鄉(xiāng)村生態(tài)振興及其法治保障

落志筠

（內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古·呼和浩特 010070）

鄉(xiāng)村振興，是事關(guān)新時(shí)代“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”工作推進(jìn)的總抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大推進(jìn)“三農(nóng)”工作的重大決策部署?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》就鄉(xiāng)村振興提出了產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文明、治理、生活五個(gè)維度的總要求，其中對(duì)生態(tài)領(lǐng)域提出了“生態(tài)宜居”的要求，這是實(shí)現(xiàn)天更藍(lán)、水更綠，確保農(nóng)民看得見(jiàn)山，望得見(jiàn)水的基礎(chǔ)。只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，才會(huì)緩解甚至根絕當(dāng)下嚴(yán)重的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境危機(jī)，使產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕的實(shí)惠真正落到實(shí)處。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理論基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村生態(tài)振興的法律內(nèi)涵。習(xí)近平在2018年參加山東代表團(tuán)審議時(shí)提出了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“五個(gè)振興”的科學(xué)論斷，包括鄉(xiāng)村生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、組織振興。鄉(xiāng)村生態(tài)振興是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“天更藍(lán)、水更綠、生態(tài)宜居”的頂層設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化后新的歷史背景下提出的，是面向如何化解鄉(xiāng)村日益增長(zhǎng)的美好生活需要和鄉(xiāng)村內(nèi)部以及鄉(xiāng)村與城市之間不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出的戰(zhàn)略決策，是中共十九大基于對(duì)“‘三農(nóng)’問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題”的深刻認(rèn)識(shí)而做出的戰(zhàn)略決策。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要滿(mǎn)足包括產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理和生活在內(nèi)的“五位一體”的總要求，其中，“生態(tài)宜居是關(guān)鍵?！盵1]對(duì)農(nóng)村而言，良好的生態(tài)環(huán)境是其最大的優(yōu)勢(shì)，良好的生態(tài)環(huán)境本身就是寶貴的財(cái)富；鄉(xiāng)村生態(tài)振興本質(zhì)上就是要將鄉(xiāng)村天然存在的生態(tài)環(huán)境作為財(cái)富，妥善處理生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益與其經(jīng)濟(jì)增值之間的關(guān)系，將綠水青山就是金山銀山落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)百姓富裕與良好生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一。鄉(xiāng)村生態(tài)振興是解決農(nóng)村環(huán)境危機(jī)的基本路徑，既要避免農(nóng)村環(huán)境危機(jī)的進(jìn)一步惡化，還要將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)。鄉(xiāng)村生態(tài)振興是中國(guó)解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境危機(jī)與鄉(xiāng)村發(fā)展的破局之解。從法律上看，應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面內(nèi)涵。第一，鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要立足于保護(hù)和改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境，明顯改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村。這是《憲法》第二十六條保護(hù)生活環(huán)境的根本要求在鄉(xiāng)村的具體落實(shí)。第二，鄉(xiāng)村生態(tài)振興應(yīng)當(dāng)保護(hù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持人與自然和諧共生?！稇椃ā返诙鶙l要求保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。中國(guó)除城市外，鄉(xiāng)村面積廣袤，生態(tài)環(huán)境危機(jī)凸顯。鄉(xiāng)村生態(tài)振興要求將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。第三，鄉(xiāng)村生態(tài)振興應(yīng)當(dāng)妥善處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、綠色旅游，在此過(guò)程中秉承保護(hù)優(yōu)先而非增長(zhǎng)為王、節(jié)約優(yōu)先而非鋪張浪費(fèi)、自然恢復(fù)而非過(guò)度人為干預(yù)，將綠色發(fā)展作為鄉(xiāng)村發(fā)展的常態(tài)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。以上三個(gè)方面是有機(jī)統(tǒng)一的，鄉(xiāng)村生活環(huán)境的改善是迫切需求，是對(duì)農(nóng)民生存所需的生態(tài)空間需求的滿(mǎn)足，是吸引農(nóng)民以及其他主體入駐鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的前提；鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是根本大計(jì)[2]，其不僅關(guān)涉到鄉(xiāng)村生活環(huán)境的改善，也為鄉(xiāng)村及城市發(fā)展提供生態(tài)保障；農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕的抓手。

