“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 背景下的營商環(huán)境優(yōu)化

摘 要：營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。營商環(huán)境建設(shè)作為招商引資的關(guān)鍵籌碼，其建設(shè)水平事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)競爭力和發(fā)展?jié)摿?。“互?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為政務(wù)服務(wù)新形態(tài)對于營商環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)在于形式虛擬性、主體間平等性、過程開放性以及交流互動性。這要求營商環(huán)境要在智能化、人性化、開放化、精準(zhǔn)化等方面下功夫，提升營商環(huán)境建設(shè)水平。這就需要協(xié)調(diào)配套的制度保障加持，以公民為導(dǎo)向的服務(wù)型行政文化護(hù)航，以先進(jìn)的信息技術(shù)和優(yōu)質(zhì)的人才隊伍支撐。優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)實踐、便利企業(yè)主體活動。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;政府服務(wù);行政審批

一、問題提出

2019年政府工作報告中提出“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍?！?基于對中央政策的響應(yīng)和號召，地方政府紛紛將營商環(huán)境優(yōu)化尤其是硬傷軟環(huán)境建設(shè)作為重要工作目標(biāo)。政務(wù)服務(wù)作為營商軟環(huán)境的重要組成部分，政務(wù)服務(wù)水平的高低直接關(guān)系到營商環(huán)境吸引力的強(qiáng)弱。然而，目前學(xué)界以政務(wù)服務(wù)為切入點(diǎn)關(guān)注營商環(huán)境優(yōu)化的研究并不多。尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”逐漸取代傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)形式的背景下。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”繼承和超越了傳統(tǒng)電子政務(wù)的發(fā)展模式，是我國電子政務(wù)發(fā)展的最新形態(tài)，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代新興技術(shù)為支撐，以對線下政務(wù)服務(wù)的再造重組為基礎(chǔ)，以提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率為目的。與傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)相比具有虛擬性、開放性、包容性、互動性、整體性、便捷性等特點(diǎn)。這些特性對于營商環(huán)境的優(yōu)化既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。當(dāng)前營商環(huán)境透明度、便利化、法治化程度不足等問題制約著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”效能發(fā)揮。因此在把握“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對于營商環(huán)境的要求的前提下，針對當(dāng)前營商環(huán)境的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，進(jìn)一步研究如何借助于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的優(yōu)勢推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化既切合實際需要，又具有一定的理論價值。

二、概念界定

營商環(huán)境這一詞最早出現(xiàn)于世界銀行的一項項目調(diào)查中。世界銀行將營商環(huán)境定義為一個企業(yè)在運(yùn)營、貿(mào)易活動、納稅和企業(yè)破產(chǎn)等方面遵循的政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件。這種定義可以使各國的營商環(huán)境指標(biāo)化，而制定營商環(huán)境指標(biāo)便于數(shù)據(jù)的收集以及量化比較。后向東在《論營商環(huán)境中政務(wù)公開的地位和作用》采用二分法將營商環(huán)境分為政務(wù)環(huán)境和外部環(huán)境。政務(wù)環(huán)境即政府所能決定的商業(yè)環(huán)境。[1]學(xué)者們也都傾向于把營商環(huán)境界定為兩個維度進(jìn)行定義。

筆者認(rèn)為營商化境可定義為制約和影響企業(yè)活動的相互聯(lián)系相互影響的內(nèi)外部諸要素的總和。首先，營商環(huán)境以企業(yè)活動為中心對象來界定。超出企業(yè)活動邊界的諸要素構(gòu)成營商環(huán)境。其次，營商環(huán)境與企業(yè)活動的關(guān)系為制約和影響關(guān)系。所謂制約乃限制約束之意，指一事物因另一事物的存在和變化而變化。因此營商環(huán)境可以看做企業(yè)活動的因變量。影響更強(qiáng)調(diào)以間接和無形的方式對另一事物起作用。營商環(huán)境不僅包括對企業(yè)活動有直接作用和影響的政策、制度等顯性文本規(guī)范以及交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施等硬件，更包括政府所提供的服務(wù)、誠信開放的社會風(fēng)氣以及良好法治文化等隱性環(huán)境。再次，營商環(huán)境諸要素之間并非是割裂的，而是相互聯(lián)系相互影響的關(guān)系。營商環(huán)境不僅是企業(yè)活動的因變量，企業(yè)活動同時也是營商環(huán)境的因變量。

