我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的實(shí)踐導(dǎo)向芻議

儲(chǔ)著斌

（江漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430056）

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”，就必須“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”，要求之一就是“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督?！盵1]7就各類(lèi)學(xué)校而言，學(xué)校法律顧問(wèn)制度的建立和完善是健全決策機(jī)制的基礎(chǔ)條件和工作抓手。

一、我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的問(wèn)題意識(shí)

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記一直強(qiáng)調(diào)推行法律顧問(wèn)制度，建立重大決策合法性審查機(jī)制。中央在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體與國(guó)有企事業(yè)單位等三類(lèi)機(jī)構(gòu)中普遍建立法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度。2014年10月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在健全行政決策機(jī)制進(jìn)程中，要“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，保證法律顧問(wèn)在制定重大決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”[2]542016年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第22次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，3個(gè)月后，該《意見(jiàn)》由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，就相關(guān)工作做出部署，即“2017年底前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部委，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問(wèn)、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)、公職律師，國(guó)有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問(wèn)、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問(wèn)制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國(guó)特色法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師制度體系”[3]。這里提出的“事業(yè)單位探索建立法律顧問(wèn)制度”自然包括了各類(lèi)學(xué)校在內(nèi)的單位建立完善法律顧問(wèn)制度。

十八大以來(lái)，國(guó)家最高教育行政部門(mén)高度重視推進(jìn)教育系統(tǒng)法律顧問(wèn)制度相關(guān)工作。2012年11月，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，明確提出“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、中小學(xué)應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)、綜合推進(jìn)依法治校，有條件的學(xué)校，可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者人員作為法律顧問(wèn)，協(xié)助處理法律事務(wù)?！盵4]752016年1月，教育部發(fā)布《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》（教政法〔2016〕1號(hào)）提出，“建立健全教育系統(tǒng)的法律顧問(wèn)制度，積極推行并規(guī)范法律顧問(wèn)制度，逐步建立以法治工作機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍”[5]。2016年7月，教育部發(fā)布的《全國(guó)教育系統(tǒng)開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）》（教政法〔2016〕15號(hào)）明確提出，要“在教育部門(mén)、學(xué)校普遍建立法律顧問(wèn)制度，發(fā)揮法律顧問(wèn)在普法宣傳、依法治理方面的作用?！盵6]2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕4號(hào)），要求“建立健全學(xué)校法律顧問(wèn)制度”[7]。

在上述文件的指導(dǎo)下，許多學(xué)校成立了法治工作機(jī)構(gòu)，建立了法律顧問(wèn)制度，依法維護(hù)了學(xué)校、教職工與學(xué)生的合法權(quán)益，但是，目前面臨的主要問(wèn)題有三個(gè)方面：一是國(guó)家最高教育行政部門(mén)目前沒(méi)有拿出指導(dǎo)作用的規(guī)范性文件，教育部2015年就發(fā)布了《關(guān)于普通高等學(xué)校普遍建立健全法律顧問(wèn)制度的若干意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，但目前正式的規(guī)范性文件尚未發(fā)布。在2017年“兩會(huì)”期間，有全國(guó)人大代表仍就此提出議案與建議[8]。二是就全國(guó)而言，學(xué)校法律顧問(wèn)制度豐富的實(shí)踐走在理論研究前面，學(xué)術(shù)研究的“冷”與實(shí)踐活動(dòng)中的“熱”形成鮮明對(duì)比，學(xué)術(shù)界需要對(duì)學(xué)校法律顧問(wèn)制度的豐富實(shí)踐進(jìn)行理論概括。部分地區(qū)與學(xué)校運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)學(xué)校治理的意識(shí)有待加強(qiáng)，依法處理各類(lèi)事務(wù)的能力有待提升，法律顧問(wèn)制度的相關(guān)機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步完善。三是就湖北省的實(shí)踐而言，盡管該省2016年9月就已發(fā)布《省教育廳關(guān)于建立健全教育系統(tǒng)法律顧問(wèn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂教政法〔2016〕6號(hào)），但該《實(shí)施意見(jiàn)》的主要內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，僅就分類(lèi)落實(shí)、明確職責(zé)、加強(qiáng)管理等三方面內(nèi)容籠統(tǒng)提出要求，不利于學(xué)校法律顧問(wèn)制度的全面建立，全省范圍內(nèi)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)缺少具有操作性的政策規(guī)范，缺少相關(guān)的理論研究。

