中拉“一帶一路”合作：挑戰(zhàn)與深化路徑*

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院拉美研究所課題組

〔提 要〕 近年來，中國提出的“一帶一路”倡議吸引了大批拉美國家加入，成為中拉合作的“新平臺、新抓手”，中拉合作不斷提質(zhì)升級。當(dāng)前，拉美地區(qū)正處于政治左右拉鋸、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難、社會形勢惡化的特殊困難期，美國借機(jī)加大對拉美控制，中拉“一帶一路”合作面臨新挑戰(zhàn)。在此背景下，中拉應(yīng)堅定以共建“一帶一路”為引領(lǐng)，扎實推進(jìn)“全產(chǎn)業(yè)合作”“多維度合作”“高質(zhì)量合作”，努力構(gòu)建經(jīng)濟(jì)大融合、發(fā)展大聯(lián)動、成果大共享的互利共贏關(guān)系。

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國際局勢動蕩復(fù)雜，大國競爭日益激烈。拉美作為最大的發(fā)展中地區(qū)之一，是中國拓展南南合作的重要伙伴。近年來，中拉合作不斷深入發(fā)展，取得重要階段性成果。中拉關(guān)系已發(fā)展成為平等、互利、創(chuàng)新、開放、惠民的新型合作關(guān)系，拉美成為了中國外交的重要方向。在新形勢下，中拉有必要以共建“一帶一路”為引領(lǐng)，帶動合作優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展。中國既要看到在拉美拓展“一帶一路”合作的潛力，也要清醒認(rèn)識各種困難和挑戰(zhàn)，擴(kuò)大戰(zhàn)略對接與政策創(chuàng)新，扎實推動“五通”工程在拉美落地。

一、中拉“一帶一路”合作進(jìn)展

2017年以來，拉美地區(qū)逐漸成為“一帶一路”倡議的重要參與者、受益方。中國與拉美國家在政策溝通、貿(mào)易暢通、設(shè)施聯(lián)通、資金融通和民心相通領(lǐng)域的合作日益加強(qiáng)，推動中拉關(guān)系朝著優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

（一）政策溝通持續(xù)加強(qiáng)

中國視拉美為多極化世界中的重要力量以及中國外交的重要基礎(chǔ)之一，始終從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度規(guī)劃并發(fā)展與拉美國家關(guān)系。2012年以來，拉美在中國外交中的地位不斷上升，習(xí)近平主席親自設(shè)計擘畫中拉關(guān)系發(fā)展藍(lán)圖，上任以來五次訪問拉美，足跡覆蓋該地區(qū)11個國家，與拉美國家領(lǐng)導(dǎo)人政治互信不斷深化，共同確立了中拉全面合作伙伴關(guān)系的新定位。在此基礎(chǔ)上，中拉在“一帶一路”框架下的政策溝通不斷加強(qiáng)。目前，中國已經(jīng)與多個拉美國家在“一帶一路”合作上達(dá)成共識，19個拉美國家[1]包括秘魯、牙買加、巴巴多斯、厄瓜多爾、多米尼加、格林納達(dá)、古巴、薩爾瓦多、智利、蘇里南、委內(nèi)瑞拉、圭亞那、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭、多米尼克、玻利維亞、特立尼達(dá)和多巴哥、安提瓜和巴布達(dá)、巴拿馬。參見趙憶寧：“‘一帶一路’與拉美十國調(diào)研報告”，新浪財經(jīng)，2019年 10月 19日，https://f i nance.sina.com.cn/world/gjcj/2019-10-19/doc-iicezzrr3320782.shtml。（上網(wǎng)時間：2019年12月8日）與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄。其中，蘇里南與中國簽署“一帶一路”建設(shè)合作規(guī)劃。巴西、阿根廷等國也正在加快與中國的發(fā)展戰(zhàn)略對接。2019年10月，巴西總統(tǒng)博索納羅訪華期間，兩國發(fā)表《聯(lián)合聲明》，稱“中國的發(fā)展政策和‘一帶一路’等國際倡議與巴西的發(fā)展政策和‘投資伙伴計劃’等投資規(guī)劃可能實現(xiàn)對接”。[2]《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國聯(lián)合聲明（全文）》，新華社，2019年10月25日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/25/content_5444954.htm。（上網(wǎng)時間：2019年11月25日）

（二）貿(mào)易合作提質(zhì)升級

2014年，習(xí)近平主席訪問拉美期間提出構(gòu)建“1+3+6”務(wù)實合作框架的倡議,[1]“1”是“一個規(guī)劃”，即《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015-2019)》；“3”是“三大引擎”，即以貿(mào)易、投資、金融合作為動力，推動中拉務(wù)實合作全面發(fā)展，力爭實現(xiàn)10年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元，力爭實現(xiàn)10年內(nèi)對拉美投資存量達(dá)到2500億美元；“6”是“六大領(lǐng)域”，即以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)為合作重點(diǎn)，推進(jìn)中拉產(chǎn)業(yè)對接。2015年，李克強(qiáng)總理訪問拉美時進(jìn)一步提出中拉產(chǎn)能合作“3×3”模式。[2]主要內(nèi)容是：契合拉美國家需求，共同建設(shè)物流、電力、信息三大通道；遵循市場規(guī)律，實行企業(yè)、社會、政府三者良性互動的合作模式；圍繞中拉合作項目，拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。隨著中拉經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制不斷推進(jìn)和完善，雙方經(jīng)貿(mào)合作步入提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型期，貿(mào)易暢通取得明顯進(jìn)展。

