回顧與前瞻：澳門特區(qū)公共行政改革

婁勝華

政府是社會治理的主體。政府的結(jié)構(gòu)與行為決定著一個地區(qū)公共治理的狀況與水平?；貧w以來，澳門社會各項事業(yè)取得了前所未有的進步。經(jīng)濟快速發(fā)展，民生顯著改善，社會治安良好，文教事業(yè)進步，社會和諧穩(wěn)定，這一系列成果無疑是在特區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下取得的，彰顯了特區(qū)政府依法施政與擔當作為的工作實績，也反映出特區(qū)政府不斷推進行政改革的成效。

一、澳門特區(qū)公共行政改革取得的進展

回顧澳門特區(qū)政府成立以來公共行政的改革與發(fā)展，可以看到，歷屆政府都始終重視與強調(diào)行政改革的重要性，借鑒中外行政改革實踐經(jīng)驗，推出形式多樣的改革措施，致力于合理化政府架構(gòu)、簡化行政程序、規(guī)范行政行為、完善公務(wù)人員制度，在公共行政改革上取得重要進展。

（一）重組政府架構(gòu)

回歸后，澳門特區(qū)政府依照《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，對澳葡時代的政府架構(gòu)進行較大幅度調(diào)整，主要內(nèi)容如下：一是將原政務(wù)司改為享有法定職權(quán)的行政機關(guān)，將原有司級單位數(shù)量從7 個減少至5 個，并調(diào)整各司轄機構(gòu)。二是成立警察總局，轄司法警察局與治安警察局，同時設(shè)立海關(guān)。三是成立新的行政監(jiān)察機構(gòu)，在原反貪污暨反行政違法高級專員公署的基礎(chǔ)上，成立廉政公署；同時重組原審計法院，成立審計署。四是將原有司署機構(gòu)（二級司）改為局級機構(gòu)。五是將原澳門市政廳與海島市政廳改為臨時澳門市政廳與臨時海島市政廳，并于2001 年將二者合并，改為民政總署。①此外，澳門特區(qū)政府成立至今，其部門也經(jīng)歷了有增有減的微調(diào)過程。一是為適應(yīng)政府職能不斷擴大的需要，以專業(yè)化為原則增設(shè)新機構(gòu)。二是對原有部門進行拆分或重組。

（二）提升服務(wù)素質(zhì)

澳門特區(qū)政府成立后，引入新公共管理理論指導(dǎo)實踐，面向公眾推進服務(wù)創(chuàng)新，致力于建設(shè)服務(wù)型政府。一是要求所有提供對外服務(wù)的政府部門都必須推行“服務(wù)承諾”計劃。截至2019年12 月，特區(qū)政府42 個部門共推行對外服務(wù)承諾656 項。二是推行市民滿意度評估計劃。早在2001 年，澳門特區(qū)政府即制定了“市民滿意度”評估問卷，并在部分政府部門先行試用。2003年，評估計劃正式實施。截至2007 年9 月，特區(qū)政府共有25 個部門進行了有關(guān)評估。針對上述兩項計劃，特區(qū)政府在2007 年2 月成立了“公共服務(wù)評審委員會”，建立服務(wù)承諾計劃認可制度；后于2019 年重新公布《公共服務(wù)及組織績效評審制度》，將“公共服務(wù)評審委員會”改組為“公共服務(wù)及組織績效評審委員會”，負責(zé)評審政府公共部門及實體的組織績效，研究完善服務(wù)承諾計劃及績效評審制度，并致力于推出提升公共部門及實體素質(zhì)、提高效率和績效的措施。此外，在績效評審的基礎(chǔ)上，澳門特區(qū)政府設(shè)立“政府服務(wù)優(yōu)質(zhì)獎”，表彰績效優(yōu)異的公共部門。三是引入國際標準化組織（ISO）質(zhì)量管理認證。2001 年，特區(qū)政府身份證明局率先取得了ISO9001（2000）質(zhì)量管理體系證書。截至2019 年8 月，已有14 個政府部門在合共50 個認證范疇考取了ISO 認證。②

（三）優(yōu)化行政程序

在優(yōu)化行政程序方面，澳門特區(qū)政府自2002 年開始試行“一站式”服務(wù)模式，由相關(guān)部門在同一地點集中辦理同類事項。該模式首先在登記及公證、申領(lǐng)失業(yè)救濟金、投資等服務(wù)中推行，后逐步推廣到飲食發(fā)牌等服務(wù)。2004 年，民政總署為配合“一站式”服務(wù)設(shè)立了綜合服務(wù)中心。2007 年11 月，首個“一站式”市民服務(wù)中心正式啟用。各政府部門通過“行政服務(wù)協(xié)議”的方式授權(quán)其他部門行使自身職權(quán)，從而使得服務(wù)中心得以整合不同范疇的政府服務(wù)。在飲食及飲料場所發(fā)牌制度方面，特區(qū)政府完善了相關(guān)行政法規(guī)，設(shè)立恒常的聯(lián)合審批委員會，加快發(fā)牌時間，并修改了發(fā)出臨時牌照的要件，幫助申請者盡快營業(yè)。

