相對貧困的理論與政策聚焦
——兼論建立我國相對貧困的治理體系

林閩鋼

一、研究緣起

貧困一直是世界各國首要解決的社會問題。2015年9月25日，在紐約聯(lián)合國總部舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上，193個(gè)成員國形成共識正式通過2030年可持續(xù)發(fā)展議程，其中“消除一切形式的貧困”是17個(gè)目標(biāo)中的首個(gè)。①United Nations, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, General Assembly 70 Session, New York, 2015.但是，貧困問題非常復(fù)雜。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，貧困的內(nèi)涵和外延在變化，人們對貧困的認(rèn)識也在深化。

人類對貧困開展科學(xué)、系統(tǒng)研究要追溯到1889—1903年間，布斯（Booth）在倫敦東區(qū)開展貧困調(diào)查，之后還有1901年朗特里（Rowntree）等人在約克鎮(zhèn)進(jìn)行貧困調(diào)查和研究。朗特里首先使用市場菜籃子方法（又稱預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法）測算了貧困線，采用初級貧困（Primary Poverty）這一概念，來說明家庭全部收入不足以獲取僅僅維持身體機(jī)能所需的最低生活必需品，以此判斷該家庭是否處于貧困狀態(tài)。②Benjamin Seebohm Rowntree, Poverty: A Study of Town Life, London, Routledge/Thoemmes Press, 1997, p.86.朗特里認(rèn)為貧困的界定關(guān)鍵在于家庭收入是否能夠滿足家庭的基本需要，具體包括家庭的燃料和照明需要、房租費(fèi)、衣食需求、家庭常用必備物品和個(gè)人生活基本需求。朗特里的“貧困線”設(shè)置考慮到處于社會底層的工薪家庭的實(shí)際情況，根據(jù)其家庭結(jié)構(gòu)，按營養(yǎng)學(xué)來限定社會成員達(dá)到身體營養(yǎng)結(jié)構(gòu)基本正常時(shí)的食物和能量攝入，并調(diào)查當(dāng)時(shí)的約克鎮(zhèn)居民收入狀況和基本食物價(jià)格，來推算居民收入是否足以維持基本生活的需要。

反思朗特里的貧困內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，可以說他開啟了對英國工業(yè)化初期城市底層家庭的絕對貧困狀況的研究，但朗特里在對維持生活的必需品考察時(shí)，也將非必需品——茶葉包括在內(nèi)①Benjamin Seebohm Rowntree, Poverty: A Study of Town Life, London, Routledge/Thoemmes Press, 1997, pp.99-101, p.104.，并沒有考慮它是否有多大的營養(yǎng)價(jià)值。朗特里在1936年開展了第二次貧困調(diào)查，基本沿用了第一次的調(diào)查方法，他增添了家庭必需品支出項(xiàng)目的內(nèi)容，這些物品與避免被餓死沒有直接關(guān)系，可以說他考慮了社會需要。②J.Veit-Wilson, "Paradigms of Poverty: A Rehabilitation of B.S.Rowntree," Journal of Social Policy, 1986, 15(1).

事實(shí)上，關(guān)于絕對貧困與相對貧困的劃分以及孰是孰非的論爭已整整持續(xù)了一個(gè)多世紀(jì)。本文再次從相對貧困與絕對貧困關(guān)系入手，聚焦相對貧困內(nèi)涵和外延，基于到2020年我國貧困地區(qū)和貧困人口同步邁入全面小康社會，面臨反貧困戰(zhàn)略的提升和貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換這一重要關(guān)鍵期，探討如何從理論分析的視角把握住相對貧困內(nèi)涵和外延，并從中國國情出發(fā)，提出建立我國相對貧困治理體系的建議。