雙邊貿(mào)易“質(zhì)”與“量”同步增長。2018年，中拉貿(mào)易額達(dá)3074億美元，超過2014年歷史峰值，較2017年同比增長18.9%。其中，中國對拉美地區(qū)出口1487.9億美元，同比增長13.7%；自拉美地區(qū)進(jìn)口1586.1億美元，同比增長24.1%。[3]“2018年12月進(jìn)出口商品國別（地區(qū)）總值表（美元值）”，中國海關(guān)總署網(wǎng)站，2019年1月23日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302276/2278978/index.html。（上網(wǎng)時間：2019年12月10日）2019年前11個月，中拉貿(mào)易額達(dá)2868.3億美元，同比增長1.8%，其中中國出口1364.8億美元，同比增長0.2%；進(jìn)口1503.5億美元，同比增長3.4%，[4]馬玲：“商務(wù)部：中拉貿(mào)易投資自由化便利化水平大幅度提高”，中國金融新聞網(wǎng)，2019年12月26日，http://www.f i nancialnews.com.cn/hg/201912/t20191226_174220.html。（上網(wǎng)時間：2019年12月29日）中國成為拉美地區(qū)第二大貿(mào)易伙伴（僅次于美國）。同時，中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，拉美對華出口產(chǎn)品種類日益多樣化，高附加值產(chǎn)品出口不斷增加，從原油、礦石、糧食等初級原材料為主向包含冷凍肉類、水果、花卉、煙酒及其他精加工食品等高附加值產(chǎn)品在內(nèi)的多樣化方向轉(zhuǎn)變。

中國對拉美的投資由倚重能源資源轉(zhuǎn)向促進(jìn)多元化生產(chǎn)的國際產(chǎn)能合作。2017年，中國對拉美地區(qū)投資達(dá)140.8億美元，占對外直接投資流量的8.9%。截至2017年底，中國對拉美地區(qū)直接投資存量為3868.9億美元。[5]“中國和拉美國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系簡況”，中國商務(wù)部網(wǎng)站，2019年8月12日，http://mds.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/200210/20021000042975.shtml。（上網(wǎng)時間：2019年10月8日）截至2019年11月，中國對拉美地區(qū)直接投資存量超過4100億美元。[1]馬玲：“商務(wù)部:中拉貿(mào)易投資自由化便利化水平大幅度提高”。拉美成為中國海外投資第二大目的地（僅次于亞洲）。中國對拉美地區(qū)的投資領(lǐng)域也拓展到智能制造、電力、通訊等新興領(lǐng)域。同時，拉美在中國的累計實際投資超過2200億美元，累計設(shè)立外商投資企業(yè)33188家。[2]同上。

（三）設(shè)施聯(lián)通不斷推進(jìn)

近年來，中國不斷加快與拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，在交通、能源、信息化建設(shè)等領(lǐng)域取得較大進(jìn)展。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，中資企業(yè)加大對拉美國家的港口、橋梁、鐵路、公路建設(shè)投資，包括巴拿馬瑪格麗特島港口、巴拿馬運(yùn)河第四大橋、阿根廷貝爾格拉諾鐵路改造等重要項目。在能源基礎(chǔ)設(shè)施方面，中資企業(yè)投資力度進(jìn)一步加大，在厄瓜多爾參與了多個水電站建設(shè)，為厄瓜多爾解決能源短缺問題發(fā)揮了重要作用；在巴西參與了圣保羅朱比亞和伊利亞水電站升級改造、美麗山水電站特高壓輸電二期項目、圣諾倫索供水項目等建設(shè)。在信息暢通方面，華為在5G領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢為中國與拉美電信運(yùn)營商之間的合作創(chuàng)造了新機(jī)遇，巴西、墨西哥等國紛紛歡迎華為共建5G網(wǎng)絡(luò)。

（四）金融合作網(wǎng)絡(luò)初步形成

在“一帶一路”倡議推動下，中拉金融合作領(lǐng)域不斷拓寬、方式不斷創(chuàng)新。人民幣跨境貿(mào)易和投資使用加速拓展，截至2018年，中國已分別與巴西、阿根廷、蘇里南、智利簽署了本幣互換協(xié)議，在阿根廷和智利設(shè)立了人民幣清算行，巴西等拉美七個國家加入了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2019年4月，中國國家開發(fā)銀行牽頭成立了中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制，成為中國與拉美地區(qū)之間首個多邊金融合作機(jī)制。[3]郭子源：“國開行牽頭成立‘中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制’”，《經(jīng)濟(jì)日報》2019年4月22日，http://www.cdb.com.cn/rdzt/ydyl/201904/t20190422_6075.html。（上網(wǎng)時間：2019年6月10日）