此外，為優(yōu)化行政程序，澳門特區(qū)政府發(fā)展智能政務(wù)，推進公共服務(wù)電子化。2005 年，特區(qū)政府制定“電子政務(wù)發(fā)展綱要（2005—2009）”，開啟“e-Macao 電子政務(wù)合作計劃”。2006年，特區(qū)政府成立“電子政府工作小組”，協(xié)調(diào)政府部門電子化發(fā)展工作。依照《2015 年—2019年澳門特別行政區(qū)電子政務(wù)整體規(guī)劃》③的部署，特區(qū)政府有序推進相關(guān)工作。截至2018 年11月，各公共部門已累計有160 多項服務(wù)實現(xiàn)不同程度的電子化。2018 年，特區(qū)政府推出新的政府入口網(wǎng)站，并完成了對個人賬戶信息的整合。目前，平臺已集中了身份證明局、財政局、法務(wù)局、交通事務(wù)局、社會保障基金與市政署等部門提供的服務(wù)。網(wǎng)上服務(wù)擴展到包括物業(yè)登記證明、商業(yè)登記證明、個人資料證明書等申請服務(wù)，以及居民身份證、旅行證件、刑事記錄證明書的申辦等服務(wù)事項。此外，特區(qū)政府還增設(shè)多功能自助服務(wù)機，并拓寬服務(wù)機功能范疇。發(fā)展對外服務(wù)功能的同時，“公務(wù)人員管理及服務(wù)平臺”也得到優(yōu)化。④

（四）推動公眾有效參與社會治理

為促進公眾有效參與社會治理，澳門特區(qū)政府于2011 年制定了《公共政策咨詢規(guī)范性指引》，規(guī)定凡特區(qū)重大政策與列入施政報告的“政策項目及措施”均須經(jīng)過公眾咨詢環(huán)節(jié)。為此，《指引》詳細規(guī)定了開展公眾咨詢應(yīng)遵循的原則、公眾咨詢的過程及形式要求等內(nèi)容。⑤這一措施擴闊了公眾參與公共政策制定的渠道。

除了直接的公眾咨詢外，特區(qū)政府還設(shè)立了為數(shù)眾多的政策咨詢委員會。除政府官員外，政策咨詢委員會多由社團代表與社會人士組成。為更好地反映民意，自2014 年開始，特區(qū)政府開始限制咨詢委員會成員的任職年限與任職數(shù)量，規(guī)定所有咨詢組織每屆任期為兩年至三年，社會人士最多可同時擔任三個咨詢組織的成員，每個職位可連任兩屆至三屆，但最長不超過六年。⑥該措施不僅能夠增強咨詢組織成員的代表性，也有利于培養(yǎng)更多社會治理人才。截至2018 年底，特區(qū)政府共設(shè)有政策咨詢組織47 個，基本覆蓋了所有重要的政策領(lǐng)域。

（五）加大施政透明度

澳門特區(qū)第三屆政府將建設(shè)“陽光政府”作為重點工作之一。自2010 年起，特區(qū)政府不斷加大施政透明度，重點推行了以下政策：一是設(shè)立特區(qū)政府發(fā)言人辦公室。辦公室直轄于行政長官，統(tǒng)一發(fā)布特區(qū)政府的政策與施政措施；此外，各政府部門設(shè)立發(fā)言人，增強政府與傳媒及市民之間溝通的有效性和客觀性。二是頒行“陽光法案”。特區(qū)政府于2013 年重新制定《公職人員財產(chǎn)及利益申報法律制度》，擴大了申報對象和申報內(nèi)容的范圍。與以前的制度相比，新制度允許公眾公開查閱官員財產(chǎn)及利益的申報情況，這一規(guī)定被認為是落實“陽光政府”理念的重要舉措。此外，行政長官為加強與立法會的溝通以及透過立法會促進社會了解政府施政情況，將原本一年一次的行政長官赴立法會作施政報告增加至一年三次，即除原有的施政報告外，另赴立法會兩次回答議員問題。同時，行政長官及各司司長辦公室均設(shè)立網(wǎng)站，用以發(fā)布施政信息，網(wǎng)站內(nèi)設(shè)置了與居民直接溝通的窗口，接受居民施政意見與建議。

