“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐：成就、經(jīng)驗(yàn)與展望

王振民 劉林波

自1999 年澳門(mén)回歸祖國(guó)以來(lái)，“一國(guó)兩制”已在澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)踐20 年。根據(jù)澳門(mén)基本法第五條規(guī)定，澳門(mén)特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。在“五十年不變”的時(shí)間尺度中，“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐正處于中期階段，進(jìn)行一次“中期檢查”十分必要。梳理澳門(mén)回歸20 年來(lái)所取得的成就，可以堅(jiān)定繼續(xù)推進(jìn)“一國(guó)兩制”事業(yè)的信心，總結(jié)“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為后30 年的實(shí)踐提供必要的指導(dǎo)和方法論啟示。

一、“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐的顯著成就

回歸20 年來(lái)，在中央大力支持下，澳門(mén)特別行政區(qū)依照基本法實(shí)行“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”、高度自治，取得了舉世公認(rèn)的成功。關(guān)于“一國(guó)兩制”在澳門(mén)實(shí)踐取得成功的標(biāo)準(zhǔn)，有諸多不同觀點(diǎn)，如楊允中教授概括為全面管治權(quán)落實(shí)、高度自治權(quán)有效、社會(huì)和諧包容穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)民生持續(xù)改善、愛(ài)國(guó)愛(ài)澳形成主流、特別行政區(qū)正面形象樹(shù)立等八個(gè)關(guān)鍵性因素。①駱偉建教授提出“兩條標(biāo)準(zhǔn)”，即能否維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、能否有利于澳門(mén)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②筆者也曾概括為社會(huì)治安極大改觀、澳門(mén)資本主義模式更成型、人權(quán)保障取得長(zhǎng)足進(jìn)展、政權(quán)建設(shè)和民主政治穩(wěn)步發(fā)展、國(guó)際地位大大提高等“五個(gè)標(biāo)志”。③縱觀這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并未釋明各指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，在劃分上存在交叉重合之處，有的指標(biāo)過(guò)于寬泛，難以進(jìn)行客觀評(píng)估。鑒于此，本文將以政權(quán)機(jī)構(gòu)是否完善、法治體系是否健全、民主政治是否進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否穩(wěn)健四個(gè)指標(biāo)評(píng)估澳門(mén)取得的成就。四個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)系是：政權(quán)機(jī)構(gòu)的完善和有效運(yùn)作，是完善法治體系、推進(jìn)民主政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，法治體系的健全是政權(quán)機(jī)構(gòu)完善、民主發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的制度保障，民主政治的進(jìn)步為政權(quán)機(jī)構(gòu)和法治建設(shè)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定為政權(quán)機(jī)構(gòu)、法治和民主政治建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)支持。為在認(rèn)識(shí)上形成關(guān)于澳門(mén)回歸后取得成就的“最大公約數(shù)”，并以此作為分析“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，下面以回歸前后澳門(mén)的客觀數(shù)據(jù)和事實(shí)變化來(lái)說(shuō)明澳門(mén)取得的長(zhǎng)足進(jìn)步。

（一）政權(quán)機(jī)構(gòu)得以完善并有效運(yùn)作

回歸前，葡萄牙雖曾頒布《澳門(mén)組織章程》進(jìn)行治理，但總督是澳門(mén)政治權(quán)力的核心，澳門(mén)的政權(quán)組織未得到真正健全，建立起來(lái)的政權(quán)組織在權(quán)力行使上也存在沖突和矛盾。回歸后，根據(jù)澳門(mén)基本法的規(guī)定，澳門(mén)才建立起較為完善的政權(quán)機(jī)構(gòu)體系，并理順了政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

1.行政機(jī)關(guān)。回歸前，澳門(mén)行政架構(gòu)反復(fù)變更，給澳門(mén)政治帶來(lái)不穩(wěn)定后果。④回歸后，根據(jù)澳門(mén)基本法和《政府組織綱要法》等法律的規(guī)定，在行政長(zhǎng)官之下，澳門(mén)建立起了包括司、局、廳、處四級(jí)的行政機(jī)構(gòu)體系，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和完善。

2.立法機(jī)關(guān)?；貧w前，總督和立法會(huì)均享有立法權(quán)，總督和立法會(huì)屢屢發(fā)生矛盾，阻礙了立法會(huì)功能的發(fā)揮，“立法會(huì)的立法數(shù)量和效力遠(yuǎn)低于行政當(dāng)局”⑤。回歸后，立法會(huì)的立法權(quán)得到擴(kuò)展，2009 年通過(guò)的《關(guān)于訂立內(nèi)部規(guī)范的法律制度》確定立法會(huì)為澳門(mén)特別行政區(qū)制定法律的機(jī)關(guān)，明確其享有就特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)任何事宜立、改、廢和暫停法律實(shí)施的權(quán)限。