二、絕對貧困與相對貧困關(guān)系的理論爭論

（一）相對貧困作為主觀貧困的提出

貧困首先是一種物質(zhì)生活的狀態(tài)，人們最初對貧困的認(rèn)識及其研究，主要是從物質(zhì)層面來開展，強(qiáng)調(diào)絕對貧困。因而貧困被視為一個(gè)人或家庭的經(jīng)濟(jì)收入不足以維持基本的生活需要，這種看法一度很流行，如世界銀行在1992年《減緩貧困手冊》中就認(rèn)為：“傳統(tǒng)上是用維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的收入或支出水平測定貧困?！雹凼澜玢y行著，陳勝華等譯：《貧困與對策：1992年減緩貧困手冊》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1996年，第1頁?！敖^對貧困是指某人或某家庭的狀況低于這樣一個(gè)貧困線，其實(shí)際價(jià)值是固定的，不隨時(shí)間變化而變化。絕對貧困線是基于最低消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，基于必需的人體熱量吸收的食品?！雹苁澜玢y行著，陳勝華等譯：《貧困與對策：1992年減緩貧困手冊》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1996年，第4頁。在這個(gè)意義上，絕對貧困所具有的生存問題具有“絕對”的存在性。

相對貧困（Relative Poverty）是基于特定參照群體而提出的，即同一時(shí)期，不同成員之間由于主觀認(rèn)定的可維持生存水準(zhǔn)的差別而產(chǎn)生的貧困。湯森（Townsend）進(jìn)一步提出了相對貧困的理解，他認(rèn)為“貧困只有本著與相對貧困概念一致才能被客觀界定?！瓊€(gè)人、家庭與團(tuán)體被認(rèn)定為貧窮，是因?yàn)槠淙狈Y源去獲得各種食物，尤其是參與活動，以及擁有風(fēng)俗習(xí)慣所允許的生存條件與必需品。他們的資源嚴(yán)重地低于個(gè)人或家庭平均所需，事實(shí)上，他們已經(jīng)被排除在慣常的生活模式、風(fēng)俗習(xí)慣與活動之外了”。⑤P.Townsend, Poverty in the United Kingdom.A Survey of Household Resources and Standards of Living, Harmondsworth, Penguin Books, 1979.p.31.在這個(gè)意義上，湯森提出了剝奪標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)對資源不同程度的剝奪水平，提供一個(gè)對貧困的客觀評估方法。

可以看到湯森所理解的貧困相對性是“絕對的”，即在任何社會、任何時(shí)間都沒有一個(gè)維持體能或健康水平的統(tǒng)一的生活必需品清單列表，需求必須與它所屬的其他社會成員相聯(lián)系。貧困和生存由此都是相對的概念。湯森對貧困的理解還應(yīng)包含以他人或其他社會群體為參照物所感受到的被剝奪程度，即含有主觀因素。①楊立雄、謝丹丹：《“絕對的相對”，抑或“相對的絕對”：湯森和森的貧困理論比較》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2007年第1期。

對比絕對貧困，相對貧困在測量貧困水平時(shí)就注意到了時(shí)間和地點(diǎn)的變化。湯森在20世紀(jì)50年代和20世紀(jì)60年代發(fā)展出了一個(gè)將收入和社會保障收益聯(lián)系起來的定義和測量貧困的方法。這種方法顯示，雖然生活水平總體上在提高，但是仍有相當(dāng)大一部分人無法達(dá)到普通的生活條件，通過參照平均收入來界定貧困是一種潛在的、循環(huán)的方法。這種方法意味著不管收入提得多高，總有固定比例的人群是貧困的。這一點(diǎn)被認(rèn)為是不合邏輯的。②Pete Alcock等著，彭華民等譯：《解析社會政策（上）：重要概念與主要理論》，華東理工大學(xué)出版社，2017年，第221頁。

（二）相對貧困有“絕對內(nèi)核”嗎？

阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）對湯森的相對貧困解釋提出了質(zhì)疑。森認(rèn)為，貧困不僅僅是相對比別人窮，“貧困的概念中存在有一個(gè)不可能縮減的絕對貧困的內(nèi)核，即把饑餓、營養(yǎng)不良以及其他可以看見的貧困，統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)換成關(guān)于貧困的判斷，而不必事先確認(rèn)分配的相對性”。③阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒》，商務(wù)印書館，2001年，第26頁。