鄉(xiāng)村生態(tài)振興的核心是衡平多元價(jià)值。鄉(xiāng)村生態(tài)振興的核心命題是要解決人與自然和諧共生問(wèn)題。資源環(huán)境作為自然界的客觀存在，其本身不具有價(jià)值屬性，只是在人類(lèi)出現(xiàn)后才顯現(xiàn)出其對(duì)人類(lèi)需求滿(mǎn)足的價(jià)值屬性，且該價(jià)值呈現(xiàn)出時(shí)序性[3]。在最初作為環(huán)境的一部分順從自然，到工業(yè)革命時(shí)期主宰自然，到環(huán)境危機(jī)爆發(fā)后重新審視自然這一過(guò)程中，人類(lèi)對(duì)資源環(huán)境價(jià)值的認(rèn)知與關(guān)注從懵懂被動(dòng)服從，到片面追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，再至理性思考經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)，完成了對(duì)資源環(huán)境多元價(jià)值的認(rèn)知。廣大農(nóng)村地區(qū)本就處于生態(tài)較為脆弱區(qū)域，城市環(huán)境污染的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村內(nèi)生的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)讓農(nóng)民“退無(wú)可退”，片面追求資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將會(huì)更加“雪上加霜”，使老百姓喪失生存的基本空間。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)中，資源環(huán)境多元價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)尤為重要。鄉(xiāng)村振興是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要選擇[4]，其實(shí)質(zhì)是要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾；而鄉(xiāng)村生態(tài)振興則是要解決鄉(xiāng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間人與自然關(guān)系不平衡的矛盾。自然資源環(huán)境具有極強(qiáng)的公共物品屬性，人類(lèi)對(duì)其開(kāi)發(fā)利用會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、環(huán)境利益的沖突。資源環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利益之間的沖突，并非是正當(dāng)利益與不當(dāng)利益的沖突，而是兩個(gè)正當(dāng)利益的沖突?！斑@兩個(gè)沖突是指兩個(gè)正當(dāng)利益如何實(shí)現(xiàn)的選擇自由的沖突，是兩個(gè)正當(dāng)利益優(yōu)位性選擇的問(wèn)題，表現(xiàn)形式是基于可行條件和問(wèn)題的緊迫性的時(shí)空優(yōu)先順序的安排，并非對(duì)抗性的淘汰式選擇。”[5]正當(dāng)利益的沖突是利益所蘊(yùn)含的價(jià)值之間的沖突，而非利益本身具有否定性特征，對(duì)該價(jià)值沖突不能用排除的方法解決，只能用“權(quán)衡”的方法來(lái)解決[6]。鄉(xiāng)村生態(tài)振興表面上在于污染防治、生活環(huán)境宜居以及生態(tài)良好，但其與產(chǎn)業(yè)振興關(guān)聯(lián)密切，需要解決環(huán)境資源多元價(jià)值間的沖突，核心是在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值之間做出衡平。

鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要法治保障。中國(guó)一直注重環(huán)境法律制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境保護(hù)法呈現(xiàn)出以“城市中心主義”為導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)性“陷阱”，法律規(guī)范集中于城市環(huán)境保護(hù)以及工業(yè)污染防治，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度供給嚴(yán)重不足。當(dāng)前，涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水土保持法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)業(yè)法》《畜牧法》《土地管理法》等相關(guān)法律中，缺乏規(guī)制農(nóng)村畜禽糞污處理、重金屬污染耕地、土壤污染、流域環(huán)境和近岸海域污染等現(xiàn)象的系統(tǒng)、有效的制度體系。除此之外，城市高污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象尚無(wú)法根治，環(huán)境保護(hù)法中缺乏對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?。除?qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境制度供給外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行問(wèn)題?！俺鞘兄行闹髁x”導(dǎo)向下的環(huán)境保護(hù)立法并未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)也尚未覆蓋鄉(xiāng)村區(qū)域，推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的運(yùn)行機(jī)制不暢。鄉(xiāng)村生態(tài)振興面臨著農(nóng)村內(nèi)生環(huán)境問(wèn)題與城市環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)移的雙重挑戰(zhàn)，急需通過(guò)穩(wěn)定有效的法律制度，明確鄉(xiāng)村振興圖景下開(kāi)發(fā)行為與綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的制度實(shí)現(xiàn)路徑。利益衡平與選擇需要通過(guò)法律與制度完成。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實(shí)困境