3.司法機(jī)關(guān)?；貧w前，澳門(mén)的司法機(jī)關(guān)只有法院，檢察公署附設(shè)于法院之中，并無(wú)獨(dú)立的地位。澳門(mén)作為葡萄牙的一個(gè)附屬法域，法院和檢察公署被視為葡萄牙司法體系的一部分?；貧w后，根據(jù)澳門(mén)基本法和《司法組織綱要法》等法律規(guī)定，澳門(mén)獲得完整的司法權(quán)包括終審權(quán)以及檢察權(quán)，成為獨(dú)立的司法管轄區(qū)，建立了包括第一審法院、中級(jí)法院和終審法院的三級(jí)三審制法院體系，組建了獨(dú)立的檢察院行使檢察權(quán)，建成了“符合本地實(shí)踐的特別行政區(qū)司法體系”。⑥

與此同時(shí)，澳門(mén)特別行政區(qū)逐步確立了行政主導(dǎo)體制，各項(xiàng)權(quán)力得以有效行使，治理效能不斷提高，澳門(mén)的社會(huì)治安狀況和社會(huì)面貌隨之發(fā)生了根本性改變。

（二）法治體系得以健全

回歸前，澳門(mén)地區(qū)適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，本地立法嚴(yán)重不足。1987 年中葡簽署《聯(lián)合聲明》時(shí)，澳門(mén)的法律體系仍處于殘缺不全的狀態(tài)。⑦《中葡聯(lián)合聲明》生效后，澳門(mén)進(jìn)入政權(quán)交接過(guò)渡期，在過(guò)渡期法律本地化成為一項(xiàng)重要工作。⑧法律本地化包括“五大法典”本地化，原有法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件的清理等內(nèi)容。然而，由于時(shí)間倉(cāng)促、準(zhǔn)備不充分等諸多原因，過(guò)渡期的法律本地化效果并不理想，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。⑨1999 年10 月，才倉(cāng)促完成“五大法典”的本地化工作。1999 年10 月，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于根據(jù)〈中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法〉第一百四十五條處理澳門(mén)原有法律的決定》，對(duì)澳門(mén)原有法律進(jìn)行清理和審查，僅實(shí)際審查了975 個(gè)法律和法令。⑩澳門(mén)特別行政區(qū)成立后，對(duì)原有法律繼續(xù)進(jìn)行清理及適應(yīng)化處理工作。2013 年，澳門(mén)法務(wù)局推出《澳門(mén)原有法律生效狀況的分析結(jié)果》，根據(jù)此報(bào)告，1976 年至1999 年12 月19 日期間共公布了2123 項(xiàng)法律、法令。2017 年、2018 年，澳門(mén)立法會(huì)分別通過(guò)《確定一九七六至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》《確定一九八八年至一九九九年公布的若干法律及法令不生效》法案，確定原有法律、法令的效力。此外，立法會(huì)積極發(fā)揮澳門(mén)基本法賦予的立法職能，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的需要，截至2019 年9 月，共審議通過(guò)289 項(xiàng)法律，其中新增法律190 項(xiàng)，修改法律99項(xiàng)。11具有自身特色法律體系的不斷完善為澳門(mén)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定提供了制度保障。

（三）民主政治漸進(jìn)發(fā)展

回歸前，澳門(mén)人在政治參與等方面難以獲得公平待遇；回歸后，澳門(mén)人實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，澳門(mén)基本法規(guī)定了澳門(mén)居民享有的廣泛政治權(quán)利和自由?；貧w前，澳門(mén)總督由葡萄牙任命，澳門(mén)人沒(méi)有發(fā)表意見(jiàn)的余地；回歸后，澳門(mén)特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官則是由澳門(mén)人選舉產(chǎn)生，選舉行政長(zhǎng)官的委員會(huì)人數(shù)由200 人增至400 人，12代表性更加廣泛。回歸前，立法會(huì)主席由葡萄牙人擔(dān)任，以葡語(yǔ)為工作語(yǔ)言，華人在立法會(huì)的參與十分有限；回歸后，立法會(huì)議員多數(shù)由選舉產(chǎn)生，選舉產(chǎn)生的議員人數(shù)由16 人增至26 人，委任議員人數(shù)則保持為7 人，立法會(huì)的民主性進(jìn)一步增強(qiáng)。在代議制民主之外，澳門(mén)還發(fā)展了協(xié)商民主，包括立法會(huì)與特別行政區(qū)政府的協(xié)商，立法及公共決策中的協(xié)商，社會(huì)矛盾處理、社區(qū)治理中的協(xié)商。13通過(guò)多種形式聽(tīng)取民意，全面而經(jīng)常地與民眾溝通，激發(fā)了特別行政區(qū)居民參政議政的熱情，政治參與度進(jìn)一步提高。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于穩(wěn)健