（六）強化政策制定能力

澳葡時代，澳門總督由里斯本委派，負責(zé)執(zhí)行葡萄牙中央政府的施政安排，因此澳門參與政策制定的機會較少，這導(dǎo)致澳門政府自身政策制定能力較弱。在“一國兩制”方針下，回歸后的澳門特區(qū)實行“澳人治澳”、高度自治的方針，建設(shè)與管理澳門的責(zé)任落在了澳門特區(qū)政府身上，這便對特區(qū)政府自身的政策制定能力提出了更高要求。為此，特區(qū)政府于2006 年設(shè)立可持續(xù)發(fā)展策略研究中心，輔助政府制定可持續(xù)發(fā)展的策略和公共政策，研究制定可持續(xù)發(fā)展模式和中長期計劃。2010 年，特區(qū)政府成立政策研究室，負責(zé)開展澳門特區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的調(diào)研，對經(jīng)濟和社會的結(jié)構(gòu)性問題進行分析，展開中長期的前景研究，并以民意、民愿為基礎(chǔ)，向行政長官提供資料及咨詢意見，制定公共政策、施政計劃及方針。2018 年，政府政策研究室與行政長官辦公室屬下“內(nèi)地工作小組”合并，成立直轄于行政長官的政策研究和區(qū)域發(fā)展局，協(xié)助行政長官決策以及政府施政，并處理涉及國家重大戰(zhàn)略、國家對澳門政策和區(qū)域發(fā)展等相關(guān)工作。除了特區(qū)政府的宏觀政策研究機構(gòu)外，一些較為重要的司局級機構(gòu)內(nèi)部也設(shè)立了研究部門。此外，特區(qū)政府還以外判研究或合作研究的方式充分利用高等院校及智庫組織等社會研究力量，協(xié)助特區(qū)政府制定公共政策，同時收集民情，致力于推進公共政策制定的民主化與科學(xué)化。

（七）完善公職制度

為完善和健全公職制度，澳門特區(qū)政府建立和改革了多項公職法律制度。

一是制定新的公務(wù)人員評核制度。2004 年，特區(qū)政府先后制定并公布了《公共行政工作人員工作表現(xiàn)評核原則》與《公共行政工作人員的工作表現(xiàn)評核一般制度》，規(guī)定特區(qū)公務(wù)人員自2005 年起實施新的工作表現(xiàn)評核制度。同時配套出臺《公務(wù)人員工作表現(xiàn)的獎賞制度》，在評核的基礎(chǔ)上，對工作表現(xiàn)優(yōu)異者給予表揚，并以工作假期或獎金的形式進行獎勵。

二是建立統(tǒng)一的公積金制度。2007 年，特區(qū)政府制定并公布了《公務(wù)人員公積金制度》。新制度改變了過往不同任用方式的公務(wù)人員退休后待遇不同的狀況，規(guī)定公務(wù)人員可以享受的退休待遇由其服務(wù)年限決定。改革后的制度統(tǒng)一了新入職公務(wù)人員的退休保障，消除了原本公務(wù)人員內(nèi)部退休待遇上的二元差別，促進了公務(wù)人員退休待遇的統(tǒng)一性與公平性。

三是改革職程制度。2009 年，特區(qū)政府修訂公布了《公務(wù)人員職程制度》。職程制度的修訂以增加職級和職階為重點，致力于解決公務(wù)人員過快達到職程頂點的問題。修訂后的法律擴寬了公務(wù)人員職業(yè)生涯的晉升前景，有助于增強公務(wù)人員的工作動力。

四是統(tǒng)一合同聘任方式。2015 年，特區(qū)政府制定了《公共部門勞動合同制度》，將編制外合同與散位合同合并為行政任用合同，保留個人勞動合同，在一定程度上統(tǒng)一了公務(wù)人員的聘任方式，有利于消除政府內(nèi)部公務(wù)人員“同工不同酬”的問題。

五是改革入職招聘制度。針對過往公務(wù)人員招聘中存在的“裙帶”與人情因素等不公平狀況，特區(qū)政府于2011 年制定了《公務(wù)人員的招聘、甄選及晉級培訓(xùn)》行政法規(guī)，在公務(wù)人員入職方式上，引入中央統(tǒng)一招聘制度。這一制度部分解決了入職的公平性問題，然而在實踐過程中，出現(xiàn)了人力資源錯配及招聘時間過長等新問題，引致社會詬病。2016 年，特區(qū)政府進一步改革招聘制度，對公務(wù)人員招聘進行統(tǒng)一管理，實行兩階段考試，即由行政公職局負責(zé)綜合能力評估考試，由用人部門負責(zé)專業(yè)或職務(wù)能力評估，并縮短開考與甄選之間的時間，努力實現(xiàn)入職招聘上的公平公正。

六是保障公務(wù)人員權(quán)益與調(diào)整公務(wù)人員福利待遇。2010 年，特區(qū)政府通過《因執(zhí)行公共職務(wù)的司法援助》法案，對公務(wù)人員因執(zhí)行公共職務(wù)而做出的行為或發(fā)生的事實而被起訴的給予司法援助，目的在于消除公務(wù)人員正當執(zhí)行公務(wù)時的后顧之憂。

七是完善官員問責(zé)制度。為加強對官員的管理，特區(qū)政府于2009 年頒布《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》與《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補充規(guī)定》；2010 年，又出臺《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準則——義務(wù)及違反義務(wù)時的責(zé)任》《主要官員通則》以及《主要官員守則》。上述規(guī)范構(gòu)建了官員的政治、行政、紀律與道德責(zé)任，為完善官員問責(zé)制度提供了基本的法律框架。

應(yīng)該說，經(jīng)過回歸以來特區(qū)政府在公職制度方面的不斷建構(gòu)與完善，澳門的公職制度在招聘、評核、晉升、職程、培訓(xùn)、薪酬、退休等方面已經(jīng)形成較為完整的法律體系。