三、我國營商環(huán)境現(xiàn)狀

1、行政審批繁瑣，營商環(huán)境便利化程度不高

自2001年以來，我國經(jīng)過多輪行政審批制度改革，取消和下放了大量行政審批項目，行政審批泛濫的狀況明顯好轉(zhuǎn)，“行政審批事項大幅減少。國務(wù)院部門取消和下放行政審批事項的比例超過40%，不少地方超過70%;非行政許可審批徹底終結(jié)”[2]。但是與市場主體預(yù)期仍有較大差距。雖然部分省市探索實行了“一網(wǎng)辦理”“一窗辦理”等創(chuàng)新舉措。但是，這些舉措不過是將原來分屬不同部門的事項和人員進(jìn)行簡單地物理集中，雖然大量的行政審批事項得到消減，但現(xiàn)有的行政審批環(huán)節(jié)并沒有發(fā)生根本性改變，許多資料都存在重復(fù)申報和重復(fù)提交的情況，多頭審批重復(fù)審批現(xiàn)象仍存在。[3]

2、政務(wù)信息不透明，營商環(huán)境透明度不足

習(xí)近平總書記在發(fā)表講話中強(qiáng)調(diào)要營造公開透明可預(yù)期的營商環(huán)境。公開透明可預(yù)期的前提是信息的公開公布和可及性。雖然近幾年經(jīng)過中央和地方政府的積極行動，我國政務(wù)信息基本做到了全面公開且信息公開的制度體系日趨完善，但是，在信息公開質(zhì)量和公開后信息管理方面的工作仍有待加強(qiáng)。[4]

學(xué)者鄭家昊在對31個省級政府門戶網(wǎng)站工作年度報表信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后顯示，各省級政府網(wǎng)站部分基礎(chǔ)性信息公開方面尚未到位，重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開仍待繼續(xù)完善。[5]基層門戶網(wǎng)站建設(shè)中普遍存在網(wǎng)站建設(shè)形式化問題。一些網(wǎng)站所顯示的政府相關(guān)信息比如聯(lián)系電話很多都是空號，網(wǎng)站缺乏管理。此外，網(wǎng)站公示信息滯后。一些行政法規(guī)、政策制度等信息的更改和廢止在網(wǎng)站上沒有同步顯示，這也給企業(yè)主體帶來不必要的困擾和麻煩。

四、我國營商環(huán)境困境之原因分析

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部對放管服認(rèn)識不深入，落實不到位

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是推進(jìn)放管服改革的舉措之一?！啊惑w化是‘放管服改革的本質(zhì)特征和根本要求，……所謂‘一體化就是要實現(xiàn)‘放得開、管得住、服到位的整體推進(jìn)、同向同行，實現(xiàn)三者的互相促進(jìn)、良性循環(huán)，其中，‘放是邏輯起點(diǎn)， ‘管是重要手段，‘服是落腳點(diǎn)和目的?！盵6] 權(quán)力下放環(huán)節(jié)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部只看到了“放”，卻沒有領(lǐng)悟到“放”字背后所隱藏的目的，以及所要考慮的諸多問題，由此就導(dǎo)致權(quán)力下放浮于表面，卻未能產(chǎn)生實效。

首先，在放權(quán)環(huán)節(jié)，出于部門利益考慮，一些部門對于一些牽扯利益廣泛的權(quán)力不愿意下放，或是選擇性地將那些較難執(zhí)行不太重要的權(quán)力下放，或者只下放責(zé)任而不放權(quán)。在放權(quán)時還存在只下放權(quán)力，相關(guān)的人財物等配套因素沒有下放的問題，權(quán)力下放不完整。其次，在權(quán)力下放環(huán)節(jié)，政府把重心放在了界定下放哪些權(quán)力、如何下放等問題，卻沒有考慮下級政府的承接能力。部分下放的權(quán)力下級政府缺乏相關(guān)執(zhí)行經(jīng)驗，執(zhí)行能力不足，就會出現(xiàn)承接失敗的問題。再者，“放權(quán)”目的是界定政府市場社會的邊界，將市場可以解決的事項交給市場，將社會能夠承接的事項交給社會，將各級各部門所能夠勝任的權(quán)力事項重新進(jìn)行界定，重新梳理權(quán)力運(yùn)行流程，構(gòu)建一條省時省力的最優(yōu)權(quán)力運(yùn)行路徑。但是，部分領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅看做把權(quán)力下放一部分給下級政府，而不注重對于權(quán)力的重新整合劃分，達(dá)不到業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，簡潔高效便民的效果。

（二）政府信息管理能力不能滿足營商環(huán)境透明度需要

透明度是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的重要方面，也折射出政府在營商環(huán)境活動中的服務(wù)能力高低?，F(xiàn)代信息社會背景下，信息數(shù)據(jù)作為一種寶貴的有巨大發(fā)掘潛力和價值增值空間的資源，大部分被掌握在政府手中。但是當(dāng)前政府對于信息資源管理能力滯后于時代發(fā)展需求。具體表現(xiàn)為：