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題源頭多樣。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生既有內(nèi)源滋生，又有外源遷移，在既有“城市中心主義”環(huán)境規(guī)制模式下，兩類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題交錯(cuò)、贅生，加劇鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化。農(nóng)村環(huán)境危機(jī)從其污染源上看，有工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)面源污染源以及農(nóng)村生活污染源三種主要污染源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源是農(nóng)村環(huán)境污染的重要源頭，尤其是處在上個(gè)世紀(jì)末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染更加嚴(yán)重。以1995年為例，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水、SO2、煙塵、工業(yè)粉塵、工業(yè)固廢的分別占比全國(guó)總排放量的21%、23.9%、50.3%、67.5%和88.7%[7]。這些污染物大多數(shù)未經(jīng)處理就直接排放，對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成了極大危害[8]。農(nóng)村地區(qū)的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的過(guò)量和不當(dāng)使用，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖在短期內(nèi)大量排放污染物等，形成農(nóng)村地區(qū)特有的面源污染源。隨著農(nóng)民生活水平的提高，生活方式越來(lái)越城市化，農(nóng)民產(chǎn)生了大量難以降解的、有害的生活垃圾，這與農(nóng)村地區(qū)極低生活垃圾無(wú)害化處理率相疊加，形成農(nóng)村生活污染源。環(huán)境危機(jī)曾一度是典型的“城市病”，表現(xiàn)為大氣污染、水污染、噪聲污染、垃圾污染、地面沉降、水資源短缺、能源緊張、風(fēng)景旅游資源被污染等[9]。但值得注意的是，這些昔日的“城市病”正在向廣大農(nóng)村地區(qū)蔓延，并形成系統(tǒng)性環(huán)境危機(jī)，不再是單純的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，而逐漸滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域，成為影響各子系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要負(fù)面因子，甚至影響到整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度供給不足。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)立法秉承“城市中心主義”，“極大地傾斜于城市環(huán)境保護(hù)”[10]，重在防治工業(yè)污染。與城市環(huán)境保護(hù)以及工業(yè)污染防治的立法相比，農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范所占比重極小，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法供給嚴(yán)重不足。這既表現(xiàn)為缺乏專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，也表現(xiàn)為散見(jiàn)于其他法律中的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度尚未體系化。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條授權(quán)地方性法規(guī)規(guī)定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治，但實(shí)際并未出臺(tái)具體辦法；《水污染防治法》第四十七條至五十一條規(guī)定了“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”，卻并未在“法律責(zé)任”中規(guī)定相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任； 《大氣污染防治法》也是如此，設(shè)置了“農(nóng)業(yè)和其他污染防治”一節(jié)卻無(wú)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。再如，《大氣污染防治法》第二條第二款明確規(guī)定要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)大氣污染的綜合防治，但是“大氣污染防治重點(diǎn)城市制度、大氣環(huán)境質(zhì)量公報(bào)制度以及防止燃煤產(chǎn)生污染的措施在農(nóng)村并不適用或無(wú)法適用”[11]。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》做出了改變，第三十三條對(duì)人民政府保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境做出了規(guī)定，要求人民政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)保新技術(shù)使用，防治土壤污染、土地功能下降以及解決生態(tài)失調(diào)等，不斷提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治；第四十九條對(duì)防止農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖屠宰污染以及生活廢棄物污染作出了規(guī)定；第五十條要求政府要在財(cái)政預(yù)算中保證農(nóng)村環(huán)境污染防治以及治理的資金來(lái)源。以上規(guī)定是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的一個(gè)明顯進(jìn)步，但這些規(guī)定依舊過(guò)于原則化，且其在相關(guān)單行法中的配套修改尚未完成，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏切實(shí)可行的制度依據(jù)。