二、我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的資源借鑒

在國(guó)外，公立學(xué)校與法律機(jī)構(gòu)的合作是十分常見(jiàn)的。有學(xué)者研究了美國(guó)愛(ài)達(dá)荷州公立學(xué)校中管理者和法律顧問(wèn)間的合作模式，發(fā)現(xiàn)這種合作有助于學(xué)校管理者決策的科學(xué)性與合理性，有助于促進(jìn)問(wèn)題解決，擴(kuò)大教育者的選擇權(quán)，并提高學(xué)生的表現(xiàn)。在美國(guó)，如果大學(xué)董事會(huì)的成員和行政管理者的行為超越了他們各自的職責(zé)權(quán)限，將危及他們的大學(xué)。美國(guó)大學(xué)的法律顧問(wèn)通常由董事會(huì)根據(jù)校長(zhǎng)的提名選舉產(chǎn)生，對(duì)董事會(huì)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，他們享有與大學(xué)其他副校長(zhǎng)同等的地位，主要負(fù)責(zé)大學(xué)各項(xiàng)法律事務(wù)。選擇總法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的組織模式時(shí)，必須考慮以下三個(gè)方面的影響因素，即大學(xué)的規(guī)模、大學(xué)管理的復(fù)雜程度和各地法律調(diào)整本身的特點(diǎn)。總結(jié)美國(guó)各類(lèi)大學(xué)的實(shí)踐，其總法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要有三種模式：布蘭迪斯大學(xué)模式、霍普金斯大學(xué)模式、密歇根州立大學(xué)模式，目前美國(guó)大學(xué)總法律顧問(wèn)辦公室組織模式，正逐漸向總法律顧問(wèn)牽頭的混合模式靠攏。有學(xué)者詳細(xì)介紹了美國(guó)高校總法律顧問(wèn)辦公室職責(zé)與權(quán)限、任務(wù)與性質(zhì)、工作原則等[9]138。

國(guó)內(nèi)學(xué)者重視對(duì)高等學(xué)校法律顧問(wèn)制度的研究，主要是從以下幾個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)學(xué)術(shù)研究。一是關(guān)于高校法律事務(wù)以及工作機(jī)構(gòu)的研究，一致認(rèn)為要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的各種機(jī)構(gòu)。二是建立法律顧問(wèn)制度必要性與作用的研究。三是關(guān)于高校法律顧問(wèn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的研究，主要是立法層次不高，內(nèi)生動(dòng)力不足，參與范圍過(guò)窄，事前防范與事中控制不夠，任職資格有待規(guī)范。四是高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式的研究，此方面研究成果較多。五是關(guān)于高校法律顧問(wèn)制度的政策建議研究，此方面研究成果最多。六是借鑒美國(guó)總法律顧問(wèn)制度的研究。七是高校專(zhuān)項(xiàng)工作中的法律事務(wù)與法律風(fēng)險(xiǎn)防范研究。大學(xué)生就業(yè)中的法律問(wèn)題，校外教育基地管理的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范。

綜合上述成果，總體上作者主要系高校有關(guān)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，研究成果總量變少，無(wú)學(xué)位論文與學(xué)術(shù)專(zhuān)著，少見(jiàn)省級(jí)以上社會(huì)科學(xué)資助的研究項(xiàng)目，少見(jiàn)中文核心期刊。研究?jī)?nèi)容主要系宏觀研究，集中于學(xué)校法律顧問(wèn)制度的必要性、域外特別是美國(guó)制度分析及其借鑒。

三、我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的時(shí)代價(jià)值

一是有利于各類(lèi)學(xué)校進(jìn)一步深化綜合改革、全面推進(jìn)依法治校。近年來(lái)，隨著依法治校的全面推進(jìn)，中小學(xué)與高校的法治工作取得了顯著成效，不少高校已成立法律事務(wù)工作機(jī)構(gòu)或建立法律顧問(wèn)制度，依法治校能力不斷提高。

