“三變”改革中農(nóng)地入股風險及對策研究
——以農(nóng)民股東權益保護為視角

劉 琴

“三變”改革即資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，是六盤水市委市政府按照中央精神及貴州省委省政府要求，從破解農(nóng)村資源、資金、農(nóng)民“三分散”入手，探索出的改革新路徑，并得到了多地的借鑒和推廣。農(nóng)民以農(nóng)地經(jīng)營權入股是“三變”改革中的重要形式，六盤水經(jīng)過近5年的實施，取得了明顯成效，成為當?shù)剞r(nóng)民脫貧、農(nóng)村發(fā)展的有力支撐。但作為一項改革制度不可能一勞永逸、固化不變，需要從實踐和理論層面不斷檢驗和完善?；诖顺踔?，筆者對“三變”改革的農(nóng)地經(jīng)營權入股進行了調(diào)研，思考探究其積極作用、潛在風險及應對策略，期冀拋磚引玉，助推“三變”改革穩(wěn)健深入發(fā)展。

一、“三變”改革中農(nóng)地入股概述

農(nóng)地入股即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股，2018年12月《土地承包法》修正，明確“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或其他方式向他人流轉土地經(jīng)營權，并向發(fā)包方備案”，經(jīng)營權入股成為更準確稱謂，但實踐中兩種稱謂仍同時并用，本文研究統(tǒng)一稱為“農(nóng)地入股”。“三變”改革中的農(nóng)地入股是指在農(nóng)村土地所有權主體及農(nóng)業(yè)用途不變、農(nóng)民自愿的前提下，農(nóng)民將其承包期內(nèi)擁有的土地經(jīng)營權作價入股經(jīng)營主體，在入股約定期內(nèi)按照入股協(xié)議享有股權權利及承擔義務的模式。截至2019年3月，六盤水市累計共有197.19萬畝承包地、40.69萬畝集體土地、14.31萬畝集體林地入股，其中入股承包地占全市41.2%。農(nóng)民將農(nóng)地入股農(nóng)民專業(yè)合作社、集體經(jīng)濟組織、公司等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，土地的價值有更多方式的體現(xiàn)和提升。農(nóng)地入股實現(xiàn)土地的連片化、生產(chǎn)統(tǒng)一化和經(jīng)營主體同一化，適于規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效途徑，這種土地經(jīng)營模式比之傳統(tǒng)的租賃流轉及零散耕種顯然更具有競爭力。農(nóng)地入股，農(nóng)民成為股東，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因股份聯(lián)結形成利益共同體，土地這一重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素融入商業(yè)運作，土地聯(lián)結各方角色變遷，也促進農(nóng)民經(jīng)營理念、利益考量、環(huán)境訴求等對應改變。截至2018年底，“三變”改革帶領54.74萬戶農(nóng)戶入股，受益農(nóng)民181.92萬人，占全市農(nóng)村總人口數(shù)的70%，實現(xiàn)貧困人口“三變”改革全覆蓋，農(nóng)戶戶均分紅達1784元，貧困戶戶均達2394元。前期實踐成效凸顯，驗證了改革方向的正確，但要繼續(xù)深化改革還需要立足實踐不斷調(diào)整和完善相應機制。

二、“三變”改革中農(nóng)地入股的潛在風險

“三變”改革中農(nóng)地入股至今已推行近五年，如前所述，其對六盤水農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民致富起到了重要的推動促進作用，但結合實踐來看，仍有不可忽視的潛在風險，改革過程中需要深入思考和審慎防范。

（一）入股農(nóng)地合理利用及地力保護存在的風險

“三變”改革中，土地經(jīng)營權通過入股方式集中由市場化經(jīng)營主體使用，經(jīng)營主體包括公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，依據(jù)入股協(xié)議對土地享有合作期間內(nèi)的占有、使用和收益，實踐中多約定為5年以上至承包期限不等。基于利益考量，實際經(jīng)營的商業(yè)主體會盡可能提升土地的單位收益，以降低經(jīng)營成本比重，這是商業(yè)主體盈利目標下的必然選擇，經(jīng)營主體可通過技術投入、管理優(yōu)化來實現(xiàn)，但也可能為了減少投入和回本周期出現(xiàn)對土地的不當使用，造成地力保護與短期獲益的矛盾。如對土地資源進行掠奪性、破壞性的使用，使用不利于地力維持的生產(chǎn)方式，或選擇不適合土地地情的作物、改耕為畜、改農(nóng)為建等，造成合作期滿后，受損土地地力需大量修復費用甚至無法修復，從而對后期權利行使造成實質(zhì)損害。土地經(jīng)營權入股后，農(nóng)民的零散土地得以成片化生產(chǎn)，經(jīng)營主體可以統(tǒng)一地進行生產(chǎn)安排，在經(jīng)營權入股的期限內(nèi)不受非法干涉，在利用土地過程中，保持農(nóng)業(yè)用途不變往往是入股的底線之一，但從生產(chǎn)需要和改革實踐來看，進行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要打亂土地地界，按照產(chǎn)業(yè)需要重新整合規(guī)劃，有的土地就需用于建設溝渠、管護用房等附屬設施，當經(jīng)營權入股期限屆至，這些地塊不再具備恢復條件或恢復成本過高，而每個農(nóng)民的農(nóng)地經(jīng)營權的地界客觀上已不能再行恢復，農(nóng)民對擁有的農(nóng)地經(jīng)營權自主使用或另行處置的權利會受到阻礙。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權入股紅利持續(xù)實現(xiàn)存在的風險