（八）制定施政規(guī)劃

資本主義強調(diào)市場主導(dǎo)，因此實行資本主義制度的國家和地區(qū)較少制定經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。然而，澳門特區(qū)政府一直重視以規(guī)劃引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，更是于2016 年9 月制定發(fā)布了《澳門特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》。該規(guī)劃分別從宜居城市、民生福祉、經(jīng)濟多元、區(qū)域合作與善治等四個方面描述了澳門五年發(fā)展的七大目標和八大發(fā)展戰(zhàn)略。為保證規(guī)劃得到落實，特區(qū)政府還引進第三方評估機制，于2019 年發(fā)布了規(guī)劃實施的中期評估報告，并在國家《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布后對澳門發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容進行了調(diào)整。作為澳門歷史上首份五年規(guī)劃，其制定、頒布與實施標志著特區(qū)治理步入系統(tǒng)化、民主化與精細化的軌道。特區(qū)政府運用結(jié)果導(dǎo)向的管理方式，以發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)施政工作，制定明確的目標，并持續(xù)對實踐過程進行監(jiān)察和績效評估，改善政府管理效能，以確保施政計劃的最終完成。

除綜合性的五年規(guī)劃外，特區(qū)政府還制定了細分行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。例如，在非高等教育領(lǐng)域，特區(qū)政府于2011 年頒布了《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃（2011—2020）》，并于2016 年完成了中期評估。在青年培養(yǎng)領(lǐng)域，特區(qū)政府于2012 年頒布了《澳門青年政策（2012—2020）》，規(guī)劃培育志存高遠、德才兼?zhèn)?、身心健康、?quán)責(zé)兼顧、勇于承擔和積極參與社會的青年一代。在長者服務(wù)與康復(fù)服務(wù)領(lǐng)域，特區(qū)政府分別于2016 年4 月和10 月公布了《2016 至2025 年長者服務(wù)十年行動計劃》與《2016 至2025 年康復(fù)服務(wù)十年規(guī)劃》，以應(yīng)對人口老齡化為澳門社會帶來的挑戰(zhàn)，以及更好地支持殘疾人士康復(fù)和融入社會。為確保兩項計劃得以落實，特區(qū)政府設(shè)立了由社會文化司司長領(lǐng)導(dǎo)、多個公共部門組成的“養(yǎng)老保障機制跨部門策導(dǎo)小組”和“康復(fù)服務(wù)十年規(guī)劃跨部門策導(dǎo)小組”。在公共房屋領(lǐng)域，為更好地協(xié)助有實際需要的家庭解決住屋問題、協(xié)調(diào)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，特區(qū)政府于2012 年制定了《公共房屋發(fā)展策略（2011—2020）》。在環(huán)境保護領(lǐng)域，特區(qū)政府于2011 年公布了《澳門環(huán)境保護概念性規(guī)劃構(gòu)想（2010—2020）》，為澳門環(huán)保工作的開展奠定了制度基礎(chǔ)。在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，特區(qū)政府于2019 年編制了《澳門特別行政區(qū)防災(zāi)減災(zāi)十年規(guī)劃（2019—2028 年）》，確定了37 項約束性和期望性指標，以全面反映未來10 年澳門在防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)方面的目標。

（九）提升危機處理能力

回歸后，澳門經(jīng)歷了臺風(fēng)等自然災(zāi)害以及非典等疫情的沖擊。為此，特區(qū)政府不斷完善危機處理機制，提升應(yīng)變能力，主要采取了如下措施：

一是成立緊急應(yīng)變小組處理非典型肺炎疫情。2003 年，澳門遭遇到非典疫情危機。特區(qū)政府吸取鄰近地區(qū)經(jīng)驗，果斷采取一系列措施。3 月29 日，由行政長官批示成立澳門非典型肺炎跨部門緊急應(yīng)變小組，由社會文化司司長統(tǒng)籌指揮衛(wèi)生局、社工局、消防局、教育暨青年局、民政總署和新聞局等部門的工作。4 月13 日，特區(qū)政府在離島設(shè)立4 個隔離營和1 個康復(fù)區(qū)。4 月28 日，特區(qū)政府發(fā)布第109/2003 號行政長官批示《預(yù)防或消除可能危及或損害個人或集體健康的因素或情況的措施》，要求入境者實行健康申報，啟動民防架構(gòu)、實行例外性措施等。5 月10日，澳門發(fā)現(xiàn)首例病案，特區(qū)政府第一時間向媒體通報疫情，啟動非典型肺炎跨部門應(yīng)變小組，開通10 條熱線電話，啟用設(shè)于離島的隔離營，隔離接觸過患者的醫(yī)護人員等，事實證明應(yīng)變系統(tǒng)發(fā)揮了有效作用。由于在預(yù)警提示、預(yù)防及控制、快速回應(yīng)、跨部門協(xié)調(diào)等方面的出色表現(xiàn)，澳門在非典型肺炎疫情防御和控制方面取得較佳成效。