回歸前，1996—1999 年，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)連續(xù)4 年負(fù)增長(zhǎng)?；貧w后，由于采取了合理的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，確立了以博彩旅游業(yè)為龍頭、適度多元的發(fā)展戰(zhàn)略，使澳門(mén)經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展。下面以幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化來(lái)說(shuō)明澳門(mén)經(jīng)濟(jì)狀況的巨變：（1）本地生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值。根據(jù)世界銀行公開(kāi)的數(shù)據(jù)，澳門(mén)本地生產(chǎn)總值從1999 年的64.91 億美元增長(zhǎng)至2018 年的545.45 億美元，人均生產(chǎn)總值由1999 年的15513 美元增長(zhǎng)至2018 年的86355 美元。澳門(mén)地區(qū)已成為世界上最為富裕的地區(qū)之一。（2）財(cái)政狀況。1999 年，澳門(mén)政府財(cái)政收入為169 億澳門(mén)元，2018 年則增長(zhǎng)至1413 億澳門(mén)元，14政府公共財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，為政府有效施政、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和改善民生奠定了基礎(chǔ)。（3）失業(yè)率和收入中位數(shù)?；貧w后澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，居民就業(yè)狀況良好，失業(yè)率由1999 年的6.4%持續(xù)下降，近年來(lái)保持在1.8%左右。澳門(mén)人均月工作收入中位數(shù)由1999 年的4920 澳門(mén)元增長(zhǎng)到2018 年的1.6 萬(wàn)澳門(mén)元。15（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展。博彩業(yè)雖仍然是支柱產(chǎn)業(yè)，但旅游、金融、中醫(yī)藥和文創(chuàng)等行業(yè)也得到穩(wěn)步發(fā)展。如旅游業(yè)的數(shù)據(jù)就十分亮眼，入境旅客人次由1999 年的744 萬(wàn)人次上升至2018 年的3580 萬(wàn)人次。16

二、“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)

早在2009 年，楊允中教授就提出了“一國(guó)兩制”澳門(mén)模式的概念，17強(qiáng)調(diào)總結(jié)澳門(mén)成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”的重要意義。對(duì)“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐取得成功的原因，研究者們提出了不同的觀點(diǎn)：有的概括為“十個(gè)基本判斷”，18有的概括為兩個(gè)方面，即全面準(zhǔn)確地理解“一國(guó)兩制”和基本法、堅(jiān)定不移地實(shí)施“一國(guó)兩制”和澳門(mén)基本法，19有的概括為“兩個(gè)關(guān)系、兩種意識(shí)、兩種情懷、兩條腿走路”，20有的概括為有機(jī)結(jié)合全面管治權(quán)與高度自治權(quán)、維護(hù)憲法與基本法作為特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)地位、履行維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任、積極推行國(guó)民教育。21這些觀點(diǎn)尚未上升到方法論的抽象層面。鑒于“一國(guó)兩制”是認(rèn)識(shí)論、方法論領(lǐng)域?qū)α⒔y(tǒng)一觀點(diǎn)的創(chuàng)造性運(yùn)用，22有必要上升到方法論層面討論這一問(wèn)題。此外，“一國(guó)兩制”存在內(nèi)在的沖突和緊張關(guān)系，處理“一國(guó)兩制”實(shí)踐中的問(wèn)題，需要樹(shù)立辯證思維，不僅需要法律技術(shù)，更需要政治藝術(shù)?！耙粐?guó)兩制”體現(xiàn)的政治藝術(shù)是“按辯證法辦事”。23黨的十八大以來(lái)，中央在港澳工作中體現(xiàn)出辯證思維，24對(duì)于“一國(guó)兩制”成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和把握也應(yīng)堅(jiān)持辯證思維，注意抓主要矛盾，理清特別行政區(qū)妥善處理的幾對(duì)關(guān)系，找準(zhǔn)了這些關(guān)系，就抓住了澳門(mén)成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，既然澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐的核心內(nèi)容是“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”、高度自治，那么就可以以核心內(nèi)容所涉及的三對(duì)關(guān)系為切入點(diǎn)，分析澳門(mén)的成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）正確處理“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系

澳門(mén)處理“一國(guó)”與“兩制”關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)可概括為：特別行政區(qū)沒(méi)有把“一國(guó)”與“兩制”切割開(kāi)來(lái)，而是結(jié)合起來(lái)看待，把“一國(guó)”作為“兩制”的根和本，自覺(jué)維護(hù)“一國(guó)”，主動(dòng)回應(yīng)中央關(guān)切，得到了中央的信任和認(rèn)可。旗幟鮮明講“兩制”，也旗幟鮮明地講“一國(guó)”，使“兩制”和“一國(guó)”的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。25

一方面，澳門(mén)正視并真心接受回歸，主動(dòng)擁抱“一國(guó)”，自覺(jué)把澳門(mén)納入國(guó)家治理體系的總體框架中，自覺(jué)維護(hù)中央權(quán)威，積極回應(yīng)中央關(guān)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全的核心關(guān)切，與中央建立了相互信任的關(guān)系。這種政治上的互信關(guān)系，可謂是“一國(guó)兩制”實(shí)踐向前發(fā)展的“壓艙石”。首先，履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)，維護(hù)“一國(guó)”原則。2009 年澳門(mén)完成基本法第二十三條立法的憲制義務(wù)，出臺(tái)《維護(hù)國(guó)家安全法》，確立了維護(hù)國(guó)家安全的法律依據(jù)。2018 年又通過(guò)了行政法規(guī)《澳門(mén)特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)》，進(jìn)一步完善了維護(hù)國(guó)家安全的體制機(jī)制。此外，澳門(mén)還通過(guò)舉辦國(guó)家安全教育展等形式，提升澳門(mén)居民的國(guó)家安全意識(shí)。其次，規(guī)范宣誓效忠責(zé)任，確保愛(ài)國(guó)愛(ài)澳者治澳。1999 年通過(guò)《就職宣誓法》，明確特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、立法會(huì)議員、法官、檢察官等宣誓效忠的義務(wù)。2016 年，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港基本法第一百零四條的解釋精神，主動(dòng)修改立法會(huì)選舉制度，加入“防獨(dú)”條款，26確保愛(ài)國(guó)愛(ài)澳力量在立法會(huì)的主導(dǎo)地位。最后，繼承“愛(ài)國(guó)愛(ài)澳”的優(yōu)良傳統(tǒng)，持續(xù)開(kāi)展“愛(ài)國(guó)愛(ài)澳”教育。