（五）民心相通進(jìn)一步加強(qiáng)

近年來，中國與拉美國家在媒體、智庫、教育、旅游等各領(lǐng)域各層級的交流全面鋪開。迄今，中國已在拉美地區(qū)開設(shè)了44所孔子學(xué)院和12家孔子學(xué)堂，拉美的“漢語熱”持續(xù)上升；[1]邱冰清、張源培、張拓：“文明互鑒促民心相交：邁向新時代的中拉交流與合作”，新華社，2019年9月22日，http://api.xinhua-news.com/newroute/newsdetail/1010020190922000 01013?dest=A4x__rqw0LYxDWKgRn7sC7z0cIiQFcuqS7j5as_VIKAI。（上網(wǎng)時間：2019年12月10日）拉美來華留學(xué)、交流和考察人員數(shù)量逐年增加；大量中文作品被翻譯成西班牙語或葡萄牙語在拉美發(fā)行；《中國日報》《今日中國》等報刊雜志及中國國際電視臺衛(wèi)星節(jié)目在拉美“落地”；目前，已有24個拉美國家成為中國公民出境旅游目的地國，拉美多國對華有條件免簽，甚至實行五年多次入境簽證；中拉之間開辟了多條直航航線，極大地便利了民眾往來。近年來，中國赴拉美國家旅游的人數(shù)持續(xù)增加，2017年達(dá)到近130萬人次。[2]Anabel González, “Latin America-China Trade and Investment amid Global Tensions,”Atlantic Council, December 3, 2018, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/latin-america-china-trade-and-investment-amid-global-tensions/.（上網(wǎng)時間：2019年6月10日）

二、中拉推進(jìn)“一帶一路”合作的動因

“一帶一路”倡議憑借其開放包容的合作理念與創(chuàng)新務(wù)實的制度設(shè)計，不斷引領(lǐng)中拉關(guān)系深入發(fā)展。推進(jìn)“一帶一路”合作，符合中拉雙方發(fā)展需要，也是推進(jìn)中拉關(guān)系深入發(fā)展的新抓手、新動力。

（一）助力中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

在中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大背景下，推進(jìn)“一帶一路”合作將為中方推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化改革開放、保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間提供有力外部支撐。“一帶一路”合作可推動中拉政策對接、互學(xué)互鑒，中國可借鑒拉美國家污染防治經(jīng)驗和金融“風(fēng)控”教訓(xùn)等，更好地打贏三大攻堅戰(zhàn)；可進(jìn)一步密切雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，有助于中國優(yōu)化國際市場布局、實現(xiàn)外貿(mào)“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量、轉(zhuǎn)動力”；可通過雙方產(chǎn)能合作助力中國深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，為企業(yè)創(chuàng)造更多外部機(jī)遇；可利用雙方農(nóng)業(yè)合作機(jī)遇，豐富中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源，保障糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全；可通過秉持創(chuàng)新、綠色、廉潔、可持續(xù)的合作理念，推動電子商務(wù)、跨境物流、金融等領(lǐng)域合作，加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

（二）助力拉美國家走出發(fā)展困局

“一帶一路”倡議有望促進(jìn)拉美國家與中國及其他沿線國家貿(mào)易對接，進(jìn)一步拓展拉美國家對外貿(mào)易；有望通過產(chǎn)能合作推進(jìn)拉美國家互聯(lián)互通建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈對接升級實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；有望助力拉美國家吸引投資，加快經(jīng)濟(jì)改革，盡早實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇騰飛。據(jù)美洲開發(fā)銀行統(tǒng)計，未來二十年，拉美需在交通和能源領(lǐng)域投資2萬億美元。同時，“一帶一路”建立的多層級全領(lǐng)域合作平臺為拉美國家多邊合作打開了新窗口?！耙粠б宦贰蓖ㄟ^地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打破阻礙拉美一體化的地理藩籬，加強(qiáng)商品、資本、服務(wù)和勞動力的自由流動水平；其發(fā)展導(dǎo)向型區(qū)域合作理念為拉美國家摒棄政治分歧、共謀發(fā)展提供了全新支持，可促進(jìn)拉美國家的向心力和凝聚力，使拉美一體化重新加速。