“三變”改革土地經(jīng)營權入股推行至今，廣大農(nóng)民積極性得以調(diào)動、產(chǎn)業(yè)得以推進的重要因素是入股紅利和原地務工帶來的實實在在的收入增加，使得改革各方有動力、有希望地參與進來，入股紅利的實現(xiàn)是農(nóng)地經(jīng)營權入股的目標和推進保障。但對于具有專業(yè)性、長期性、風險性的商業(yè)運作而言，整個過程充滿很多可變因素。能否實現(xiàn)入股紅利的可持續(xù)性，與項目運轉、企業(yè)經(jīng)營、股東權能行使甚至自然條件等多因素息息相關。經(jīng)營主體的生產(chǎn)管理能力、產(chǎn)品的市場供給變動、優(yōu)惠扶助政策變化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件變化等，任何一環(huán)都可能引起經(jīng)營效益的波動，當經(jīng)營虧損時，收益必然不能實現(xiàn)。農(nóng)民以土地入股，往往只要保底分紅的收益及預期收益高于其自行經(jīng)營取得收益，或基于對政府的引領信任，就能達成入股的合作協(xié)議，但大多并未客觀認知可能影響收益實現(xiàn)的幾類因素，更談不上應對過程中的干預和控制，入股經(jīng)營過程中，農(nóng)民大多是按約定領取保底收益并期待年限到后分紅，真正參與其中能客觀看待經(jīng)營風險的較少，一旦不能兌現(xiàn)又往往將責任歸至政府。然而，市場經(jīng)營的不確定性是土地經(jīng)營權入股必須面對的問題，如何去保障紅利的實現(xiàn)或是在紅利不能實現(xiàn)時如何彌補有待思考。

（三）農(nóng)民股東權能行使及實現(xiàn)存在的風險

農(nóng)地入股后，承包土地的農(nóng)民身份轉變?yōu)楣蓶|，依照股權架構的要求，股東享有知情權、管理權、重大決策權、監(jiān)督權、分紅權等各項權能。入股經(jīng)營是一種典型的商業(yè)運作，風險與收益并存，作為股東要保障自己的投入不打“水漂”，其股東權能的行使至關重要。但筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于文化認知水平的限制，農(nóng)民股權行使能力欠缺，部分受訪對象表示對于土地經(jīng)營權入股，他們最關心的是分多少錢，其他的不知道也不關注，甚至有的認為就是把土地租給他方使用，對方給租金，受訪農(nóng)民大多缺乏市場運營知識及所涉產(chǎn)業(yè)的認知，更缺乏相關的法律知識。農(nóng)地入股需要雙方對入股項目、土地經(jīng)營權價值評估、權利義務平衡、責任分擔等事項進行協(xié)商確定，農(nóng)地入股后的過程管理需要入股各方和經(jīng)營主體根據(jù)項目運營情況、市場行情、相關行業(yè)政策變化等及時作出調(diào)整和應對，但農(nóng)民和經(jīng)營主體二者往往能力、信息不對稱，農(nóng)民股東實施管理效果差，其股權權能中除了分紅以外，其他權能行使多是經(jīng)營主體單方行使或村支兩委及政府相關部門對相關事項推動和付出，農(nóng)民股東地位明確，但因其股權履職能力弱，導致土地經(jīng)營權入股后，其股權權能實現(xiàn)有限。

三、“三變”改革中農(nóng)地入股風險的防范建議

如前所述，農(nóng)民股東以農(nóng)地入股，在取得入股收益的同時也存在一些潛在風險，需要在改革中不斷調(diào)整和完善制度安排，以防范和克服風險的發(fā)生，筆者認為可先從以下幾方面著手實施。