其一信息公開力度不足。“各級行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確，部分基礎(chǔ)性信息公開方面尚未到位，重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開仍待繼續(xù)完善。[7]”信息公開是透明政府建設(shè)的基本要求，也是企業(yè)運(yùn)營的基本需求。政府在社會體系中起著行為典范和代表的作用，如果政府信息都沒有做到完全透明公開，企業(yè)也會趨向于對于自身信息保持神秘狀態(tài)，甚至數(shù)據(jù)造假。

其二是信息管理能力不能滿足企業(yè)和公民信息獲取需求。信息公開是基本，但并不意味著信息公開后政府就可以高枕無憂了，信息社會海量數(shù)據(jù)龐大冗雜，如果不注重信息公開后的管理，公民和企業(yè)就需要在數(shù)據(jù)海洋中花費(fèi)時間和精力找取自己所需信息，沒有做到信息服務(wù)便利化的要求。

其三是政民互動能力欠缺。信息公開是提升透明度和構(gòu)筑政民互信基本，但是溝通才能筑牢政民互動橋梁。政府網(wǎng)站建設(shè)工程已經(jīng)推進(jìn)多年，但是由于發(fā)展的不均衡性，部分政府網(wǎng)站設(shè)計簡單功能單一，對于公眾投訴和意見反饋功能不夠重視，一些地方政府網(wǎng)站，僅僅是有這個功能選項卻不能使用，政府網(wǎng)站成為只能看不能用的擺設(shè)，這就堵塞了公民和企業(yè)需求反饋渠道。

（三）政府工作人員素質(zhì)提升與營商環(huán)境建設(shè)不符

面對市場化的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，我國政府積極主動關(guān)注營商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量，這一應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇的明智之舉。但是，戰(zhàn)略上的規(guī)劃和戰(zhàn)術(shù)上的實施是存在時差的。戰(zhàn)略實施需要具體的操作，需要客觀存在的行政主體去執(zhí)行。而行政人員的觀念和素質(zhì)提升需要時間促成。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。需要政府轉(zhuǎn)變職能和角色，行使好法治政府、服務(wù)型政府職能。

法治政府要求政府人員要依法行政，規(guī)范用權(quán)。但是，在實踐操作中，行政人員由于或主管或客觀的原因，執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法隨意性大等現(xiàn)象仍然存在，給企業(yè)運(yùn)營增加了成本支出。在服務(wù)過程中，由于政府人員工作素質(zhì)難以勝任工作要求或者政府人員服務(wù)態(tài)度不到位等原因，企業(yè)和公民服務(wù)需求未得到滿足，導(dǎo)致企業(yè)主體和公民對服務(wù)體驗不滿意。

五，我國營商環(huán)境優(yōu)化之路徑探索

（一）深化放管服改革，為營商環(huán)境優(yōu)化打通制度通道

首先，在放權(quán)環(huán)節(jié)，編制統(tǒng)一的權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確行政審批權(quán)歸屬?！靶姓S可權(quán)的集中不是片面追求大而全的絕對集中，專業(yè)性較強(qiáng)且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項， 不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個部門。[8]” 對于審批權(quán)限在各級政府之間的劃分要以問題為導(dǎo)向，以市場主體反映最多辦事最難的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域入手，比如市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)、納稅報稅等。明確不同層級和部門的權(quán)力劃分。

其次，以需求為導(dǎo)向?qū)?quán)力進(jìn)行再整合?？疾炱髽I(yè)生命周期，從企業(yè)主體的需求出發(fā)，梳理企業(yè)主體業(yè)務(wù)辦理流程，將可以由一個部門辦理的服務(wù)事項集中到一個部門，把原來行政審批部門之間的外部活動轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部行為，推進(jìn)審批職能“化學(xué)融合”。而且要明確同一業(yè)務(wù)辦理流程的不同部門的協(xié)作機(jī)制。例如浙江省在流程再造上， 通過建設(shè)“一窗受理、集成服務(wù)”平臺， 實現(xiàn)“前臺綜合 （網(wǎng)上） 受理、后臺分類審批、數(shù)據(jù)按需提取、綜合窗口 （網(wǎng)上） 出件”的全新工作模式， 打破條塊分割的政府形態(tài)， 實現(xiàn)群眾和企業(yè)辦事從“找部門”向“找政府”轉(zhuǎn)變。

（二）培育服務(wù)型行政文化，增強(qiáng)公務(wù)人員服務(wù)意識

“行政文化是指行政工作人員對行政體系及其行政活動的態(tài)度、情感、信仰和價值觀以及人們所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。[9]”傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)官本位，政府工作人員將自己放置于公眾之上，所以總是出現(xiàn)“臉難看、門難進(jìn)、事難辦”的現(xiàn)象。而服務(wù)新型政文化就是以為人民服務(wù)為宗旨，以公民本位為導(dǎo)向的行政價值導(dǎo)向。服務(wù)型行政文化下所有工作要從企業(yè)主體出發(fā)，以企業(yè)需求為導(dǎo)向推進(jìn)工作。服務(wù)型行政文化的建設(shè)要從物質(zhì)層、制度層和精神層三個層面同步推進(jìn)，協(xié)調(diào)配合。