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理方式單一。從全世界范圍來(lái)看，生態(tài)環(huán)境治理均是由單一的政府環(huán)境監(jiān)管開(kāi)始的。當(dāng)環(huán)境問(wèn)題不再局限于某一國(guó)家或地區(qū)，而是呈現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性爆發(fā)的態(tài)勢(shì)時(shí)，各國(guó)民眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展了自發(fā)性的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，且規(guī)模不斷擴(kuò)大，這迫使政府介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，通過(guò)“命令+控制”的管制模式，對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行全面規(guī)制。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，企業(yè)的污染物排放行為被完全納入政府環(huán)境管制模式下，企業(yè)隨著政府的指揮棒實(shí)現(xiàn)法律對(duì)環(huán)境治理的要求?！耙欢ㄒ饬x上講，現(xiàn)代環(huán)境治理歷史實(shí)際上就是政府環(huán)境規(guī)制的發(fā)展歷史?！盵12]政府自上而下的壓力層層傳導(dǎo)與任務(wù)層層分解的環(huán)境治理模式，在最初環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)、缺乏監(jiān)管的“真空”狀態(tài)下發(fā)揮過(guò)巨大的作用。但值得注意的是，單軌的環(huán)境管制模式并非屢試不爽，現(xiàn)代國(guó)家因其所要承擔(dān)的行政任務(wù)不斷擴(kuò)張，產(chǎn)生了政府可支配管制容量不斷被擠壓和排擠，逐漸出現(xiàn)了“管制失靈”，傳統(tǒng)行政管理所奉行的高權(quán)型命令管制手段逐漸失去優(yōu)勢(shì)[13]。執(zhí)行數(shù)量浩雜的環(huán)境管理法規(guī)需要耗費(fèi)大量的執(zhí)法資源，尤其是在企業(yè)環(huán)境守法行為明顯好轉(zhuǎn)之后，這種環(huán)境檢查與執(zhí)法就變得更加“困難”，無(wú)法將有限的執(zhí)法資源集中于問(wèn)題突出的排污設(shè)施監(jiān)管上。繁復(fù)的環(huán)保管理規(guī)范也對(duì)企業(yè)環(huán)境守法帶來(lái)巨大壓力，大型企業(yè)需要耗費(fèi)資金聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士處理企業(yè)的環(huán)保合規(guī)問(wèn)題，而規(guī)模較小的企業(yè)在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境管理法規(guī)時(shí)往往是以“躲貓貓”的方式應(yīng)對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)的檢查，甚至出現(xiàn)了重污染企業(yè)逐漸向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。污染企業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移恰是出于對(duì)嚴(yán)格的城市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的逃避，這在事實(shí)上加劇了單軌環(huán)境監(jiān)管的難度，也在客觀上破壞了原本脆弱的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。退一步講，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面，即便是這種單一環(huán)境監(jiān)管治理模式，也幾近于“缺位”。傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制主要針對(duì)城市工業(yè)環(huán)境問(wèn)題而設(shè)置，對(duì)于鄉(xiāng)村內(nèi)生的農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題極少涉及，但生態(tài)系統(tǒng)性危機(jī)卻并不將其“擴(kuò)散”范圍僅集中于城市，也輻射到廣袤的農(nóng)村，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重。與城市工業(yè)環(huán)境污染造成的環(huán)境問(wèn)題不同，鄉(xiāng)村發(fā)生的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染更多地集中于面源污染，排污主體分散，其既是加害人又是受害者?！俺鞘兄行闹髁x”導(dǎo)向下的以點(diǎn)源污染源控制的思路不適用于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理及保護(hù)，直接套用傳統(tǒng)的單軌環(huán)境管制模式帶來(lái)的不適應(yīng)在城市環(huán)境治理中已經(jīng)“捉襟見(jiàn)肘”，在農(nóng)村地區(qū)則更加“力不從心”。