二是不斷完善民防系統(tǒng)。澳門的民防政策形成于澳葡時代，回歸后，特區(qū)政府制定《民防總計劃》和《澳門特別行政區(qū)——突發(fā)公共事件之警報系統(tǒng)》，逐步完善民防機制。目前，澳門民防架構(gòu)由2 個行動中心（民防行動中心與離島區(qū)行動中心）、9 個軍事化部隊及治安部門（警察總局、海關(guān)、消防局、民航局等）、14 個政府部門（交通事務(wù)局、教育暨青年局、地球物理暨氣象局、旅游局、新聞局、社會工作局、房屋局、市政署、衛(wèi)生局等）和7 個私營機構(gòu)（澳門電力股份有限公司、澳門電訊有限公司、西灣大橋管理公司、澳門紅十字會、鏡湖醫(yī)院、澳門自來水有限公司、澳門廣播電視股份有限公司）組成。根據(jù)《民防總計劃》的規(guī)定，在民防范圍內(nèi)的緊急預(yù)防狀態(tài)、拯救狀態(tài)、災(zāi)害或災(zāi)難狀態(tài)中，所有民防部門和人員聽令于聯(lián)合行動指揮官，警察總局局長行使聯(lián)合行動指揮官的權(quán)限。民防行動中心采取24 小時基本運作機制，由軍事化部隊及治安部門人員執(zhí)行，確保一旦發(fā)生嚴重事故救援工作能迅速有效展開。

三是設(shè)立危機處理應(yīng)對機制。2012 年11 月，特區(qū)政府成立由行政長官擔任主席的突發(fā)事件應(yīng)對委員會。專門負責(zé)應(yīng)對突然發(fā)生且造成或可能造成嚴重危害澳門社會的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，全面協(xié)調(diào)、指揮和監(jiān)督各政府部門采取緊急處理措施，包括評估突發(fā)事件的風(fēng)險與影響、制定應(yīng)急方案、協(xié)調(diào)調(diào)配資源、發(fā)布信息等事務(wù)。委員會成員包括行政長官辦公室主任（秘書長）、新聞局局長、法務(wù)局局長、治安警察局局長、消防局局長、衛(wèi)生局局長、社會工作局局長及土地工務(wù)運輸局局長。

四是“天鴿”風(fēng)災(zāi)后檢討完善災(zāi)害應(yīng)變機制。2017 年8 月，澳門遭受嚴重的“天鴿”風(fēng)災(zāi)，對居民生命與財產(chǎn)造成重大損失。風(fēng)災(zāi)發(fā)生后，特區(qū)政府設(shè)立“檢討重大災(zāi)害應(yīng)變機制暨跟進改善委員會”，邀請來自國家減災(zāi)委員會等多個相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜腋鞍拈T協(xié)助制定重大災(zāi)害應(yīng)變總體計劃。專家組于當年9 月27 日公布《國家減災(zāi)委協(xié)助澳門“天鴿”臺風(fēng)災(zāi)害評估專家組的工作報告》。在此基礎(chǔ)上，清華大學(xué)公共安全研究院等機構(gòu)聯(lián)合編制了《澳門“天鴿”臺風(fēng)災(zāi)害評估總結(jié)及優(yōu)化澳門應(yīng)急管理體制的建議》終期總結(jié)報告。根據(jù)報告的建議，特區(qū)政府有序推動相關(guān)工作，修訂《民防綱要法》，擬設(shè)預(yù)防應(yīng)對災(zāi)害事故的專責(zé)部門——民防及應(yīng)急協(xié)調(diào)局，建設(shè)應(yīng)急指揮應(yīng)用平臺，編制《澳門防災(zāi)減災(zāi)中長期規(guī)劃（2019—2028）》等。在保安領(lǐng)域，特區(qū)政府就民防應(yīng)變及救災(zāi)統(tǒng)籌方面擬訂了具針對性的短、中、長期工作計劃，包括增加完善基礎(chǔ)設(shè)施、增添救災(zāi)應(yīng)急設(shè)備、強化民防統(tǒng)籌機制、暢通信息發(fā)放渠道、推動智能警務(wù)、建立危機信息管理系統(tǒng)等。博彩監(jiān)督暨協(xié)調(diào)局也與六間博企高層管理人員成立了重大事故緊急聯(lián)絡(luò)機制。此外，應(yīng)急預(yù)案體系、公共安全教育等工作也相繼展開。

綜上所述，近年來，澳門特區(qū)政府通過一系列舉措不斷完善危機應(yīng)對與風(fēng)險管理機制建構(gòu)，提升了危機處理能力，2018 年成功應(yīng)對臺風(fēng)“山竹”的襲擊便是最有力的證明。

（十）強化區(qū)域合作能力

澳門雖然經(jīng)濟繁榮，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上一業(yè)獨大。囿于地域空間狹小，人口稠密等因素，無論是居民生活空間的拓展，還是產(chǎn)業(yè)多元化的推動，澳門都離不開區(qū)域合作。有鑒于此，特區(qū)政府著力強化區(qū)域合作能力，把握合作機遇，建立合作機制，取得了一系列合作成效。