二是有利于真正確立法治作為推進(jìn)改革、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的基本方式。隨著教育領(lǐng)域綜合改革的推進(jìn)，教育社會(huì)環(huán)境、教育法律關(guān)系、教育管理模式、教育治理機(jī)制正在發(fā)生著深刻的變化，無(wú)論是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，還是推進(jìn)依法治校、依法保障學(xué)校、教職工、學(xué)生等各方面利益主體的合法權(quán)益，均需要學(xué)校更加自覺(jué)地用法治理念審視學(xué)校發(fā)展的全局，用法治思維規(guī)劃學(xué)校發(fā)展的路徑，用法治辦法營(yíng)造學(xué)校發(fā)展的環(huán)境，用法治手段破解學(xué)校發(fā)展的難題，用法治規(guī)范保障學(xué)校發(fā)展的成果，真正實(shí)現(xiàn)推進(jìn)改革、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的目的。

三是有利于各類(lèi)學(xué)校完善內(nèi)部治理體系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范。在新的形勢(shì)下，各類(lèi)學(xué)校需要充分認(rèn)識(shí)法律顧問(wèn)制度建設(shè)的重要意義，將建立健全法律顧問(wèn)制度作為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、完善學(xué)校內(nèi)部治理體系的重要內(nèi)容，主動(dòng)采取積極措施，通過(guò)多種形式建立健全學(xué)校法律顧問(wèn)制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)法律風(fēng)險(xiǎn)的事前防范、事中控制和事后化解，全面推進(jìn)依法治校。

四是有利于豐富教育政治學(xué)與教育法學(xué)的研究成果。相比學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)學(xué)術(shù)研究中的“冷”，學(xué)校法律顧問(wèn)制度構(gòu)建的實(shí)踐活動(dòng)卻異?！盁帷?。為此，需要對(duì)實(shí)踐中的學(xué)校法律顧問(wèn)制度的做法、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)加以總結(jié)，對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題與困境加以梳理、概括，提出針對(duì)性的政策建議。

四、我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的實(shí)踐指向

教育部在2003年7月就開(kāi)始在依法治校實(shí)踐中要求各級(jí)各類(lèi)學(xué)校聘請(qǐng)法律顧問(wèn)、建立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)和依法治理[10]。法律顧問(wèn)制度實(shí)施以來(lái)，開(kāi)展了卓有成效的活動(dòng)，在學(xué)校決策、管理中發(fā)揮了參謀和助手作用，依法維護(hù)了學(xué)校、教職工與學(xué)生的合法權(quán)益。但目前學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)與法律事務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行在實(shí)踐中面臨著困境，需進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究。

我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)要吸收改革經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，逐步建立健全法律顧問(wèn)制度，設(shè)立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)。各類(lèi)學(xué)校在依法辦學(xué)過(guò)程中也出現(xiàn)類(lèi)似需求，故教育部以依法治教為抓手，要求建立完善學(xué)校法律顧問(wèn)等現(xiàn)代學(xué)校制度。其中，學(xué)校章程建設(shè)最具典型，一方面固然是貫徹國(guó)家教育法律的現(xiàn)實(shí)需要，另一方面也是借鑒國(guó)有企業(yè)等以公司章程為龍頭建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度的做法。學(xué)校章程建設(shè)近年來(lái)在各級(jí)教育行政部門(mén)推動(dòng)下成績(jī)斐然，但與企業(yè)章程相比，學(xué)校章程的實(shí)施存在障礙，在實(shí)踐中難以進(jìn)入規(guī)范學(xué)校辦學(xué)的各環(huán)節(jié)。作為學(xué)?！皯椃ā?，學(xué)校章程只有進(jìn)入司法審判實(shí)踐，為各級(jí)人民法院司法實(shí)踐所適用、援引，才能具有真正的生命力。但目前難以見(jiàn)到一起參照適用學(xué)校章程裁判的案例。