森基于他所提倡的可行能力視角，將貧困的本質(zhì)理解為“基本可行能力的被剝奪”。④阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第85頁。森為此解釋道，盡管在概念上把貧困作為可行能力不足與把貧困作為收入低下相區(qū)分是重要的，但這兩種視角是相互聯(lián)系的，因?yàn)槭杖胧翘岣呖尚心芰Φ闹匾侄?。而且，提高可行能力可以使人具有更高的生產(chǎn)力，并賺取更高的收入。可行能力與收入之間的這種聯(lián)系對于消除貧困來說是特別重要的。更好的教育和醫(yī)療保健不僅能夠直接改善生活質(zhì)量，同時(shí)也能夠提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力，教育和醫(yī)療保健越普及，則越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的擺脫貧困的機(jī)會。⑤阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第88頁。森強(qiáng)調(diào)說，“根本的問題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。發(fā)展人的可行能力直接順應(yīng)這些基本要求”。⑥阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第89頁。

能力貧困表現(xiàn)為可行能力與收入之間的聯(lián)系是不穩(wěn)定的，受到以下因素的強(qiáng)烈影響。第一，人的年齡、性別和社會角色、所處地域、流行病滋生的環(huán)境以及其他個(gè)人無法——或只能有限地——控制的其他各種因素?？尚心芰εc收入之間的關(guān)系，在對比不同人群的情況時(shí)，這些參數(shù)變得極為重要。第二，可行能力方面的缺陷（如年老、殘疾或生?。档腿藗儷@取收入的能力。第三，家庭內(nèi)部的分配，使得根據(jù)收入去研究貧困變得更加復(fù)雜。第四，對收入而言的相對剝奪，會產(chǎn)生對可行能力的絕對剝奪。在富裕國家中的相對貧困者，即使其絕對收入按世界標(biāo)準(zhǔn)是高的，也會在可行能力上處于非常不利的狀態(tài)。①阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第86-87頁。

森將貧困理解為可行能力的剝奪，其重要意義在于可行能力貧困更能反映貧困的真實(shí)狀況，即“真實(shí)貧困”。森舉例來說明這個(gè)問題，因?yàn)槟挲g較大，或殘疾程度更嚴(yán)重，或病況更嚴(yán)重的人，需要更多收入才能實(shí)現(xiàn)和別人相同的功能性活動，從可行能力剝奪表現(xiàn)出來的貧困在顯著程度上比在收入空間表現(xiàn)出來的貧困更加嚴(yán)重，其不僅要考慮到收入低下，還需要考慮將收入轉(zhuǎn)化為可行能力的困難。②阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第86-87頁。

總的來看，森的視角與傳統(tǒng)的收入視角形成了鮮明的對比，他對于貧困成因的解釋, 突破了傳統(tǒng)的收入貧困的概念。湯森反駁說森大多數(shù)論述是建立在第三世界國家的經(jīng)濟(jì)之上，森在解釋貧困的概念時(shí)拒絕放棄絕對需求和絕對剝奪的思想，仍然是從生存的方面來定義貧困。強(qiáng)調(diào)貧困概念的絕對內(nèi)核引發(fā)的問題是低估了除食物需求以外其他需求（也許還包括對其他物質(zhì)供應(yīng)和條件的需求）的重要性。③Peter Townsend, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty—A Rejoinder to Professor Amartya Sen,"Oxford Economic Papers, 1985, 37(4).森在爭辯中，他承認(rèn)從絕對貧困向相對貧困的轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨Ю碚撗芯刻峁┝艘粋€(gè)非常有用的分析框架，但“相對貧困分析方法只能是對絕對貧困方法的補(bǔ)充而不是替代”。④阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒》，商務(wù)印書館，2001年，第26頁。湯森和森關(guān)于相對貧困爭論的梳理，可參見楊立雄、謝丹丹：《“絕對的相對”，抑或“相對的絕對”：湯森和森的貧困理論比較》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2007年第1期。有關(guān)相對貧困“絕對核心”的爭論可以進(jìn)一步參閱如下論文：Amartya Sen, "Poor,Relatively Speaking," Oxford Economic Papers, 1983, 35(2); Peter Townsend, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty—A Rejoinder to Professor Amartya Sen," Oxford Economic Papers, 1985, 37(4); Amartya Sen, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty: A Reply to Professor Peter Townsend," Oxford Economic Papers, 1985, 37(4).