2001 年，粵澳建立“粵澳高層會晤制度”，并于2003 年12 月升級為“粵澳合作聯(lián)席會議制度”，聯(lián)席會議每年召開一次，就粵澳合作相關(guān)事項進行討論與安排。2019 年初，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布?！兑?guī)劃綱要》將澳門定位為粵港澳大灣區(qū)的中心城市之一、文化交流合作基地以及科技走廊支撐點。為更好統(tǒng)籌澳門參與大灣區(qū)建設(shè)，特區(qū)政府于2018 年成立了建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會。委員會主席由行政長官擔任，成員由五司司長及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成。委員會負責(zé)澳門參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃的總體設(shè)計和工作部署，制定年度工作方案并監(jiān)督落實。委員會成立后，特區(qū)政府主動將《澳門特區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》及年度施政工作與《規(guī)劃綱要》對接，以便更有針對性地參與灣區(qū)建設(shè)。⑦除了粵澳與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)外，泛珠三角合作以及澳門與內(nèi)地其他省市的合作也全面展開。2003 年，廣東省倡導(dǎo)泛珠三角區(qū)域合作，澳門特區(qū)積極響應(yīng)，先后建立了“泛珠九加二合作”，以及閩澳、川澳、桂澳、黔澳等合作機制。

2013 年，國家提出“一帶一路”倡議。澳門按照國家所需，利用自身優(yōu)勢，積極助力推動“一帶一路”建設(shè)。2017 年，澳門特區(qū)成立由行政長官任主席的“一帶一路”建設(shè)工作委員會，負責(zé)統(tǒng)籌澳門參與助力國家“一帶一路”建設(shè)的工作。2018 年12 月，澳門特區(qū)政府與國家發(fā)改委簽署《關(guān)于支持澳門全面參與和助力“一帶一路”建設(shè)的安排》，將大灣區(qū)建設(shè)和“一帶一路”建設(shè)有機銜接。澳門致力于加強內(nèi)地與“一帶一路”沿線葡語國家的合作，努力把粵港澳大灣區(qū)打造成為“一帶一路”的重要支撐區(qū)。為推進澳門作為“中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺”的建設(shè)，特區(qū)政府于2016 年成立了由行政長官任主席的中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺發(fā)展委員會，深化“中葡中小企業(yè)商貿(mào)服務(wù)中心”“葡語國家食品集散中心”“中葡經(jīng)貿(mào)合作會展中心”以及“中國與葡語國家金融服務(wù)平臺”的建設(shè)。此外，特區(qū)政府成立中葡論壇（澳門）培訓(xùn)中心，為葡語國家培養(yǎng)法律、行政、旅游以及商貿(mào)人才。⑧

二、澳門特區(qū)公共行政存在的不足

回歸以來，澳門特區(qū)歷屆政府都重視公共行政改革，并取得重要進展。但是，也應(yīng)該看到，特區(qū)成立以來所推出的公共行政改革措施多屬于技術(shù)性與工具性變革，而澳葡時期就存在的制度性與結(jié)構(gòu)性問題始終沒有得到解決，這些問題主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）政府職能沒有得到系統(tǒng)梳理

回歸后，特區(qū)政府樂于回應(yīng)市民對提供社會服務(wù)的要求，故而不斷擴充政府職能。隨著政府職能的不斷加大，機構(gòu)與人員也隨之增多，政府機構(gòu)臃腫與人員冗余問題逐漸凸顯，給政府財政帶來沉重負擔。政府組織數(shù)量與人員規(guī)模能否縮減取決于政府職能的大小。如果政府職能大，則需要的機構(gòu)與人員就多；反之，需要的就少。因此，澳門特區(qū)政府精減機構(gòu)與人員必須從厘定政府職能開始，尤其要清楚哪些屬于政府的核心職能，哪些是非核心職能。對于核心職能，要強化與其相關(guān)的機構(gòu)配備；而對于非核心職能，則盡量弱化或外移，防止出現(xiàn)全能型政府。

（二）行政組織設(shè)置過度專業(yè)化

現(xiàn)代政府部門屬于科層官僚體制，其主要特點在于組織機構(gòu)的專業(yè)化設(shè)置，即不同政府部門管理不同領(lǐng)域的事務(wù)，由此形成較高的管理效率。同樣，澳門特區(qū)政府部門也是按照科層制原則而設(shè)置的。然而，回歸后的特區(qū)政府幾乎采取“一事一機構(gòu)”的方式設(shè)置機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置的過度專業(yè)化帶來兩個問題：一是政府組織越設(shè)越多、規(guī)模越來越大，政府機構(gòu)碎片化嚴重。二是導(dǎo)致政府跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力。長期以來，五司之間雖有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但效果一直不盡如人意，為社會所詬病。