（三）破除中拉合作階段性難題

中拉經(jīng)貿(mào)合作的“質(zhì)”“量”均有所提升，但轉(zhuǎn)型升級速度和深度仍有待提高。首先，拓展中拉貿(mào)易空間。2018年，中國對外貨物貿(mào)易額達(dá)4.62萬億美元，同比增長12.6%，創(chuàng)歷史新高。其中，中拉貿(mào)易額為3074億美元，僅占6.7%，且中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)仍不夠合理。據(jù)統(tǒng)計，拉美國家對華出口產(chǎn)品中72%為大豆、鐵礦石、石油等大宗商品，自華進(jìn)口產(chǎn)品中91%為制成品。同時，中國對拉美投資有待多元化。目前，中國對拉直接投資領(lǐng)域技術(shù)層次仍然較低，大多集中于資源礦產(chǎn)領(lǐng)域和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對計算機(jī)、軟件等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資較少。從長遠(yuǎn)看，全面提升中拉合作水平，需要雙方通過全方位互聯(lián)互通形成制度性融合與深層互動。隨著中拉“一帶一路”合作走深走實，合作中的各項短板有望補(bǔ)齊。沿著“政策溝通”目標(biāo)，中拉合作正轉(zhuǎn)向更加具體的政策協(xié)調(diào)，合作進(jìn)一步落實；通過打造“廉潔絲路”，有助于規(guī)避“腐敗陷阱”；遵循“設(shè)施聯(lián)通”規(guī)劃，打造“綠色絲路”，探索負(fù)責(zé)任、低風(fēng)險、高質(zhì)量、可持續(xù)的基建合作方案，可打造一批促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)、使拉美民眾受益的樣板工程，破除外界對中國在拉美投資的不實指責(zé)；通過加強(qiáng)“貿(mào)易暢通”，可破除貿(mào)易壁壘，加快中拉貿(mào)易便利化，讓拉美更多高附加值產(chǎn)品進(jìn)入中國市場；加快“資金融通”，可為中拉合作提供多元化、可持續(xù)的融資支持；推動“民心相通”，通過人文交流與文明互鑒，可為中拉開展更多戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長期性合作奠定堅實的民意基礎(chǔ)。

（四）應(yīng)對世界復(fù)雜局勢變化

隨著美西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義和反全球化思潮沉渣泛起?！耙粠б宦贰背h構(gòu)建“開放、包容、聯(lián)動、可持續(xù)”的世界經(jīng)濟(jì)，有力反擊了保護(hù)主義、孤立主義和“逆全球化”思潮，對維護(hù)開放包容、可持續(xù)發(fā)展的國際經(jīng)濟(jì)秩序具有重大意義；通過促進(jìn)包容性和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長來改善民生，有力阻遏了民粹主義迷思向拉美等發(fā)展中國家蔓延?！耙粠б宦贰背h可推動拉美與歐亞大陸互聯(lián)互通建設(shè)，加強(qiáng)中拉各領(lǐng)域合作，有利于拉美國家促進(jìn)貿(mào)易伙伴多元化、投資來源多元化、融資渠道多邊化，發(fā)展更加獨(dú)立自主的美拉關(guān)系，讓中拉在開展國際合作時有更多底牌、底氣應(yīng)對外部的干擾和沖擊。

此外，盡管美國對中拉合作進(jìn)行公開干擾，但美國與拉美之間的基本矛盾未變，這一矛盾客觀上促使拉美國家更加看重“一帶一路”合作。美國一貫以霸權(quán)主義手法處理與拉美國家關(guān)系，特朗普上臺后重拾“門羅主義”，加大對拉美國家干涉。盡管部分拉美右翼國家與美國的關(guān)系有所鞏固甚至強(qiáng)化，但美國對拉美政策的“利己性”決定了雙方關(guān)系的不平等性依然存在，部分拉美國家對美國的不滿有所上升。加之拉美并非美國的外交重心，且美國在經(jīng)貿(mào)問題上不會放棄貿(mào)易保護(hù)主義，美拉關(guān)系短期內(nèi)不會有實質(zhì)性改善。中國繼續(xù)推進(jìn)與拉美共建“一帶一路”在拉美將得到越來越多的響應(yīng)。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會執(zhí)行秘書阿莉西亞·巴爾塞納稱，“一帶一路”是具有遠(yuǎn)見的國際合作倡議，已成為拉中提升互聯(lián)互通能力的合作范本。[1]“Alicia Bárcena: La iniciativa china de la Franja y la Ruta puede contribuir al gran impulso ambiental propuesto por la CEPAL para la región,” CEPAL,11 de abril de 2019, https://www.cepal.org/es/noticias/alicia-barcena-la-iniciativa-china-la-franja-la-ruta-puede-contribuir-al-gran-impulso.（上網(wǎng)時間：2019年6月10日）2019年12月，薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾訪華，兩國共同發(fā)表《聯(lián)合聲明》，薩方表示愿積極參與共建“一帶一路”。[1]《中華人民共和國和薩爾瓦多共和國聯(lián)合聲明（全文）》，外交部網(wǎng)站，2019年12月3日，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/t1721149.shtml。（上網(wǎng)時間：2019年12月29日）墨西哥駐華大使何塞·路易斯·貝爾納爾稱，歷史上墨西哥是“海上絲綢之路”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和中轉(zhuǎn)地，未來將在共建“一帶一路”上發(fā)揮舉足輕重的作用。[2]“Embajador mexicano en China prioriza conectividad en II Foro de la Franja y la Ruta,”Xinhuanet, 22 de marzo de 2019, http://spanish.xinhuanet.com/2019-03/22/c_137915780.htm.（上網(wǎng)時間：2019年6月10日）