三、相對貧困的再理解與操作化

（一）古漢語的“貧”“困”及中文語義的理解

“貧”在《說文》中釋義，“貧，財(cái)分少也。從貝從分，分亦聲。”“貧”意為“缺少財(cái)物”，與“富”相對?！稌ず榉丁贰八脑回殹保讉鳌袄в谪?cái)”。《論語·學(xué)而》提到，“貧而無諂，富而無驕”?！稘h書·揚(yáng)雄傳下》認(rèn)為“得士者富，失士者貧”。擴(kuò)展有“匱乏、不足”之義。上古時(shí)期“貧”偏財(cái)物不足，“窮”偏前途不通，分別是較為清楚的。發(fā)展到近現(xiàn)代，“窮”逐漸向“貧”靠近，甚至逐步在常用語中取代“貧”的義項(xiàng)，使“貧”逐步成為書面語用詞和構(gòu)詞成素。古語中的“窮人”偏于無路可走者，近現(xiàn)代的“窮人”就是沒錢的人了。⑤參見萬獻(xiàn)初：《中小學(xué)字詞音義答問》，中華書局，2018年。

關(guān)于 “困”，《廣雅·釋詁四》釋義：“困，窮也?！薄袄А钡牧硪粋€(gè)涵義，是指處于艱難窘迫或無法擺脫的境地，即困境。由此可見，“貧”意指收入不足，與收入貧困概念相近似?！袄А币庵溉藗兲幱谝环N自然、社會的困境，缺乏機(jī)會和可能。

中文語義的“貧困”既包括了定義貧困的基本需要，也包括了定義貧困的基本能力所涉及的貧困內(nèi)涵，是多維度的表現(xiàn)，同時(shí)“貧”與“困”相互交織和影響。①王小林：《貧困測量：理論與方法》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第112-113頁。

（二）相對貧困的再釋義

第一，基于目前中國反貧困戰(zhàn)略從絕對貧困瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向相對貧困瞄準(zhǔn)過程中，一方面我國開展大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，即確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。從對貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較看，我國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足消除絕對貧困的需要，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧后，絕對貧困歷史性地得到消除。同時(shí)我國的收入貧困線可以保障生活達(dá)到溫飽水平，而且通過購買力平價(jià)指數(shù)折算，我國現(xiàn)行收入貧困線高于世界銀行的1.9美元/人/天極端貧困標(biāo)準(zhǔn)。但我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線處于中等偏下水平，還存在脫貧質(zhì)量不高、脫貧基礎(chǔ)不穩(wěn)固等問題，部分家庭返貧問題不會短時(shí)間全面解決。另一方面，全面小康社會之后，我國仍屬于中等偏上收入國家，社會發(fā)展中不平衡和不充分發(fā)展問題已成為主要矛盾。因而，今后一段時(shí)期，對我國相對貧困的理解仍要持有“絕對內(nèi)核”的主張，需要解決“貧”——由于收入不足造成的不能維持基本需要的這一“內(nèi)核”問題。

第二，基于目前國際反貧困戰(zhàn)略從單一收入維度轉(zhuǎn)向多維度瞄準(zhǔn)過程中，一是從“困”出發(fā)，從多維貧困視角，包括教育、衛(wèi)生、住房等多方面，解決貧困人口的基本能力問題；二是關(guān)注“貧”“困”交加所形成的慢性貧困機(jī)制，由于難以形成有效的人力資本和物質(zhì)資本，處于“貧困陷阱”之中這一突出問題。對相對貧困的“貧”+“困”的再理解見圖1。

圖1 相對貧困的“貧”+“困”的再理解

（三）相對貧困的識別：“收入+多維”貧困識別的檢驗(yàn)