另一方面，特別行政區(qū)把國(guó)家作為澳門(mén)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，在國(guó)家總體發(fā)展布局中找準(zhǔn)自身定位，積極參與到國(guó)家改革開(kāi)放和現(xiàn)代化進(jìn)程中，善于運(yùn)用“一國(guó)”帶來(lái)的各種發(fā)展機(jī)遇和便利條件，爭(zhēng)取并獲得了中央的大力支持。其一，特別行政區(qū)面積不斷擴(kuò)大，拓寬了發(fā)展的區(qū)域和空間。其二，獲得中央新授權(quán)，擴(kuò)展了高度自治的范圍。其三，獲得中央的政策扶持，與內(nèi)地開(kāi)展了密切合作。在中央的各項(xiàng)政策支持下，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)獲得新動(dòng)力。

（二）正確處理“澳人治澳”與“善用內(nèi)地因素”的關(guān)系27

“澳人治澳”在政治方面可以理解為澳門(mén)居民中的中國(guó)公民作為治理澳門(mén)的主體，主要表現(xiàn)為以愛(ài)國(guó)愛(ài)澳者為主體的管治團(tuán)隊(duì)、以愛(ài)國(guó)者為主體的公務(wù)員隊(duì)伍治理澳門(mén)。但是澳門(mén)同胞對(duì)“澳人治澳”的理解并不是封閉狹隘的，而是開(kāi)放包容的。在組建特別行政區(qū)政府管治團(tuán)隊(duì)時(shí)，并不排斥內(nèi)地因素。如特別行政區(qū)第四屆政府5 位司長(zhǎng)中3 人有內(nèi)地教育背景，澳門(mén)廉政公署專(zhuān)員、海關(guān)關(guān)長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)也均有內(nèi)地教育背景。28這些有內(nèi)地教育背景的官員，熟悉內(nèi)地的政策話(huà)語(yǔ)體系和政治社會(huì)運(yùn)行規(guī)則，對(duì)于特別行政區(qū)準(zhǔn)確理解和貫徹中央意圖、中央與特別行政區(qū)之間進(jìn)行雙向溝通起到了重要的“潤(rùn)滑”作用。

“澳人治澳”的目的是建設(shè)澳門(mén)，促進(jìn)澳門(mén)的持續(xù)繁榮穩(wěn)定。在參與建設(shè)澳門(mén)的人才上，澳門(mén)重視培養(yǎng)本地人才但不局限于利用本地人才。一方面，澳門(mén)特別行政區(qū)政府深刻認(rèn)識(shí)到建設(shè)澳門(mén)時(shí)，澳門(mén)居民是主體、是根本，澳門(mén)的發(fā)展歸根結(jié)底還是要靠澳門(mén)同胞的奮斗。為加強(qiáng)本地人才的培養(yǎng)，澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)施“教育興澳、人才建澳”戰(zhàn)略，大力發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)本地人才，成立了行政長(zhǎng)官擔(dān)任主席的人才發(fā)展委員會(huì)，構(gòu)建人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，還制定了《澳門(mén)中長(zhǎng)期人才培養(yǎng)計(jì)劃——五年行動(dòng)方案》，為澳門(mén)中長(zhǎng)期人才培養(yǎng)工作提供行動(dòng)指南。另一方面，澳門(mén)是一個(gè)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體，也需要從世界各地吸引人才參與澳門(mén)的建設(shè)，其中當(dāng)然包括內(nèi)地的優(yōu)秀人才。從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，從世界各地當(dāng)然包括內(nèi)地吸引各種人才建設(shè)澳門(mén)是一個(gè)不可忽視的現(xiàn)實(shí)，在澳門(mén)的各行各業(yè)都有為數(shù)不少的外來(lái)勞動(dòng)者參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)。有了“國(guó)人”的參與，澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展得到有力支撐。29