三、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的法治保障

（一）以國(guó)家立法為基礎(chǔ)，突出地方環(huán)境立法的補(bǔ)強(qiáng)功能，形成完善的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系

第一，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系依賴(lài)于國(guó)家生態(tài)環(huán)境立法的體系化。當(dāng)前國(guó)家生態(tài)立法呈現(xiàn)碎片化，未從生態(tài)系統(tǒng)整體主義出發(fā)進(jìn)行立法。污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護(hù)法構(gòu)成現(xiàn)有生態(tài)立法的三大分支，每個(gè)分支中又按照環(huán)境因子進(jìn)行立法，整體上構(gòu)成了一個(gè)龐大、繁瑣的法律體系；隨著生態(tài)立法范圍日益擴(kuò)大，調(diào)整深度也將越發(fā)精細(xì)與具體，生態(tài)立法碎片化程度進(jìn)一步加劇[14]。國(guó)家有必要在生態(tài)法治整體主義推進(jìn)路徑下，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，對(duì)存在立法空白的積極補(bǔ)正，存在制度調(diào)整不適應(yīng)的，積極修改或廢止。值得注意的是，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體系化，并非是要進(jìn)一步加劇生態(tài)立法碎片化，而是要在生態(tài)整體主義理念指導(dǎo)下，將人類(lèi)與全部生態(tài)空間（不區(qū)分鄉(xiāng)村或城市）置于自然界物物相關(guān)的客觀規(guī)律下，擺脫基于工業(yè)文明需求而衍生的個(gè)人優(yōu)位法制建構(gòu)，回歸以社會(huì)優(yōu)位導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值基礎(chǔ)的生態(tài)立法[15]。社會(huì)優(yōu)位導(dǎo)向的生態(tài)立法要求國(guó)家行政目的“生態(tài)優(yōu)先”，即無(wú)論是在城市，還是在鄉(xiāng)村，人類(lèi)共同體的各類(lèi)活動(dòng)的生態(tài)成本均應(yīng)當(dāng)控制在生態(tài)系統(tǒng)的承載閾值之內(nèi)，那種通過(guò)犧牲生態(tài)系統(tǒng)整體利益的形式迎合經(jīng)濟(jì)利益或者其他方面的需求的做法是不可取的[15]。實(shí)現(xiàn)這一立法目的需要從國(guó)家層面確立規(guī)劃制度、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)（含城市與鄉(xiāng)村）中的適用，確保保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則的落實(shí)。

第二，在國(guó)家生態(tài)環(huán)境立法基礎(chǔ)上，關(guān)注地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特殊性，充分發(fā)揮地方環(huán)境立法的補(bǔ)強(qiáng)功能。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)要“制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章”[1]?！读⒎ǚā酚?015年賦予了“設(shè)區(qū)的市”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法權(quán)，意在通過(guò)放權(quán)賦能推進(jìn)地方政府環(huán)境保護(hù)治理能力和治理效果的提升。這既是因地制宜地實(shí)施國(guó)家環(huán)境立法的需要，也是將地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)法制化的需要。可以將鄉(xiāng)村生態(tài)振興過(guò)程中就規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染、水源地保護(hù)、秸稈焚燒、農(nóng)村人居環(huán)境改善等領(lǐng)域業(yè)已形成的規(guī)范化治理規(guī)則通過(guò)地方環(huán)境立法固定下來(lái)，形成穩(wěn)定的制度供給，保障區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境問(wèn)題區(qū)域性治理有法可依。

（二）推動(dòng)政府主導(dǎo)的單軌環(huán)境治理機(jī)制向多元主體參與的雙向互動(dòng)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變