近10多年來，貧困的測量從傳統(tǒng)的單一收入維度向多維度指標(biāo)轉(zhuǎn)變已成為大多數(shù)國家的發(fā)展趨勢。2007年5月，由森發(fā)起在牛津大學(xué)國際發(fā)展系創(chuàng)立了牛津貧困與人類發(fā)展中心（OPHI）聚焦于多維貧困的測量。該中心主任阿爾基爾（Alkire）和福斯特（Foster）根據(jù)基本能力理論，提出了多維貧困指數(shù)的Alkire-Foster計(jì)算方法——AF方法，②Sabina Alkire, James Foster, "Counting and Multidimensional Poverty Measurement," Journal of Public Economics,2011, 95(7).通過多維貧困指數(shù)（MPI）來評價(jià)貧困狀況。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）采納了AF方法來測算全球多維貧困狀況，多維貧困指數(shù)包括教育、健康、生活水平3個(gè)貧困維度共10個(gè)指標(biāo)。從2010年開始每年在《人類發(fā)展報(bào)告》中發(fā)布全球多維貧困狀況。目前，已有不少國家開始嘗試通過構(gòu)建一套剝奪指標(biāo)來對貧困進(jìn)行測量和識別，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了基于各自國情的多維貧困與剝奪測量方法。①Sabina Alkire, Moizza Sarwar, Multidimensional Measures of Poverty & Well-being, OPHI Research in Progress, 2009,6a, p.38.

從國際上多維度指標(biāo)轉(zhuǎn)向來看，通常直接用多維指標(biāo)來取代收入單一指標(biāo)。我們認(rèn)為目前用單一收入指標(biāo)來衡量中國相對貧困已明顯不足，而直接采取多維指標(biāo)能否適用需要檢驗(yàn)。為此，利用2014年中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CFPS）的農(nóng)村家庭樣本，我們對比分析了農(nóng)村收入貧困家庭與多維剝奪家庭的區(qū)別與聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村收入貧困家庭和多維剝奪家庭存在一定的不重合性，通過相關(guān)特征的分析發(fā)現(xiàn)，目前收入依然是衡量貧困的核心指標(biāo)，直接使用多維剝奪指標(biāo)在現(xiàn)階段存在夸大貧困范圍的風(fēng)險(xiǎn)。因而，在采用以收入為貧困測量和識別的基礎(chǔ)上，綜合使用多維剝奪指標(biāo)來識別貧困最為適合。②霍萱、林閩鋼：《中國農(nóng)村家庭多維貧困識別指標(biāo)體系研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第3期。

本文認(rèn)為，今后在我國貧困識別中，直接采取發(fā)達(dá)國家常用的相對貧困和剝奪指標(biāo)并不具有可行性，但如果在收入貧困的基礎(chǔ)上開始兼顧多維剝奪取向，則有利于今后我國對貧困測量和識別，實(shí)現(xiàn)從絕對貧困瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)到相對貧困的瞄準(zhǔn)。

四、小康社會背景下我國相對貧困的治理體系

黨的十八大以來，我國以前所未有的力度推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，反貧困事業(yè)取得了歷史性成就。從2012年到2018年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人減少到1660萬人，貧困發(fā)生率由2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%。③國家統(tǒng)計(jì)局：《2018年全國農(nóng)村貧困人口減少1386萬人》，《人民日報(bào)》，2019年3月8日第7版。在消除絕對貧困和解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)之際，十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，意味著2020年消除絕對貧困后，中國反貧困工作的重心將轉(zhuǎn)向“相對貧困”的治理。

（一）借鑒解決絕對貧困的經(jīng)驗(yàn)，建立相對貧困治理的新戰(zhàn)略

第一，堅(jiān)持黨和政府主導(dǎo)型的貧困治理。④林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年：回顧與前瞻》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。充分發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，把相對貧困的治理作為黨和政府的一項(xiàng)重要工作和職責(zé)。通過制訂相對貧困治理規(guī)劃，建立相對貧困多元治理新體系，有步驟、計(jì)劃地逐漸化解相對貧困問題。

第二，堅(jiān)持多層次的貧困治理。長期以來，在反貧困對象的瞄準(zhǔn)和政策設(shè)計(jì)上，我國側(cè)重于因“貧”所導(dǎo)致的基本生活方面的問題，即聚焦我們通常所說的“生存型”貧困問題的解決。為緩解貧困人口因“困”，即由于貧困者自身的因素和社會條件的限制，導(dǎo)致這部分貧困群體沒有發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會，⑤林閩鋼：《中國反貧困新命題》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第10期。發(fā)展型貧困治理應(yīng)是今后貧困治理的重點(diǎn)。但解決發(fā)展型貧困比解決生存型貧困更困難，持續(xù)的時(shí)間會更長，遇到的社會問題會更多。

