城市的生活垃圾無害化處理行政主管部門在編制上一般都存在很專業(yè)的下屬機構，如北京市城市管理委員會下屬事業(yè)單位北京市環(huán)境衛(wèi)生設計科學研究所，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局下屬事業(yè)單位廣州市城市管理技術研究中心，成都市城市管理委員會下屬成都市城市環(huán)境管理科學研究院等。這些城市的行政主管部門下屬事業(yè)單位機構均具有很好的專業(yè)人才儲備、專業(yè)硬件設備以及專業(yè)技術能力，理論上可以為監(jiān)管工作提供高水平的專業(yè)參考意見及技術支撐。

有條件的大中城市的生活垃圾監(jiān)管可以采用委托第三方監(jiān)管+授權下屬單位監(jiān)督的方式，在行政主管部門及第三方機構之間設置由下屬專業(yè)機構承擔專門的監(jiān)督責任，這種形式可以有效地減輕行政主管部門的管理壓力，行政主管部門只需要負責行政管理職能，保證監(jiān)管工作的經費落實，下屬機構負責對第三方機構的監(jiān)管資料及監(jiān)管工作進行審核，并對監(jiān)管效果進行評價，相較單一的委托第三方監(jiān)管與政府行政主管部門直接監(jiān)管，這種第三方監(jiān)管+下屬單位監(jiān)督的分層監(jiān)管方式更加科學有效。

分層監(jiān)管方式的成本相較直接監(jiān)管及第三方監(jiān)管增加不多，大中城市的財政收入足以支撐，但通過分層監(jiān)管，可以很好地達到監(jiān)管效果+成本的平衡。

五、建議

隨著垃圾焚燒產業(yè)化、市場化程度的進一步深入，對垃圾焚燒企業(yè)的深度監(jiān)管任務必然越來越重，行政主管部門應該考慮現實條件，充分衡量監(jiān)管成本，把握監(jiān)管工作的深度與廣度，保證達到良好的監(jiān)管效果。

委托第三方監(jiān)管雖然可以更加靈活地調整人力、物力資源，但也要清醒地認識到，第三方監(jiān)管只能作為監(jiān)管的輔助手段，是政府監(jiān)管的有益補充，不能替代政府行政部門的監(jiān)管主體地位[3]，并且，行政主管部門要采取多種措施避免第三方機構成為監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)[4]，要對承擔監(jiān)管任務的第三方機構進行嚴格的監(jiān)督。

由行政主管部門進行直接監(jiān)管，可以做到更好地節(jié)約成本，但也要“因城定策”，有些城市因為人員編制、技術儲備、硬件設備等多種因素制約，監(jiān)管效果可能達不到預期。此外，行政主管部門要通過積極手段，分清行政管理職能與政府監(jiān)督職能的邊界，保證監(jiān)管工作具有相對的獨立性，提高監(jiān)管成效。

有條件的大中城市可以采用第三方監(jiān)管+下屬單位監(jiān)督的分層監(jiān)管方式，能夠無縫銜接地解決行政管理、第三方監(jiān)管、監(jiān)管效果監(jiān)督的問題，監(jiān)管工作也可以達到很好的效果。

綜上，建議有條件的大中城市采用分層監(jiān)管；其它城市可以委托第三方專業(yè)機構進行監(jiān)管工作，并對第三方機構進行嚴格的考核和監(jiān)督。