首先，物質(zhì)層面的服務(wù)型行政文化指的是政府的辦公環(huán)境布置、橫幅標(biāo)語、所舉辦的活動等顯性物質(zhì)形態(tài)的存在要傳達(dá)出來以公民為本位的價值傾向。其一，政府辦公環(huán)境的布置要以簡潔樸素為主，切忌杜絕鋪張浪費(fèi)，尤其是政務(wù)服務(wù)窗口的布置不要設(shè)置太多阻隔裝飾，要實現(xiàn)與企業(yè)主體面對面平等交流。

其次，制度層面的服務(wù)型行政文化指的是政府所制定的各項制度規(guī)范都要以維護(hù)和實現(xiàn)公民利益為出發(fā)點(diǎn)，政策過程中要體現(xiàn)公民主體地位。其一，政策制定過程要擴(kuò)大民主參與，政務(wù)服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、業(yè)務(wù)流程的編制等要充分聽取企業(yè)主體的意見以及政務(wù)服務(wù)一線工作人員的反饋。其二，績效考核中，要給予服務(wù)對象一定的話語權(quán)，將服務(wù)對象對于服務(wù)的滿意度和獲得感作為考核因素并賦予適當(dāng)權(quán)重。倒逼公務(wù)人員改進(jìn)服務(wù)態(tài)度，提升服務(wù)質(zhì)量。比如推行政務(wù)服務(wù)好差評制度，嘉興市在好差評制度基礎(chǔ)上推出積分制，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)技能、崗位貢獻(xiàn)、從業(yè)態(tài)度等各維度進(jìn)行綜合打分。

最后，精神層面的服務(wù)型行政文化指的是行政活動的指導(dǎo)思想和宗旨理念要體現(xiàn)出為人民服務(wù)的理念。要通過周期性的主題教育培訓(xùn)和理論學(xué)習(xí)，讓政府工作人員牢記于心，并內(nèi)化成為自己的道德信念，約束自己的行為，以企業(yè)主體需求為工作導(dǎo)向，以為企業(yè)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為工作目標(biāo)。

（三）提高政務(wù)服務(wù)智能化水平，為企業(yè)主體提供便捷化服務(wù)

當(dāng)前由于對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”重視不夠，投入不足，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)智能化程度不足。其中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”硬件設(shè)施配置落后是阻礙政務(wù)服務(wù)智能化的客觀因素。因此，首先要加大對于政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的投入，包括資金、人才投入，尤其是基層政府，重視政務(wù)服務(wù)平臺的管理和維護(hù)，并將政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)狀況納入政府績效考核中。

開放共享的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺是建立全國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”一張網(wǎng)的技術(shù)基礎(chǔ)。首先，要推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)， 統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集采集標(biāo)準(zhǔn)以及不同數(shù)據(jù)庫接口標(biāo)準(zhǔn)，克服技術(shù)難題。“推進(jìn)不同省份之間的溝通交流、協(xié)同合作，在保證基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致的情況下，鼓勵不同省份根據(jù)實際來建設(shè)有特色的政府門戶網(wǎng)站。[10]”

其次，要解決信息孤島和信息壁壘問題。其一，要明確數(shù)據(jù)歸屬和使用權(quán)，“從權(quán)利和義務(wù)的角度，明確中央和地方各級政府部門的數(shù)據(jù)采集、存儲、共享和使用等環(huán)節(jié)的權(quán)限，解決縱向?qū)蛹壊块T和橫向職能部門間的數(shù)據(jù)邊界問題。[11]”其二，要設(shè)立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，“制定地方性數(shù)據(jù)治理的政策法規(guī)，動態(tài)更新和維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄，開展數(shù)據(jù)采集、存儲、管理、交換和使用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)。[12]”

最后，要培養(yǎng)一支專業(yè)化的信息技術(shù)人才隊伍，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)管理和維護(hù)，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力。加強(qiáng)對于政府網(wǎng)站的管理和維護(hù)，政府網(wǎng)站信息要同步及時更新，對于既有信息做好分類管理，完善在線政企互動功能，注重對企業(yè)反饋信息的回應(yīng)和處理。

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作者簡介

宋曉旭（1995.10-？），女，漢族，河南洛陽人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2018級碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：政府體制與創(chuàng)新（鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 河南鄭州? 450001）

（鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院? 河南 鄭州? 450001）