第三，建立新型貧困治理格局。向發(fā)展型貧困開戰(zhàn)需打破底層社會最令人不安的固化狀態(tài)和貧困的代際傳遞鏈條。而外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時(shí)，增強(qiáng)這部分貧困者的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會，才能起到根本作用。這就需要促進(jìn)貧困者的社會參與，拓展有助于貧困者社會參與和社會競爭能力提高的服務(wù)項(xiàng)目，挖掘其發(fā)展?jié)摿Γ伞八鞭D(zhuǎn)換成“自助”，克服傳統(tǒng)扶貧方式消極被動的缺陷，使貧困者依靠自己的力量解決問題，最終融入社會發(fā)展之中。

（二）在全面小康社會背景下，建立相對貧困治理的長效機(jī)制和制度措施

1.充分發(fā)揮基本公共服務(wù)的作用，建立相對貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。即對相對貧困群體更加注重在基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本社會保障服務(wù)等方面的保障，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造基礎(chǔ)條件讓貧困群體自強(qiáng)自立。

2.形成“政府主導(dǎo)、社會參與、市場促進(jìn)”的貧困治理整體性機(jī)制。在政府主導(dǎo)之下，依靠市場的力量、社會的資源來推動貧困治理。鼓勵社會組織和專業(yè)社會工作者廣泛參與貧困治理，通過建立城鄉(xiāng)貧困家庭社會服務(wù)體系，形成政府力量和社會力量的有機(jī)結(jié)合。

3.建立干預(yù)慢性貧困和代際貧困傳遞的阻斷性機(jī)制。即對貧困家庭實(shí)施物質(zhì)援助的同時(shí)，通過實(shí)施“兒童發(fā)展計(jì)劃”和“婦女教育計(jì)劃”，加強(qiáng)母親教育，特別是加強(qiáng)女童教育，以更注重貧困家庭人力資本的提升。通過提升家庭經(jīng)濟(jì)和撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入貧困代際傳遞。

根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，選取現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍作為低收入標(biāo)準(zhǔn)，將貧困治理主要對象由原有的絕對貧困群體擴(kuò)大到相對貧困群體，由此將低收入線作為2020年進(jìn)入全面小康社會后的貧困門檻，實(shí)施相應(yīng)的反貧困政策。為此，圍繞低收入家庭需要建立相關(guān)制度措施。

第一，建立低收入家庭生活負(fù)擔(dān)減免制度。通過減免低收入家庭自付費(fèi)用，如農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用、用水、用電和有線電視等公共事業(yè)服務(wù)費(fèi)用等，對低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)支持，確?！吧钅苁″X”。

第二，健全低收入家庭生產(chǎn)幫扶和就業(yè)幫扶制度。開展低收入農(nóng)戶勞動力培訓(xùn)，提高其擇崗就業(yè)能力。通過戶企結(jié)對、黨員干部掛鉤幫扶等多種方式，幫助低收入家庭勞動力在各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體、公益性崗位就業(yè)，確保低收入農(nóng)戶勞動力“一人一崗、一戶不漏”。

第三，按需救助，對低收入戶開展“救助會診”制度。建立低收入家庭信息數(shù)據(jù)庫，分析每戶致貧原因，根據(jù)致困原因及時(shí)轉(zhuǎn)介到相應(yīng)的專項(xiàng)救助，分類實(shí)施有針對性的“因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因殘”救助專項(xiàng)政策。

第四，建立貧困家庭陪伴式救助服務(wù)制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)中，由知曉了解政府政策的人員組成家庭顧問團(tuán)隊(duì)，向低收入家庭提供政策介紹、解釋和指導(dǎo)。根據(jù)低收入家庭的實(shí)際，分析他們所面臨的困境及其問題，為他們鏈接就業(yè)、就醫(yī)、教育等各方面所需信息。鼓勵專業(yè)社工和社會組織進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)與貧困家庭“結(jié)對子”，長期關(guān)注他們的生活和發(fā)展需求，并形成“一戶一策”的救助方案和賦能方案，幫助他們自立自強(qiáng)，走出生活的困境。