三、中拉“一帶一路”合作面臨的挑戰(zhàn)

近年來，拉美地區(qū)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境趨緊，在中美戰(zhàn)略博弈加劇背景下，中國拓展與拉美的“一帶一路”合作也面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）中方相關(guān)工作有待完善

拉美與中國地理相距遙遠(yuǎn)，文化差異較大，話語體系和思維方式亦存在較大區(qū)別，相互理解和認(rèn)知不足。一些拉美國家對“一帶一路”倡議認(rèn)識不全面，甚至存在誤解。有些拉美國家認(rèn)為該倡議的定義、內(nèi)涵和外延并不明晰，對何種項目屬于“一帶一路”范疇、簽署“一帶一路”合作備忘錄能否帶來實際利益等抱有困惑，不清楚該倡議與其他中國對拉美政策宣示有何內(nèi)在關(guān)系。巴西智庫“巴西國際關(guān)系研究中心”曾提出類似疑慮，主張對“一帶一路”倡議有所保留。[3]“Brasil-China: por uma parceria estratégica global sustentável para o século XXI,” Centro Brasileiro de Rela??es Internacionais, Оctober 2018, http://midias.cebri.org/arquivo/Livreto_Position%20 Papers%20Trilingue_FINAL.pdf.（上網(wǎng)時間：2019年6月10日）一些拉美國家注重倡議帶來的短期利益，對其長遠(yuǎn)意義認(rèn)識不足。此外，“中國威脅論”“殖民掠奪論”“債務(wù)陷阱論”等在拉美仍有市場，“破壞環(huán)境”“侵犯人權(quán)”等言論不時見諸報端，并被部分媒體、非政府組織炒作，厄瓜多爾等國曾發(fā)生針對中資企業(yè)的抗議游行。如何化解上述認(rèn)知隔閡，講好“一帶一路”的“中國故事”，是中方面臨的一大挑戰(zhàn)。

此外，中方對拉美國情、制度認(rèn)知不足。從國內(nèi)層面看，中方政府、企業(yè)、智庫三方聯(lián)動機(jī)制尚待加強(qiáng)?！耙粠б宦贰背h堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作，但中資企業(yè)普遍對拉美國情認(rèn)識不足，國內(nèi)智庫對企業(yè)的海外運(yùn)營情況缺乏了解，難以精準(zhǔn)薦策，三方缺乏交流，對推進(jìn)“一帶一路”形成制約。從中拉對接層面看，“軟聯(lián)通”是短板。拉美國家稅收、勞工、環(huán)保制度繁復(fù)，法律規(guī)范與中國標(biāo)準(zhǔn)差異很大，中方缺乏了解拉美國家相關(guān)制度的專業(yè)人才，導(dǎo)致不少中資企業(yè)“水土不服”，雙方對接面臨困難。此外，次區(qū)域合作機(jī)制相對匱乏。目前，中拉合作頂層設(shè)計主要集中在地區(qū)層面，而“一帶一路”合作機(jī)制建設(shè)主要停留在雙邊層面，缺少與地區(qū)組織的對接。

（二）拉美多重風(fēng)險交織

拉美國家政治風(fēng)險較高。部分拉美國家政局不穩(wěn)定影響對外合作。近年來，拉美國家政局不穩(wěn)，加之經(jīng)濟(jì)低迷、腐敗嚴(yán)重，民眾不滿情緒滋長。近期，拉美多國出現(xiàn)局勢動蕩，其中秘魯國會反對派與總統(tǒng)矛盾加劇，智利和厄瓜多爾社會矛盾集中爆發(fā)，反政府示威游行不斷，“一帶一路”推進(jìn)處于較為復(fù)雜的政治環(huán)境，在拉美地區(qū)的中資企業(yè)經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。此外，多數(shù)拉美國家大選后政權(quán)更迭，部分新上臺的政府大幅調(diào)整內(nèi)外政策，對華政策出現(xiàn)搖擺。盡管這些國家并未脫離與華合作主航道，但其凸顯的兩面性對中拉合作形成不小困擾。