（三）正確處理憲法與基本法的關(guān)系

澳門(mén)的高度自治權(quán)不是本身固有的，而是根據(jù)澳門(mén)基本法的規(guī)定所享有的，而澳門(mén)基本法是全國(guó)人大根據(jù)憲法制定的。因此，要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和行使高度自治權(quán)，就必須正確處理憲法和基本法的關(guān)系。澳門(mén)回歸20 年來(lái)的實(shí)踐充分證明，堅(jiān)持按照憲法和澳門(mén)基本法辦事，是澳門(mén)民主法治發(fā)展的根本保證，也是保持澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵。在正確認(rèn)識(shí)和處理憲法和基本法關(guān)系方面，澳門(mén)特別行政區(qū)抓住了三個(gè)要點(diǎn)：

第一，接納并維護(hù)以憲法和澳門(mén)基本法為憲制基礎(chǔ)的特別行政區(qū)憲制秩序。特別行政區(qū)政府在施政時(shí)，不是只看到基本法、只強(qiáng)調(diào)高度自治權(quán)，而是清醒認(rèn)識(shí)到基本法之上還有憲法，凡涉及中央管理的事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系的事務(wù)，高度尊重中央全面管治權(quán)。比如，在政制發(fā)展問(wèn)題上，澳門(mén)特別行政區(qū)高度尊重中央的主導(dǎo)權(quán)。2011 年，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官主動(dòng)請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法附件一、附件二的相關(guān)規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法是國(guó)家憲法賦予的重要職權(quán)，基本法對(duì)此也予以明確規(guī)定，解釋的效力等同于法律。在人大釋法之后，特別行政區(qū)政府向立法會(huì)提交了行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修正案草案、立法會(huì)產(chǎn)生辦法修正案草案，并獲得三分之二以上多數(shù)通過(guò)。隨后，行政長(zhǎng)官將兩個(gè)修正案提交全國(guó)人大常委會(huì)并獲批準(zhǔn)、備案。

第二，自覺(jué)把澳門(mén)的法律制度放在國(guó)家憲制框架內(nèi)，尊重和認(rèn)同國(guó)家主體實(shí)行的社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)了本地法治與國(guó)家憲制的成功對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)主義的基礎(chǔ)規(guī)范”與資本主義政制和法治兼容。30回歸前，《澳門(mén)組織章程》是澳門(mén)地區(qū)的憲制性法律，回歸后，澳門(mén)基本法成為特別行政區(qū)的憲制性法律，基本法首先姓“中”，31是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分。根據(jù)澳門(mén)基本法第十一條規(guī)定，澳門(mén)特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件均不得同基本法相抵觸。因此，回歸后特別行政區(qū)立法會(huì)制定法律、行政長(zhǎng)官制定行政法規(guī)的活動(dòng)，都是本地法治與基本法這部全國(guó)性法律對(duì)接的體現(xiàn)。其中，通過(guò)本地立法實(shí)施基本法附件三所列全國(guó)性法律的做法，是澳門(mén)地區(qū)的法治與國(guó)家憲制進(jìn)行對(duì)接的典型體現(xiàn)。比如，為使澳門(mén)同胞尊重和認(rèn)同國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌等國(guó)家標(biāo)志，澳門(mén)制定了《國(guó)旗、國(guó)徽及國(guó)歌的使用及保護(hù)》《關(guān)于使用國(guó)旗、國(guó)徽、區(qū)旗、區(qū)徽及奏唱國(guó)歌的具體規(guī)定》等法律法規(guī)，取得了良好的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。

第三，自覺(jué)開(kāi)展好憲法和澳門(mén)基本法普及教育活動(dòng)，提高全體居民的憲法意識(shí)和對(duì)基本法的認(rèn)識(shí)水平。歷任特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在施政報(bào)告中，均強(qiáng)調(diào)要落實(shí)好“一國(guó)兩制”，宣傳和貫徹基本法。特別行政區(qū)法務(wù)局、教育暨青年局、學(xué)校、澳門(mén)基本法推廣協(xié)會(huì)等官方和非官方團(tuán)體將推廣憲法和基本法作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，形成了“既多元一體又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的憲法和基本法宣傳教育機(jī)制”，32通過(guò)協(xié)調(diào)和分工，確保了宣傳教育活動(dòng)的有序推進(jìn)而不是雜亂無(wú)章，確保了宣傳教育的內(nèi)容符合法律本意而不是歧義橫生。如法務(wù)局通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，基本法推廣協(xié)會(huì)則通過(guò)基本法推廣大使計(jì)劃、基本法宣傳短片創(chuàng)作比賽等形式對(duì)公眾進(jìn)行教育。33行政公職局通過(guò)開(kāi)設(shè)基本法高級(jí)研修班等培訓(xùn)課程對(duì)公職人員進(jìn)行教育。澳門(mén)法律及司法培訓(xùn)中心則負(fù)責(zé)對(duì)法院、檢察院的司法官等對(duì)象進(jìn)行基本法培訓(xùn)。34這種既面向全體市民又重點(diǎn)針對(duì)青少年、公職人員的憲法基本法推廣教育，取得了良好的社會(huì)效果，澳門(mén)同胞普遍贊同“一國(guó)兩制”的制度安排，認(rèn)同依據(jù)憲法和基本法治理澳門(mén)的正當(dāng)性和合理性。