從整個(gè)國(guó)家生態(tài)治理來(lái)看，政府主導(dǎo)下的自上而下層層傳導(dǎo)壓力的單軌治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)逐漸向多元主體參與的自上而下與自下而上良性互動(dòng)的雙軌治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，這種需求在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。這既源于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的多源性，同時(shí)也是改變單軌治理機(jī)制下農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法“真空”狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，政府將出臺(tái)相關(guān)政策、制度，并通過(guò)財(cái)政、稅收等優(yōu)惠方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，這必將激發(fā)各市場(chǎng)主體“摩拳擦掌”，對(duì)加入鄉(xiāng)村振興躍躍欲試。這就在客觀上為政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體均納入鄉(xiāng)村振興中提供了土壤，使多元主體積極參與到生態(tài)文明建設(shè)，在鄉(xiāng)村會(huì)逐漸形成由政府到市場(chǎng)和社會(huì)的自上而下的與由社會(huì)到政府的自下而上的良性互動(dòng)的雙軌治理體制，逐步呈現(xiàn)出多元一體的治理格局[16]。

第一，政府在生態(tài)環(huán)境多元治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。地方政府及其相關(guān)部門(mén)既要承擔(dān)原有環(huán)境管理職責(zé)，將環(huán)境執(zhí)法與管理下沉到農(nóng)村地區(qū)；又要在保障法制統(tǒng)一的前提下，通過(guò)地方立法為改革提供試錯(cuò)機(jī)制和緩沖地帶。如浙江省政府就防范鄉(xiāng)村面源污染而制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)和制度[16]，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供治理依據(jù)。政府還可以在制定環(huán)境政策及規(guī)劃、管理環(huán)境信息、提供治理經(jīng)費(fèi)等方面積極創(chuàng)新，激活、吸納、引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與環(huán)境治理的意愿和行為，如通過(guò)排污權(quán)交易制度、水權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等制度設(shè)計(jì)，稅收、金融綠色化等調(diào)控杠桿，以及生態(tài)環(huán)境第三方治理等實(shí)踐嘗試，激勵(lì)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體主動(dòng)加入節(jié)能減排、綠色生產(chǎn)、恢復(fù)生態(tài)的行業(yè)中來(lái)。

第二，市場(chǎng)主體在生態(tài)環(huán)境多元治理體系中發(fā)揮主體作用。市場(chǎng)主體在加入鄉(xiāng)村振興的實(shí)業(yè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的剛性約束，避免因環(huán)境違法而付出高昂的環(huán)境代價(jià)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立了“按日連續(xù)處罰”以及行刑對(duì)接，這就要求企業(yè)更加審慎地履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)。同時(shí)，市場(chǎng)主體面對(duì)政府的“柔性”激勵(lì)以及消費(fèi)者綠色消費(fèi)的需求導(dǎo)向，也應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興以及鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)過(guò)程中不斷強(qiáng)化環(huán)境自我規(guī)制、開(kāi)展公私合作。

第三，鄉(xiāng)村公眾參與是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境多元治理的重要保障。任何單一的管理模式都無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)，生態(tài)治理需要通過(guò)多種群體的多元互動(dòng)達(dá)到治理的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。與城市主要依賴(lài)于政府管理不同，鄉(xiāng)村是一個(gè)自治社會(huì)，它可以長(zhǎng)期封閉地自主存在[17]?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)了自治、法治、德治結(jié)合起來(lái)的有效鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的治理體制[1]。鄉(xiāng)村生活及原初治理實(shí)踐與城市存在諸多不同，鄉(xiāng)村法治需要一套新的行動(dòng)規(guī)則，尤其是要加速實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則在鄉(xiāng)村地區(qū)的深度融合與下沉[18]。同時(shí)需要注意的是，鄉(xiāng)村生態(tài)法治治理要注意將“紙面上的法”與百姓“行動(dòng)中的法”密切結(jié)合在一起，既要引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)法律程序解決矛盾糾紛，又要注意“鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)土民情，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，尋求理性法與民間法之間的最大公約數(shù)”[19]。鄉(xiāng)村公眾參與生態(tài)振興不僅表現(xiàn)在遵守規(guī)則、依法行為等消極義務(wù)上，還可以通過(guò)積極賦權(quán)激發(fā)農(nóng)民參與生態(tài)保護(hù)與治理的積極性，主動(dòng)加入到鄉(xiāng)村生態(tài)振興中。