我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)校法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前美國(guó)大學(xué)紛紛設(shè)立的各類(lèi)總法律顧問(wèn)辦公室，或以總法律顧問(wèn)組織協(xié)調(diào)的混合模式對(duì)我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)具有借鑒意義：一是建立專(zhuān)兼職結(jié)合的學(xué)校法律顧問(wèn)工作隊(duì)伍，明確聘用條件，簽訂聘用合同；二是探索設(shè)立中國(guó)特色的學(xué)?？偡深檰?wèn)，充分發(fā)揮其作用，明確其職責(zé)范圍；三是學(xué)校決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)法律事務(wù)工作部門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，完善保障措施。

我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)要明確職責(zé)范圍，此為實(shí)踐中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題之一。既要充分發(fā)揮學(xué)校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)和人員在學(xué)校決策與管理過(guò)程中的參謀和助手作用，對(duì)學(xué)校擬出臺(tái)的管理措施、對(duì)外簽訂的合同、改革方案與實(shí)施等進(jìn)行合法性評(píng)估，又要明確學(xué)校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的工作職責(zé)范圍。內(nèi)容大體上包括：健全依法治校辦學(xué)自主管理的制度體系，健全科學(xué)決策、民主管理機(jī)制，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)師生的主體地位，形成自由平等公正法治的育人環(huán)境；健全學(xué)校權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制，有效化解矛盾糾紛，深入開(kāi)展法治宣傳教育，形成濃厚的學(xué)校法治文化氛圍。

我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)要實(shí)現(xiàn)政策調(diào)整。對(duì)政府而言，教育行政部門(mén)需要加強(qiáng)指導(dǎo)和保障，從宏觀立法與政策層面進(jìn)一步加大法律顧問(wèn)制度的推行力度，實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與條件保障，建立學(xué)校涉訴（訟）涉（仲）裁事項(xiàng)的報(bào)告制度。對(duì)學(xué)校而言，一是確立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)或法律顧問(wèn)工作部門(mén)的機(jī)構(gòu)定位及運(yùn)作機(jī)制，二是推動(dòng)總法律顧問(wèn)牽頭的機(jī)構(gòu)混合組建模式和機(jī)制建設(shè)，三是探索與總法律顧問(wèn)制度、學(xué)校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化相適應(yīng)的評(píng)聘辦法，四是重點(diǎn)高校加大學(xué)校法律事務(wù)后備人才的儲(chǔ)備。

我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)要凸顯實(shí)踐指向。學(xué)校法律事務(wù)與法律顧問(wèn)工作是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作。既要加強(qiáng)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的制度自信，實(shí)踐中要培育制度意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)制度權(quán)威，又要理性認(rèn)識(shí)到制度的“不能”之處，走出制度“萬(wàn)能”的“神話(huà)”。學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)需充分彰顯制度價(jià)值，建設(shè)制度文明，在增強(qiáng)制度自信同時(shí)避免陷入“制度迷信”的窠臼[11]185。

五、我國(guó)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)的對(duì)策

目前，我國(guó)不少省級(jí)行政區(qū)域已就建立完善學(xué)校法律顧問(wèn)制度出臺(tái)了有關(guān)工作意見(jiàn)并組織實(shí)施，如上海市教育委員會(huì)2015年發(fā)布并實(shí)施《關(guān)于在本市教育系統(tǒng)普遍建立學(xué)校法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》[12]180-182，江西省教育廳與江西省司法廳2015年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全省教育系統(tǒng)建立學(xué)校法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（贛教發(fā)字〔2015〕1號(hào)），山東省教育廳2016年印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校建立法律顧問(wèn)制度的通知》[13]等文件。在對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范分析并結(jié)合湖北省的實(shí)際調(diào)研，我們提出有關(guān)對(duì)策。