三、“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)的路徑

黨的十九大報(bào)告指出，“香港、澳門(mén)發(fā)展同內(nèi)地發(fā)展緊密相連。要支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局”，這意味著“一國(guó)兩制”實(shí)踐進(jìn)入新階段。當(dāng)前，國(guó)家大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，為澳門(mén)特別行政區(qū)發(fā)展帶來(lái)了前所未有的歷史機(jī)遇，如果能抓住歷史機(jī)遇，利用好國(guó)家提供的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，澳門(mén)完全有可能成為“新澳門(mén)”。當(dāng)然在這一過(guò)程中，需以是否能正確處理“一國(guó)兩制”涉及的三對(duì)基本關(guān)系為準(zhǔn)則，審視各項(xiàng)具體措施的合理性。

（一）主動(dòng)融入國(guó)家發(fā)展大局

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要支持澳門(mén)建設(shè)“一中心”“一平臺(tái)”?！笆濉币?guī)劃綱要港澳專(zhuān)章部分和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》再次確認(rèn)了這一定位。這說(shuō)明國(guó)家對(duì)澳門(mén)的政策是一貫的，對(duì)澳門(mén)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的定位是明確的。澳門(mén)特別行政區(qū)政府不搞意識(shí)形態(tài)的無(wú)謂紛爭(zhēng)，并不因?yàn)椤拔迥暌?guī)劃”帶有較強(qiáng)的社會(huì)主義色彩而摒棄這一政策工具，而是積極嘗試運(yùn)用，主動(dòng)對(duì)接國(guó)家總體規(guī)劃，在國(guó)家發(fā)展大局中找準(zhǔn)自身定位，出臺(tái)了首個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃。為配合國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，澳門(mén)特別行政區(qū)政府成立了“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”，把參與大灣區(qū)建設(shè)納入本地五年發(fā)展規(guī)劃，把參與國(guó)家“一帶一路”建設(shè)、打造“一平臺(tái)”等內(nèi)容在五年發(fā)展規(guī)劃中單列成章，這反映出澳門(mén)特別行政區(qū)主動(dòng)融入國(guó)家發(fā)展大局，治理正在走向系統(tǒng)化、精細(xì)化。融入式發(fā)展并未破壞澳門(mén)基本法賦予澳門(mén)特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，因?yàn)榛痉P(guān)于特別行政區(qū)高度自治權(quán)的規(guī)定使特別行政區(qū)可根據(jù)自身的需要與內(nèi)地開(kāi)展合作，以實(shí)現(xiàn)利益最大化。35中央對(duì)特別行政區(qū)發(fā)展定位的規(guī)劃具有指導(dǎo)意義和參考價(jià)值，特別行政區(qū)政府主動(dòng)接受并進(jìn)行對(duì)接是行使高度自治權(quán)的體現(xiàn)，是“一國(guó)”之下“兩制”之間進(jìn)行良性互動(dòng)的體現(xiàn)。

（二）繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展

博彩業(yè)高度依賴(lài)外地游客，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，其“一業(yè)獨(dú)大”的局面不利于澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展。要破解這一難題，就要繼續(xù)走產(chǎn)業(yè)適度多元化的發(fā)展道路。然而，澳門(mén)產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展面臨的重要制約因素是可利用土地面積狹小。回歸后，在國(guó)家的大力支持下，澳門(mén)的面積逐步“變大”，這個(gè)制約因素正在被逐步破解。下一步，澳門(mén)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)適度多元化仍需“一國(guó)”的支持：一是利用港珠澳大橋開(kāi)通帶來(lái)的機(jī)遇，有序擴(kuò)建澳門(mén)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，提高吞吐能力，大力發(fā)展航運(yùn)航空業(yè)，以人流帶動(dòng)物流、資金流、信息流的匯聚，爭(zhēng)取把澳門(mén)建成區(qū)域航運(yùn)中轉(zhuǎn)中心。36二是利用橫琴新區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，大力發(fā)展金融、國(guó)際貿(mào)易、中醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)金融業(yè)等緊缺人才，爭(zhēng)取在橫琴建設(shè)一個(gè)金融城，打造新的國(guó)際金融中心。三是利用好所管轄的海域，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、旅游業(yè)，把澳門(mén)打造成國(guó)際休閑旅游中心。四是積極參與和助力“一帶一路”建設(shè)，大力培養(yǎng)中葡雙語(yǔ)人才，充分發(fā)揮中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)的作用與功能。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)

回歸后澳門(mén)法治化程度有很大提升，但仍有很大的改善空間。今后澳門(mén)仍需處理好憲法與基本法的關(guān)系，處理好“一國(guó)兩制”允許“不變”的方面與要求“變”的方面的關(guān)系，讓“不變”和“變”同時(shí)有序發(fā)生，37“尊重法律的歷史沿革和共同規(guī)律”，38在堅(jiān)持大陸法傳統(tǒng)的條件下，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水準(zhǔn)，打造國(guó)際一流的法律和司法制度，打造更好的營(yíng)商環(huán)境。