拉美國家的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險依然存在。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)下行、中美貿(mào)易戰(zhàn)等因素將持續(xù)影響拉美出口和吸引外資，加之拉美多國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)依賴外部推動，內(nèi)生動力不足，預(yù)計2019年該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.1%，低于2018年的0.9%。拉美經(jīng)濟(jì)增長將繼續(xù)低于全球及新興經(jīng)濟(jì)體平均水平。[1]“Persiste la desaceleración generalizada en América Latina y el Caribe en 2019 y se espera un bajo crecimiento para 2020,” CEPAL,11 de noviembre de 2019, https://www.cepal.org/es/comunicados/persiste-la-desaceleracion-generalizada-america-latina-caribe-2019-se-espera-un.（上網(wǎng)時間：2019年12月10日）巴西、墨西哥、阿根廷等國將繼續(xù)受低增長或衰退困擾，配套資金難以跟進(jìn)，或?qū)е轮欣献黜椖繑R淺。經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致拉美各國中央財政狀況顯著惡化，外債壓力陡增。阿根廷遭遇金融危機(jī)，欠下國際貨幣基金組織巨額款項。委內(nèi)瑞拉等左翼國家經(jīng)濟(jì)形勢堪憂，在美國嚴(yán)厲制裁下償債能力較低，爆發(fā)債務(wù)危機(jī)風(fēng)險加大。此外，拉美多國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脆弱，抗風(fēng)險能力差，匯率風(fēng)險隨之加大。2018年美聯(lián)儲數(shù)度加息加劇新興市場資本外流，阿根廷發(fā)生“匯兌風(fēng)暴”。匯率風(fēng)險已成為中資企業(yè)向拉美拓展面臨的主要風(fēng)險。部分拉美國家為改善出口貿(mào)易，或?qū)χ蟹疆a(chǎn)品、投資設(shè)置壁壘，發(fā)起反傾銷調(diào)查，貿(mào)易摩擦風(fēng)險亦不容低估。

拉美國家治安風(fēng)險增加。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，大多數(shù)拉美國家受到一定沖擊，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，治安形勢有所惡化。特朗普上臺后，美國加大遣返非法移民力度，并中斷對中美洲三國（危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多）援助。[1]Beatriz Pascual macías, “Trump suspende ayuda a Centroamérica ‘por no hacer nada’frente a migración,” El Espectador, 30 de marzo de 2019, https://www.elespectador.com/noticias/elmundo/trump-suspende-ayuda-centroamerica-por-no-hacer-nada-frente-migracion-articulo-847787.（上網(wǎng)時間：2019年8月10日）這些國家的治安壓力與日俱增。委內(nèi)瑞拉局勢難以緩解，更多難民涌向哥倫比亞、巴西等鄰國，加劇相關(guān)國家治理壓力、治安風(fēng)險。“一帶一路”在拉美推進(jìn)的安全風(fēng)險有所加大。

（三）域外因素影響加大

特朗普政府上臺后，將中國列為“戰(zhàn)略競爭對手”，采取多重手段公開干擾中拉合作。一方面，美國政府在拉美事務(wù)上發(fā)表“反華”言論，指責(zé)中國“利用經(jīng)濟(jì)影響力將拉美納入勢力范圍”，妄稱中國投資具有“腐蝕性”，離間中拉關(guān)系。另一方面，美國重拾“門羅主義”，加大對拉美事務(wù)干涉，強(qiáng)力打壓委內(nèi)瑞拉、古巴等左翼政權(quán)，拉攏巴西、阿根廷等右翼國家，重塑在拉美影響力。2019年以來，美國加大介入委內(nèi)瑞拉，挑撥中拉合作，甚至直接出手干擾美洲開發(fā)銀行年會及系列配套的中拉合作會議。[2]Lesley Wroughton and Roberta Rampton, “Exclusive: IADB Cancels China Meeting after Beijing Bars Venezuela Representative,” Reuters, March 23,2019, https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics-china-iadb-exclusi/exclusive-iadb-cancels-china-meeting-after-beijing-barsvenezuela-representative-idUSKCN1R32NU.（上網(wǎng)時間：2019年6月23日）此外，美國直接介入拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作，針對中國意圖明顯。2019年12月，美國公布“美洲增長倡議”，鼓勵美國企業(yè)參與拉美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，[3]“Growth in the Americas,” December 18, 2019, https://www.state.gov/growth-in-theamericas/.（上網(wǎng)時間：2019年12月29日）這一倡議被外界視為對“一帶一路”倡議的反制。

與此同時，其他大國“搶灘”拉美亦使中國面臨更大競爭壓力。歐洲與拉美有著深厚的歷史文化淵源，在經(jīng)貿(mào)、文化、安全、社會治理等領(lǐng)域合作先發(fā)優(yōu)勢明顯。目前，歐盟是拉美第三大貿(mào)易伙伴及第一大投資來源地。2018年8月，歐盟與拉美簽訂“數(shù)字化數(shù)據(jù)高速公路”新協(xié)議，計劃共建海底光纜。[1]“New Data Highway will Bring Europe and Latin America Closer,” European Commission,January 8, 2019, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/new-data-highway-will-bringeurope-and-latin-america-closer.（上網(wǎng)時間：2019年7月1日）2019年6月，歐盟與南方共同市場就簽訂自貿(mào)協(xié)議達(dá)成一致，欲推廣歐盟在電子商務(wù)、勞工、環(huán)保等方面的標(biāo)準(zhǔn),[2]“EU and Mercosur Reach Agreement on Trade,” European Commission, June 28, 2019,http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2039.（上網(wǎng)時間：2019年10月8日）未來將成為中方“一帶一路”項目的有力競爭對手。俄羅斯與古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜合作密切，強(qiáng)力支持委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府，雙邊關(guān)系不斷鞏固。日本憑借技術(shù)優(yōu)勢和日裔僑民影響力拓展與拉美關(guān)系，未來有可能配合美國打壓中拉“一帶一路”合作。印度與拉美合作力度不斷加大，超過中國成為拉美最大石油輸出對象國，其龐大的人口、技術(shù)服務(wù)優(yōu)勢和英語語言傳統(tǒng)對拉美具有巨大吸引力。在大國“逐鹿”拉美背景下，“一帶一路”在拉美推進(jìn)或面臨更加激烈的競爭。