一是理論基礎(chǔ)上，學(xué)校法律顧問(wèn)制度的設(shè)立以實(shí)現(xiàn)教育善治為目標(biāo)，以促進(jìn)學(xué)校的“多元共治”為方向，制度建設(shè)要以實(shí)踐為指向，在堅(jiān)持制度自信的同時(shí)避免陷入“制度迷信”。學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)，屬于教育領(lǐng)域全面深化改革的重要內(nèi)容之一，要以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義教育制度為目標(biāo)，大力推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其一是制度現(xiàn)代化理論，強(qiáng)調(diào)在物質(zhì)現(xiàn)代化、觀念現(xiàn)代化推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化的同構(gòu)，學(xué)校法律顧問(wèn)制度屬于教育領(lǐng)域制度現(xiàn)代化范疇，致力于學(xué)校制度建設(shè)的現(xiàn)代化方向。其二是制度哲學(xué)理論，強(qiáng)調(diào)學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)以教育善治為價(jià)值目標(biāo)，學(xué)校法律顧問(wèn)制度建設(shè)要致力于善治的價(jià)值導(dǎo)向。其三是新公共治理理論，強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)代治理代替?zhèn)鹘y(tǒng)管理，確立學(xué)校多元共治的治理主體與治理目標(biāo)。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各類(lèi)學(xué)校不同類(lèi)型法律事務(wù)要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)的協(xié)同整合。以高校為例，要讓法律事務(wù)部門(mén)或法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的工作系統(tǒng)，內(nèi)部實(shí)行業(yè)務(wù)分類(lèi)?，F(xiàn)行的分散式法律服務(wù)方式必須改變，也就是改變學(xué)校法律事務(wù)“政出多門(mén)”現(xiàn)象。目前學(xué)校特別是高校分散式法律服務(wù)方式存在著弊端，實(shí)踐中學(xué)生處分、教師申訴、信訪(fǎng)工作、學(xué)術(shù)爭(zhēng)議、決策咨詢(xún)、規(guī)章制度審查、合同事務(wù)、訴訟與非訴事務(wù)等，由校內(nèi)不同部門(mén)處理，需將各類(lèi)法律事務(wù)部門(mén)整合為一個(gè)獨(dú)立工作系統(tǒng)，內(nèi)部實(shí)行業(yè)務(wù)分類(lèi)。

三是機(jī)構(gòu)屬性上，高校的法律事務(wù)部門(mén)或法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)可以納入行政科層系列，但必須對(duì)決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也就是既要對(duì)黨委會(huì)（常委會(huì)）負(fù)責(zé)，又要對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?，F(xiàn)行法律事務(wù)機(jī)構(gòu)多置于校長(zhǎng)辦公室或發(fā)展規(guī)劃部門(mén)之下，缺乏應(yīng)有的專(zhuān)業(yè)性、自主性，這種傳統(tǒng)模式需要改革。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少高校在校長(zhǎng)辦公室（或?qū)W校辦公室）中專(zhuān)門(mén)設(shè)有法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，占樣本高校的三分之二，其中一半以上的機(jī)構(gòu)屬于“掛靠”性質(zhì)，即機(jī)構(gòu)掛靠在校長(zhǎng)辦公室，其余將近一半作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)隸屬于校長(zhǎng)辦公室。掛靠機(jī)構(gòu)不同于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通常掛靠機(jī)構(gòu)有其單獨(dú)的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、印章、職責(zé)任務(wù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，只是辦公場(chǎng)所設(shè)在另一部門(mén)內(nèi)或某些行政性工作由另一部門(mén)代為管理，而且它與被掛靠機(jī)構(gòu)之間不存在組織間的隸屬關(guān)系。此外，仍有近三分之一高校的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)或其職能隸屬于發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。

四是人員定位上，高校的法律事務(wù)部門(mén)或法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的定位，絕不是高校的任何子單元，其發(fā)展方向應(yīng)該被視為“校級(jí)決策層”的核心成員。目前對(duì)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的定位尚不清晰，往往成為學(xué)校的一個(gè)普通子單元，其工作人員多由校內(nèi)其他部門(mén)人員或?qū)I(yè)律師兼任。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)配備一定數(shù)量的專(zhuān)職人員，應(yīng)成為“校級(jí)決策層”的核心成員和法律事務(wù)的“牧羊人”。