（三）問責(zé)制度缺乏執(zhí)行機制

回歸以來，社會各界對官員的問責(zé)呼聲一直存在。盡管特區(qū)政府已制定相關(guān)規(guī)范對領(lǐng)導(dǎo)及主管的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任及道德責(zé)任作了基本規(guī)定，但由于缺乏執(zhí)行機制，導(dǎo)致官員很難在僅違反紀律而未觸犯法律時被追責(zé)。在主要官員問責(zé)方面，特區(qū)制定了《主要官員通則》與《主要官員守則》以規(guī)定主要官員應(yīng)承擔的政治、民事、財政及刑事等責(zé)任。但由于澳門特區(qū)的主要官員是由中央人民政府任命的，因此對他們的問責(zé)并不能由特區(qū)政府進行，而當前中央對于特區(qū)政府主要官員的問責(zé)機制尚未確立和完善。

（四）治理人才缺乏相應(yīng)的選拔培養(yǎng)機制

回歸后，特區(qū)政府在官員任用上延續(xù)了回歸前的委任制度。盡管在官員委任方面，特區(qū)政府就被委任者的資格與履歷訂立了相關(guān)規(guī)范，但由于缺乏透明的選拔機制，社會依舊會對新獲委任官員的資質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。同時，盡管針對公務(wù)人員的培訓(xùn)工作一直在進行，但主管與領(lǐng)導(dǎo)的培養(yǎng)機制尚未建立，澳門特區(qū)后備官員人才庫缺乏，導(dǎo)致官職出缺時無法在后備人員中直接遞補或遴選，多數(shù)情況下只能由上級物色人選進行任命。長遠來看，特區(qū)政府應(yīng)建立官員選拔與培養(yǎng)機制。

（五）葡式行政制度沒有根本改動

回歸后，特區(qū)政府在行政制度上延續(xù)了澳葡時代直接行政與間接行政的模式，保留了行政授權(quán)制與行政委任制等基本制度。現(xiàn)行的公共行政授權(quán)體制源起于葡萄牙行政制度，以澳葡時期的《澳門組織章程》為基礎(chǔ)，其假定所有權(quán)力都集中于行政長官（總督），再由行政長官通過授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的形式將權(quán)力層層下放。除行使職位權(quán)力外，自司長以下的各級官員同時要行使其上級授予或轉(zhuǎn)授予的權(quán)力，這種制度強化了人身依附而虛化了政府組織體系建設(shè)。此外，在行政程序上，澳門沿用了回歸前的《行政程序法典》，而該法典的一些規(guī)定卻存在著與時代脫節(jié)的問題。因此，未來需要對澳門延續(xù)的葡式行政制度進行改革，在澳門基本法框架下重新構(gòu)建新型行政制度。

三、澳門特區(qū)公共行政進一步改革的策略

針對澳門特區(qū)公共行政存在的不足，對下一步改革措施提出如下建議：

（一）梳理政府職能，區(qū)分核心職能與非核心職能

調(diào)整與改革政府架構(gòu)，必須首先厘清政府的職能，區(qū)分核心職能與非核心職能，強化與核心職能相關(guān)的機構(gòu)配備，縮減、合并或裁撤承擔非核心職能的機構(gòu)。對于特區(qū)政府來說，其核心職能是政策規(guī)劃與社會管治，因此，特區(qū)政府有必要加強政策規(guī)劃機構(gòu)和團隊的建設(shè)。然而，回歸后特區(qū)政府卻擴展了不少服務(wù)性職能。實際上，社會服務(wù)性職能，尤其是市場與社會組織有能力承擔的服務(wù)性職能，完全可以交給社團組織去完成。政府只需要通過購買服務(wù)的方式向社團輸入資源，而由社團向居民實際提供社會服務(wù)即可。

（二）重組政府架構(gòu)，合理化機構(gòu)設(shè)置

政府架構(gòu)重組應(yīng)以政府能力提升為目標導(dǎo)向。制定出好政策并確保政策得到落實，是政府核心能力的體現(xiàn)，也是政府組織架構(gòu)調(diào)整的優(yōu)先考慮方向。因此，要強化政策制定機構(gòu)的配備，以政策制定與執(zhí)行適度分離的原則重塑司、局級機構(gòu)關(guān)系。具體內(nèi)容如下：

第一，完善司級機構(gòu)設(shè)置。按照澳門基本法對特區(qū)政府行政層級的規(guī)定，“司”應(yīng)作為特區(qū)政府的一級機構(gòu)。作為政府機構(gòu)的一個層級，現(xiàn)有“司長+輔助人員”的構(gòu)成，無論在功能還是組織結(jié)構(gòu)上都不能說是完整的。司級機構(gòu)應(yīng)著重加強其決策和監(jiān)督職能，充實內(nèi)部機構(gòu)，在現(xiàn)有司長辦公室內(nèi)設(shè)置負責(zé)政策研究與制定的部門以及負責(zé)督查政策落實的部門。

第二，局級機構(gòu)應(yīng)以執(zhí)行政策為主。當前局級機構(gòu)除負責(zé)政策執(zhí)行外，還負責(zé)政策制定。應(yīng)按照政策制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)督適當分離的原則，調(diào)整局級機構(gòu)職能，將其承擔的政策制定職能上移至司級機構(gòu)，而局級及其以下層級機構(gòu)主要負責(zé)政策執(zhí)行。政策制定過程中，局級機構(gòu)應(yīng)向司級機構(gòu)提供相關(guān)政策信息與技術(shù)支持，發(fā)揮協(xié)助決策的功能。