四、深化中拉“一帶一路”合作的路徑

第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇為中拉合作繪制了“一個中心、三大重點(diǎn)”的全新發(fā)展藍(lán)圖，進(jìn)一步指明了前進(jìn)方向。中方宜放眼長遠(yuǎn)，全盤謀劃，秉持謹(jǐn)慎、務(wù)實的理念，遵循共商共建共享原則，繼續(xù)推進(jìn)與拉美在“一帶一路”框架下合作，帶動中拉關(guān)系優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）總體原則和思路

著眼互利共贏，以構(gòu)建“中拉命運(yùn)共同體”為長期目標(biāo)。中拉合作以南南合作為主基調(diào)，在互利共贏和優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，共同實現(xiàn)發(fā)展振興，推動構(gòu)建“中拉命運(yùn)共同體”。作為中拉合作的重要抓手，“一帶一路”將為中拉構(gòu)建命運(yùn)共同體提供強(qiáng)大支持。中拉將繼續(xù)支持多邊主義，致力于維護(hù)以世界貿(mào)易組織為核心、以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系，促進(jìn)自由開放的貿(mào)易和投資。中拉可從雙邊合作入手，開拓多邊合作舞臺，通過深化發(fā)展政策和規(guī)劃對接，共同挖掘經(jīng)濟(jì)增長新動力，最終使拉美成為“一帶一路”國際合作的成功案例，朝著構(gòu)建人類命運(yùn)共同體偉大目標(biāo)邁出堅實一步。

（二）全面推進(jìn)“五通”工程

加強(qiáng)政策溝通是“一帶一路”建設(shè)的重要政策保障，不斷拓展中拉“一帶一路”合作的深度和廣度，既能為傳統(tǒng)雙邊合作提供有益補(bǔ)充，也可增強(qiáng)“一帶一路”對潛在合作伙伴的吸引力。首先，推動中拉多層級合作。加強(qiáng)同拉美各國、區(qū)域和全球?qū)用娴陌l(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃對接，更好利用現(xiàn)有合作框架，發(fā)展與拉美在區(qū)域和次區(qū)域組織中的戰(zhàn)略合作，形成以高峰論壇為引領(lǐng)、各領(lǐng)域多雙邊合作為支撐的“一帶一路”國際合作架構(gòu)，推動中拉經(jīng)貿(mào)合作。加大與聯(lián)合國拉美經(jīng)委會、美洲開發(fā)銀行、太平洋聯(lián)盟等區(qū)域和次區(qū)域組織的對話磋商，助力拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。其次，推動中拉多領(lǐng)域合作。通過將中拉雙方的經(jīng)濟(jì)、社會、金融和環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)與聯(lián)合國2030議程緊密相連，加強(qiáng)協(xié)同對接，引領(lǐng)中拉在推動減貧、應(yīng)對氣候變化和拓展融資渠道等方面合作，推動其成為中拉落實2030議程的重要合作范例。最后，推動中拉多主體合作。通過拓展第三方市場合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，中拉之間有望打造更廣泛的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)各領(lǐng)域?qū)I(yè)合作，為拉美國家參與“一帶一路”帶來更大的靈活性和更廣闊的空間。

深化貿(mào)易與投資合作。未來，需要聚焦“全產(chǎn)業(yè)合作”，通過加強(qiáng)價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作，促進(jìn)中拉工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長。抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新工業(yè)革命機(jī)遇，完善中拉“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”對接和高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融合，加快各領(lǐng)域高水平合作，引導(dǎo)中拉市場、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)融合，幫助拉美國家實現(xiàn)可持續(xù)的工業(yè)化，為中拉經(jīng)濟(jì)合作良性發(fā)展提供源動力。具體而言，可加強(qiáng)高附加值農(nóng)產(chǎn)品和食品加工業(yè)合作，為更多拉美國家農(nóng)產(chǎn)品頒發(fā)衛(wèi)生和檢疫認(rèn)可,擴(kuò)大與拉美農(nóng)業(yè)部門技術(shù)、資金合作力度，幫助拉美國家農(nóng)產(chǎn)品在華推廣和營銷；視情升級部分雙邊自貿(mào)協(xié)定和貿(mào)易安排，研究與南方共同市場、太平洋聯(lián)盟簽署自貿(mào)協(xié)定的可行性；對接拉美國家參與新一輪“工業(yè)革命”期望，加大科技合作；與拉美國家分享電商經(jīng)驗，開放更多拉美產(chǎn)品登陸中方電商平臺，實現(xiàn)貨幣支付便利化，打通中拉農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)合作面臨的時空藩籬，開拓廣闊市場“藍(lán)海”。