五是工作職責(zé)上，法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)在于維護(hù)學(xué)校、教職工與學(xué)生的合法權(quán)益。按照目前大多數(shù)高校的實(shí)踐，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括“規(guī)劃、協(xié)調(diào)和推動(dòng)依法治校的各項(xiàng)工作；組織并監(jiān)督校級(jí)規(guī)章制度的制定、修改和廢止；為學(xué)校重要工作和校內(nèi)各單位提供法律咨詢(xún)；審核學(xué)校對(duì)外簽訂的各類(lèi)合同及其他重要法律文書(shū)；代表學(xué)?；蛭袑?zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)處理公證、仲裁、訴訟等法律事務(wù)工作；開(kāi)展法治宣傳教育活動(dòng)，提升師生員工的法律素養(yǎng)；辦理學(xué)校委托的其他法律事務(wù)”等[14]。筆者認(rèn)為，更重要的職責(zé)應(yīng)該是維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益，堅(jiān)持“法律紅線(xiàn)不能觸碰、法律底線(xiàn)不能逾越”[15]1583，盡量避免學(xué)?？赡艹霈F(xiàn)的違法現(xiàn)象，教職工與學(xué)生的權(quán)益保障、法律服務(wù)等可通過(guò)市場(chǎng)、法律援助等途徑解決。

六是利益沖突上，學(xué)校法律顧問(wèn)采取為本學(xué)校服務(wù)的基本原則。工作中需要考慮利益沖突，自覺(jué)適用法律規(guī)定的律師職業(yè)道德與“竟業(yè)限制”原則。例如，遵照《律師法》規(guī)定，“律師不得在同一案件中為雙方當(dāng)事人擔(dān)任代理人”；有關(guān)保守商業(yè)秘密的事宜，學(xué)校與法律顧問(wèn)可在服務(wù)合同中約定。

七是工作原則上，學(xué)校法律顧問(wèn)的服務(wù)采取事前防范為主的工作原則。以事中控制與事后化解為補(bǔ)充，不能滿(mǎn)足于現(xiàn)行的“消防員”角色。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)要建立工作常態(tài)，落實(shí)事前預(yù)防和事中控制的工作要求。學(xué)校各單位各部門(mén)要不斷建立健全法律顧問(wèn)全面參與涉法決策、規(guī)范性文件審查、法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作運(yùn)行機(jī)制，確保研究帶全局性重大事項(xiàng)的決策會(huì)議，必須有法律顧問(wèn)參加；決策性文件、規(guī)范性文件和與對(duì)方簽訂的合同等，必須有法律顧問(wèn)審查；訴訟、采購(gòu)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、信訪(fǎng)積案化解等涉法事務(wù)，必須有法律顧問(wèn)把關(guān)，出具法律意見(jiàn)。

八是待遇保障上，逐步改變將法律事務(wù)工作人員劃分出行政等級(jí)（科層）的傳統(tǒng)做法，實(shí)行法律業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)分類(lèi)管理，盡快制定技術(shù)等級(jí)制度標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)聘條件，積極探索法律事務(wù)人員的待遇收入標(biāo)準(zhǔn)與專(zhuān)業(yè)含量、實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤的做法。建議將符合條件的學(xué)校專(zhuān)職法律顧問(wèn)納入公職律師范疇。

九是人才培養(yǎng)上，加強(qiáng)學(xué)校法律顧問(wèn)與學(xué)校法律事務(wù)方面的人才培養(yǎng)與人才選聘。學(xué)校專(zhuān)門(mén)法律事務(wù)人才，既要“懂法律”，又要“懂教育”，目前專(zhuān)業(yè)律師或普通干部均難單獨(dú)勝任。就人才培養(yǎng)而言，建議在高校的教育學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科中，設(shè)置相關(guān)研究方向，培養(yǎng)學(xué)校法律顧問(wèn)或法律事務(wù)管理的碩士或博士研究生。就人才選聘而言，建議允許教育行政主管部門(mén)或?qū)W校聯(lián)合體、單獨(dú)高校，在具有司法從業(yè)資格、律師職業(yè)資格的人員中，通過(guò)統(tǒng)一考試等方式選聘具備一定教育管理專(zhuān)業(yè)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員作為學(xué)校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職工作人員。