（三）發(fā)揮法治與德治在鄉(xiāng)村生態(tài)振興中的規(guī)范作用。

鄉(xiāng)村社會(huì)中，大家聚居的基礎(chǔ)源于宗族，其社會(huì)關(guān)系源于宗法關(guān)系，村民對(duì)“德治”和“人治”更加熟悉，認(rèn)知程度也明顯超過(guò)“法治”[20]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村自治，要求增強(qiáng)村民的自決權(quán)，但這并非是放任自流，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治與德治的規(guī)范性要求。中共十九大報(bào)告提出了建設(shè)自治、法治和德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系的要求。在現(xiàn)代文明社會(huì)中，法治是不可缺少的部分，但就鄉(xiāng)村治理而言，其又是一個(gè)充滿(mǎn)德性與文明的過(guò)程，鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)法治與德治的相互配合[20]。在國(guó)家推動(dòng)生態(tài)整體主義立法的大背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)將歷史上已經(jīng)形成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)習(xí)慣繼續(xù)沿襲并固化為行為規(guī)則發(fā)揮規(guī)范作用。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)牧民重視對(duì)農(nóng)田、草原、水源的保護(hù)，漁民獵人重視對(duì)山川湖海的保護(hù)，并形成了諸多與自然和諧相處的習(xí)慣。在中國(guó)各少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化以及農(nóng)村流傳的習(xí)慣做法中，都能體現(xiàn)出“萬(wàn)物有靈”的觀念，當(dāng)?shù)乩习傩諏?duì)于自然的敬畏通過(guò)剛性的禁忌、習(xí)俗以及口口相傳的神話(huà)故事傳承下去，進(jìn)而約束人們的不良行為，起到保護(hù)自然環(huán)境的效果。這種認(rèn)知將對(duì)人類(lèi)生命的敬畏擴(kuò)展到對(duì)人類(lèi)所依存的環(huán)境的敬畏，同時(shí)將認(rèn)知層面的東西作為倫理道德法則，來(lái)處理人與自然的關(guān)系。這種文化傳承，傳統(tǒng)習(xí)俗的延續(xù)，客觀上促進(jìn)了人類(lèi)生產(chǎn)與自然環(huán)境和諧，折射出存在于自然界的萬(wàn)物之間構(gòu)成生命整體的生態(tài)認(rèn)知[21]。然而，在城市化浪潮下，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種及畜禽養(yǎng)殖方式被規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)方式所改變，農(nóng)民原有生活方式也因城市化生活方式的侵入而發(fā)生改變，農(nóng)村地區(qū)被環(huán)境危機(jī)裹挾。所幸的是，城市化浪潮的沖擊僅僅發(fā)生在最近幾十年，廣大農(nóng)村地區(qū)的道德約束、習(xí)慣傳承依舊還存在。面對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染以及農(nóng)村生活污染表現(xiàn)出的加害人與受害者主體重疊，僅僅依靠法律的懲罰不能從根本上解決問(wèn)題，需要村民在法律底線(xiàn)之上作出符合更高道德要求的行為，變成一種內(nèi)心的自愿與遵從；推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、綠色旅游的發(fā)展，除了需要法律制度的激勵(lì)與刺激，更需要更高層次的道德教化與內(nèi)心確信下的行為外化。千百年來(lái)積淀而成的勤儉節(jié)約、尊重自然、萬(wàn)物共生的認(rèn)知與傳統(tǒng)美德，與生態(tài)文明建設(shè)不謀而合，有利于鄉(xiāng)村群眾妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，共同“生態(tài)宜居”的美麗鄉(xiāng)村。