第三，合并職能重疊或相近的部門。可將市政署負責(zé)的渠務(wù)、道路等職能劃給工務(wù)局；撤銷名目繁多的基金與咨詢組織中的獨立行政技術(shù)輔助部門，改由相對應(yīng)的政府職能部門提供行政技術(shù)輔助；此外，特區(qū)政府應(yīng)檢討各司轄范疇內(nèi)的局級機構(gòu)職能，對職能重疊或相近的機構(gòu)進行合并或重組。

第四，增設(shè)跨部門協(xié)調(diào)機制。根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)和時效，考慮建立不同機制。全局性的跨司事務(wù)，可以通過政務(wù)會議進行協(xié)調(diào)。要把“政務(wù)會議”制度化，使之成為特區(qū)政府的日常議事機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)跨部門事務(wù)。法律事務(wù)方面，法務(wù)局可作為特區(qū)政府的法律顧問，負責(zé)協(xié)調(diào)各部門法律事務(wù)。對于專門性的臨時事務(wù)，可成立非常設(shè)性組織進行協(xié)調(diào)。例如，遇到突發(fā)的食品安全事件時，可由食品安全委員會負責(zé)協(xié)調(diào)與事件相關(guān)的政府機構(gòu)。

（三）建立公務(wù)人才培養(yǎng)機制與問責(zé)執(zhí)行機制

公務(wù)人才培養(yǎng)方面，可從現(xiàn)有公務(wù)員中挑選有潛力者，通過在職鍛煉、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、輪崗交流以及外派實踐等方式全面提升其知識修養(yǎng)、拓寬視野、增強管理合作能力等，逐步構(gòu)建后備人才庫。同時，通過公平公開公正的方式從公務(wù)員系統(tǒng)之外選拔優(yōu)秀人才，委任為主管或領(lǐng)導(dǎo)，以激活與調(diào)動公務(wù)員隊伍的上進心。

問責(zé)執(zhí)行機制的完善應(yīng)覆蓋問責(zé)提起、調(diào)查與處罰等方面。具體說來，首先要建立由第三方負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)績效評審制度，作為官員問責(zé)的基礎(chǔ)依據(jù)；其次要建立獨立的領(lǐng)導(dǎo)人員紀律委員會，負責(zé)提起問責(zé)程序、進行問責(zé)調(diào)查、提出處分建議等事宜。

（四）改革行政授權(quán)制，簡化行政程序

改革行政授權(quán)制的目的在于將公共行政權(quán)力運行由目前的人格化授權(quán)模式轉(zhuǎn)化為法定職權(quán)模式。建議修改完善《政府組織綱要法》，改變目前行政授權(quán)過多的現(xiàn)狀，以法律形式對政府不同層級的部門職權(quán)予以明確，確立以法律授權(quán)為主、行政授權(quán)為輔的模式。同時考慮修訂《行政程序法典》，簡化行政程序。有關(guān)“默示駁回”的規(guī)定可考慮予以廢除。此外，還應(yīng)推進行政流程再造，發(fā)展“一站式”與“一窗式”的公共服務(wù)模式。智能政務(wù)方面，力爭更多的公共服務(wù)實現(xiàn)全程電子化，可考慮制定電子政務(wù)法律與新的電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃。整合不同政府部門向市民提供的公共服務(wù)并使之網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)展“一戶通”服務(wù)模式，方便市民使用。

①婁勝華：《政府能力建設(shè)與行政架構(gòu)改革》，澳門：《澳門研究》，2015 年第3 期。

②澳門特區(qū)政府：《優(yōu)化公共服務(wù)專題網(wǎng)頁》，https://www.caspdo.gov.mo/cms/view?area=ps，最后訪問時間：2019 年12 月4 日。

③澳門特區(qū)政府行政法務(wù)司司長辦公室：《2019 年財政年度施政方針——行政法務(wù)范疇》，https://www.gsaj.gov.mo/sites/www.gsaj.gov.mo/files/policy2019_C.pdf，最后訪問時間：2020 年1 月19 日。

④澳門特區(qū)政府：《2019 年財政年度政府工作總結(jié)》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2020/01/2019review_c.pdf，最后訪問時間：2020 年1月19 日。

⑤第224/2011 號行政長官批示，澳門：《澳門特別行政區(qū)公報》，2011 年第33 期。

⑥澳門特區(qū)政府：《2015 年財政年度施政報告》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2017/10/cn2015_policy.pdf，最后訪問時間：2020 年1月19 日。

⑦《澳未來發(fā)展區(qū)合是必由之路》，澳門：《澳門日報》，2019 年8 月7 日，A02 版。

⑧澳門特區(qū)政府：《十年施政 行穩(wěn)致遠——澳門特別行政區(qū)第三及第四屆政府施政總結(jié)》，https://www.gov.mo/zh-hans/wp-content/uploads/sites/5/2020/01/2019Summary_c.pdf，最后訪問時間：2020 年1 月19日。