（四）做好優(yōu)質(zhì)、緊缺人才引進(jìn)工作

澳門(mén)特別行政區(qū)在吸引人才參與澳門(mén)建設(shè)方面，仍需處理好“澳人治澳”與善用內(nèi)地因素的關(guān)系?！栋拈T(mén)特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》提出，“積極研究人才引進(jìn)政策措施，吸引符合建設(shè)一個(gè)中心、打造一個(gè)平臺(tái)需要的專(zhuān)才到澳門(mén)服務(wù)”?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確提出，中央政府“支持澳門(mén)加大創(chuàng)新型人才和專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才引進(jìn)力度，進(jìn)一步優(yōu)化提升人才結(jié)構(gòu)”。澳門(mén)特別行政區(qū)政府已經(jīng)在實(shí)施“海外人才回流考察行動(dòng)計(jì)劃”等項(xiàng)目，吸引在外的澳門(mén)人回澳發(fā)展。同時(shí)，澳門(mén)正研究建立“優(yōu)才引進(jìn)制度”，以吸納全球各類(lèi)人才參與澳門(mén)建設(shè)和發(fā)展。香港、新加坡等地早已建立了類(lèi)似的“優(yōu)才計(jì)劃”，珠海、深圳等也出臺(tái)了人才引進(jìn)的措施，在人才競(jìng)爭(zhēng)加劇的環(huán)境下，澳門(mén)需盡快讓吸引人才的政策落地。雖然“非本地生留澳工作”曾引起較大的爭(zhēng)議，39但只要進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研，把“非本地生留澳工作”納入“優(yōu)才引進(jìn)計(jì)劃”下統(tǒng)籌考慮，嚴(yán)格界定“優(yōu)才”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審批程序進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，就可以解決這個(gè)問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

澳門(mén)回歸20 年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，“一國(guó)兩制”是完全行得通、辦得到、得人心的!“一國(guó)兩制”是前無(wú)古人的事業(yè)，在今后實(shí)踐中必然會(huì)遇到新情況、新問(wèn)題，要妥善應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，就要重視總結(jié)過(guò)去實(shí)踐中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并把這些經(jīng)驗(yàn)上升為方法論。正確、辯證地處理“一國(guó)”與“兩制”、憲法與基本法、高度自治與善用內(nèi)地因素三對(duì)基本關(guān)系，是“一國(guó)兩制”澳門(mén)實(shí)踐取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。今后的澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐中，以處理三對(duì)基本關(guān)系為“綱”，指導(dǎo)各項(xiàng)具體舉措為“目”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綱舉目張，就可以確保澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

①楊允中：《“一國(guó)兩制”實(shí)踐與新時(shí)代十大關(guān)系》，澳門(mén)：《“一國(guó)兩制”研究》，2018 年第2 期。

②駱偉建：《“一國(guó)兩制”與澳門(mén)特別行政區(qū)基本法的實(shí)施》，廣州：廣東人民出版社，2009 年，第41頁(yè)。

③25王振民：《澳門(mén)成功實(shí)施“一國(guó)兩制”的標(biāo)志、經(jīng)驗(yàn)及意義》，載楊允中主編：《“一國(guó)兩制”與憲政發(fā)展》，澳門(mén)：澳門(mén)理工學(xué)院“一國(guó)兩制”研究中心，2009 年，第15～16、16 頁(yè)。

④何志輝：《從殖民憲制到高度自治：澳門(mén)二百年來(lái)憲制演進(jìn)述評(píng)》，澳門(mén)：澳門(mén)理工學(xué)院“一國(guó)兩制”研究中心，2009 年，第86～87 頁(yè)。

⑤吳志良：《澳門(mén)政治制度史》，廣州：廣東人民出版社，2010 年，第265 頁(yè)。

⑥包美霞：《澳門(mén)司法制度：符合本地實(shí)踐特區(qū)司法體系已建成》，北京：《法制日?qǐng)?bào)》，2014 年12 月16日，第11 版。

⑦馬進(jìn)保：《澳門(mén)特區(qū)的司法本地化》，北京：《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009 年第2 期。

⑧法律本地化有廣義、中義、狹義之分，本文主要討論狹義的法律本地化即立法本地化問(wèn)題。參見(jiàn)何志輝：《治理與秩序：全球化進(jìn)程中的澳門(mén)法（1553—1999）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第256～260 頁(yè)。

⑨解錕：《過(guò)渡時(shí)期澳門(mén)法律本地化及其影響》，北京：《中國(guó)法律》（中英文版），2016 年第3 期。

⑩趙國(guó)強(qiáng)：《“一國(guó)兩制”與澳門(mén)法制的發(fā)展與完善》，載吳志良主編：《改革開(kāi)放與澳門(mén)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年，第76～95 頁(yè)。

11《法務(wù)局與澳大法學(xué)院合辦澳門(mén)回歸20 周年法制建設(shè)專(zhuān)題講座》，https://www.gov.mo/zh-hans/news/261693/，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2019 年10 月19 日。

12選舉行政長(zhǎng)官的委員會(huì)第一屆稱(chēng)為“政府推選委員會(huì)”，以后各屆稱(chēng)為“行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)”。