將設(shè)施聯(lián)通打造為“一帶一路”合作的優(yōu)先及重點(diǎn)方向。未來，應(yīng)重視基礎(chǔ)設(shè)施的“高質(zhì)量合作”。一是加強(qiáng)中拉合作制度建設(shè)，力爭實現(xiàn)雙方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和法律法規(guī)對接，采用國際通行做法、規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步激發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通潛能。二是提高項目質(zhì)量。以高質(zhì)量、抗風(fēng)險、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)合作為重點(diǎn)，解決好金融支撐、投資環(huán)境、風(fēng)險管控等關(guān)鍵問題，催生新的產(chǎn)業(yè)價值鏈和供應(yīng)鏈，創(chuàng)造更多就業(yè)，培育人力資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。三是提升合作的惠民質(zhì)量。努力打造一批示范項目，既包括促進(jìn)拉美社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志性項目，也包括一些速效項目，讓拉美國家民眾在短期內(nèi)感受到“一帶一路”合作帶來的切實好處。四是創(chuàng)新合作模式，推動合作從工程承包向項目建設(shè)、后期運(yùn)營拓展，推廣PPP、BOT等融資模式。以“點(diǎn)對點(diǎn)”模式與部分樞紐國家加強(qiáng)港口、鐵路、公路等交通設(shè)施對接?？芍攸c(diǎn)針對拉美國家實際情況，為中方物流、基建企業(yè)走進(jìn)拉美創(chuàng)造條件，并為其提供配套營商環(huán)境、投資風(fēng)險咨詢和預(yù)警。推進(jìn)跨太平洋海底光纜建設(shè)計劃，架設(shè)中國與拉美之間的“無形之橋”。

進(jìn)一步加強(qiáng)資金融通。適時接納更多拉美國家加入亞投行等“一帶一路”金融合作體系以及由國家開發(fā)銀行牽頭的“中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制”。繼續(xù)推進(jìn)人民幣國際化在拉美的步伐，探索與更多國家簽署本幣互換協(xié)議，可效仿金磚合作機(jī)制探索中拉雙、多邊本幣結(jié)算體系和以人民幣為支撐的“應(yīng)急儲備安排”。向拉美企業(yè)推介人民幣投資、債券發(fā)行規(guī)則，為各國參與人民幣原油期貨、鐵礦石期貨交易創(chuàng)造條件，為中拉經(jīng)貿(mào)合作提供穩(wěn)定可靠、高效可持續(xù)的融資支持。

促進(jìn)民心相通，鞏固“一帶一路”合作的社會根基。應(yīng)秉持不同文明間對話交流、互學(xué)互鑒精神，加強(qiáng)與拉美國家的教育和職業(yè)培訓(xùn)合作；促進(jìn)科技、文化、藝術(shù)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村發(fā)展、衛(wèi)生、旅游、體育等領(lǐng)域交流；通過與拉美國家民間團(tuán)體加強(qiáng)交往，加深中拉民眾相互了解，為中拉合作構(gòu)筑廣泛民意基礎(chǔ)；調(diào)整援助方式，借鑒美歐日等在拉美進(jìn)行援助的成功案例，增加對拉美國家的醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域培訓(xùn)；加大與拉美華人社區(qū)的聯(lián)絡(luò)，鼓勵華人華僑成為中拉關(guān)系發(fā)展的推動者。

（三）加強(qiáng)其他配套工作

重點(diǎn)是深化政府、智庫和企業(yè)三方的對話交流，幫助企業(yè)把握機(jī)遇、規(guī)避風(fēng)險，同時鼓勵企業(yè)為政府決策和智庫研判提供更多實際案例。推動中方使館經(jīng)商處與企業(yè)形成良好對接機(jī)制，確保企業(yè)在確定項目前充分做好可行性調(diào)研，避免中資企業(yè)無序進(jìn)軍拉美，形成惡性競爭。

五、結(jié)語

中國與拉美合作是南南合作的重要組成部分，具有堅實的基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展空間，為推動構(gòu)建新型國際關(guān)系提供了樣板，也為發(fā)展中國家走出治理困境提供了重要參考。在當(dāng)前形勢下，“一帶一路”倡議可成為中拉深化合作的重要平臺和抓手。中國應(yīng)堅持“共商、共建、共享”原則和“開放、綠色、廉潔”理念，加強(qiáng)與拉美國家在政策溝通、貿(mào)易暢通、資金融通、設(shè)施連通、民心相通五大領(lǐng)域的合作，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大中拉之間的共同利益。在“一帶一路”合作推進(jìn)過程中，中國和拉美國家應(yīng)聚焦高水平和高質(zhì)量合作，通過共同挖掘經(jīng)濟(jì)增長新動力，為廣大發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展提供良好范本。