13戴激濤：《以法治思維和法治方式推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)——澳門(mén)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，南京：《江海學(xué)刊》，2015 年第2 期；婁勝華、李卓航：《協(xié)商式民主與澳門(mén)社區(qū)治理實(shí)踐》，北京：《港澳研究》，2015 年第2期。

14 15 16澳門(mén)統(tǒng)計(jì)暨普查局：《統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》《統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》。

17楊允中：《論澳門(mén)特區(qū)憲政發(fā)展與“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2009 年第6 期。

18包括履行維護(hù)國(guó)家安全責(zé)任、主動(dòng)修法“防獨(dú)”，維護(hù)中央全面管治權(quán)、弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)愛(ài)澳傳統(tǒng)、維護(hù)憲法和基本法為基礎(chǔ)的憲制秩序等。參見(jiàn)冷鐵勛：《“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐的澳門(mén)經(jīng)驗(yàn)》，澳門(mén)：《“一國(guó)兩制”研究》，2019 年第1 期。

19駱偉建：《特別行政區(qū)基本法的理論與實(shí)踐研究》，北京：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018 年第21 期。

20即培育憲法和基本法意識(shí)，融合愛(ài)國(guó)和愛(ài)澳兩種情懷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和澳門(mén)利益的統(tǒng)一，堅(jiān)持提升自身素質(zhì)和加強(qiáng)區(qū)域合作“兩條腿”走路。參見(jiàn)冷鐵勛：《基本法與澳門(mén)“一國(guó)兩制”實(shí)踐》，北京：人民出版社，2019 年，第251～262 頁(yè)。

21鄒平學(xué)：《澳門(mén)“一國(guó)兩制”成功經(jīng)驗(yàn)與深層規(guī)律》，北京：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018 年第21期。

2楊允中：《“一國(guó)兩制”理論縱橫》，澳門(mén)：澳門(mén)理工學(xué)院“一國(guó)兩制”研究中心，2014 年，第17 頁(yè)。

23冉興國(guó)、譚德宇：《鄧小平的政治藝術(shù)論——“按辯證法辦事”》，武漢：《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2003 年第5 期。

24靳環(huán)宇：《中共十八大以來(lái)中央治港新思維》，載楊允中主編：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系的規(guī)范化（學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集）》，澳門(mén)：澳門(mén)理工學(xué)院“一國(guó)兩制”研究中心，2017 年，第87 頁(yè)。

26根據(jù)第9/2016 號(hào)法律《修改第3/2001 號(hào)法律〈澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度〉》，候選人須簽署擁護(hù)澳門(mén)特區(qū)基本法、效忠澳門(mén)特區(qū)的聲明書(shū)，如果拒絕聲明擁護(hù)澳門(mén)基本法及效忠澳門(mén)特區(qū)，或事實(shí)證明不擁護(hù)澳門(mén)基本法或不效忠澳門(mén)特區(qū)，則無(wú)被選資格。

27有學(xué)者曾使用“善用內(nèi)地因素”的概念，但其討論主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，本文雖采用這一概念，但重構(gòu)了其內(nèi)涵。參見(jiàn)齊鵬飛：《“一國(guó)兩制”在香港、澳門(mén)的成功實(shí)踐及其歷史經(jīng)驗(yàn)研究》，北京：人民出版社，2016 年，第184 頁(yè)。

28胡亞平等：《新任5 司長(zhǎng)3 個(gè)曾在內(nèi)地讀大學(xué)》，廣州：《廣州日?qǐng)?bào)》，2014 年12 月21 日。

29李嘉曾：《澳門(mén)政治法律探究》，澳門(mén)：澳門(mén)學(xué)者同盟，2016 年，第22～23 頁(yè)。

30王振民：《“一國(guó)兩制”法律化的歷程》，武漢：《法商研究》，2012 年第3 期。

31 37王振民：《論港澳回歸后新憲法秩序的確立》，北京：《港澳研究》，2013 年第1 期。

32 34江華：《加強(qiáng)憲法和基本法宣傳教育 保障愛(ài)國(guó)愛(ài)澳傳統(tǒng)薪火相傳》，北京：《港澳研究》，2018 年第2期。

33何建宗：《香港、澳門(mén)推行憲法與基本法宣傳教育比較初探》，澳門(mén)：《“一國(guó)兩制”研究》，2018 年第4 期。

35張強(qiáng)：《論“一國(guó)兩制”的根本宗旨與澳門(mén)融入式發(fā)展的關(guān)系》，北京：《港澳研究》，2018 年第2 期。

36陳文璇等：《澳門(mén)在“絲路”中的橋梁作用——建設(shè)澳門(mén)航空中轉(zhuǎn)港》，廣州：《當(dāng)代港澳研究》，2015年第3 輯。

38趙向陽(yáng)：《基本法與澳門(mén)特區(qū)的法制建設(shè)》，澳門(mén)：《“一國(guó)兩制”研究》，2014 年第3 期。

39江華：《外地生留澳工作的社會(huì)爭(zhēng)議與政策建議》，載吳志良、郝雨凡主編：《澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告（2013—2014）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第291～302 頁(yè)。