（一）優(yōu)選入股項目和加強過程監(jiān)控，強化土地保護

“三變”改革農(nóng)地入股要實現(xiàn)提高生產(chǎn)力和均地產(chǎn)值目標，農(nóng)業(yè)項目的擇優(yōu)選擇是關鍵，這也是入股是否可以持續(xù)發(fā)展和盈利的重要因素。農(nóng)地入股后，土地的直接占有、使用、收益由農(nóng)民讓渡給外來經(jīng)營主體進行特定項目經(jīng)營，如經(jīng)營項目適于本地實際和市場需求，經(jīng)營主體資金、技術實力匹配，管理規(guī)范，就更有可能保障合作目標達成，農(nóng)民入股收益有較強保障同時也可借由入股近距離參與到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，新品種、新技術、新設備、新理念的運用和傳播能促進當?shù)丶爸苓呣r(nóng)業(yè)增長方式的轉變，但如果經(jīng)營項目、經(jīng)營主體選擇失誤，就會加大農(nóng)地經(jīng)營權入股的風險。經(jīng)營虧損之下，將不可能維持對土地的投入和保護，甚至可能會為了短期內(nèi)抹平虧損而不惜惡性利用土地，因此農(nóng)地入股要從源頭、過程雙著手，通過優(yōu)選項目和過程監(jiān)控加強對農(nóng)地的保護。政府部門、入股農(nóng)民要避免短視“開發(fā)”誤區(qū)，合理適度用好寶貴土地資源，克服急功近利心態(tài)，審慎選擇入股項目和經(jīng)營主體，可通過建立項目、農(nóng)企儲備庫，增加選擇面，探究建立項目評估制度，將土地和環(huán)境保護作為項目估分的重要內(nèi)容，確保農(nóng)地經(jīng)營權入股是“肥地富農(nóng)”而非“損地傷農(nóng)”。項目建成后，建立對項目實施的動態(tài)監(jiān)管機制，定期檢查項目運行和土地保護情況，對惡意開發(fā)使用土地的企業(yè)、項目實行一票否決制，保障土地的地力維持、環(huán)境維系和彈性恢復，杜絕造成土地的不可逆損毀。

（二）細化政府和行業(yè)扶持作用，提升“抗險”能力

“三變”改革農(nóng)地經(jīng)營權入股有著潛在的各類風險，因此改革推進同時需要借助行業(yè)合力設置相應的配套“防火墻”。其一是相關行政部門的引導扶持。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代市場運作的轉變中，政府的積極引導開啟了“三變”改革的大幕，經(jīng)過近五年實踐，農(nóng)民得到收益，從被動的小范圍參與變?yōu)橹鲃拥拇蠓秶鷧⑴c，此時政府的引導就要結合實踐需要調(diào)整階段扶持方向，當下需側重完善構建農(nóng)地集中收儲流轉、農(nóng)地入股過程風險監(jiān)控機制、土地復耕基金制度等，建設之初可要求運營企業(yè)需繳納項目風險保證金，政府或集體也按比例注入，用于區(qū)域內(nèi)入股經(jīng)營無法正常運轉時，對土地入股農(nóng)民提供底線收益（即保底）時調(diào)配使用，前五年適當提高比例，如項目經(jīng)營運轉情況良好，實現(xiàn)預期分紅，則可依年份遞減繳費比例，如入股項目運營狀況繼續(xù)惡化，則可及時叫停，并用風險保證金保障農(nóng)民底線收益。其二是創(chuàng)新保險、金融的行業(yè)扶持?，F(xiàn)有的保險制度主要是為應對自然災害而設置的各類農(nóng)作物收益保險，筆者認為可嘗試增加對抗入股經(jīng)營風險的險種，當個別區(qū)域個別項目出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)危機時，即為保險事故發(fā)生，農(nóng)民可以從保險公司獲得保險賠償金，支撐其對入股農(nóng)地經(jīng)營權回購或彌補其保底分紅不能實現(xiàn)的損失。此類保險門檻不宜設定過高，否則會變相提升經(jīng)營實體成本及打消農(nóng)民參保積極性，可通過政府引導和稅收減免等降低險種成本，以推廣保險覆蓋面，運用大數(shù)原則分散風險，為入股農(nóng)民提供保底分紅保障和救濟。繼續(xù)完善農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資操作流程及配套制度，引導金融機構對農(nóng)地入股繼續(xù)傾斜和優(yōu)化金融服務流程，相關部門同時要在經(jīng)營權作價評估、登記確權、流轉交易、抵押辦理等制度層面銜接配合，規(guī)范化、流程化，才能充分發(fā)揮各行業(yè)、各部門職能扶持作用，提升農(nóng)地入股的抗險能力。

（三）加強宣傳及信息公開，培育農(nóng)民履職能力

入股的農(nóng)民股東權能有效行使依賴股東履職能力的提升，但股東自身商事經(jīng)營素質(zhì)的提升所需時限較長，除長效性地進行提升外，當下應重在農(nóng)地入股法規(guī)政策宣傳、商業(yè)常識普及及相關信息的有效傳遞，這些有賴于政府相關部門的統(tǒng)籌引導?？赏ㄟ^樹立入股榜樣、定期組織參觀、專題宣講、集中培訓等方式改變農(nóng)民股東固有思維，引導其了解“三變”、關注改革，從而增長其履職能力，自發(fā)接受和積極參與新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，主動珍惜和履行好作為股東所具有的權能。權能行使渠道要循序規(guī)范和明示宣傳，細化約定按股份占比委派農(nóng)民股東代表擔任具體管理職務、經(jīng)營主體定期公示項目運營損益、重大合作事項等運營信息并通過固定平臺發(fā)布，讓入股股東知曉該做什么、能做什么、可做什么，多方式的信息公開彌補農(nóng)民股東與非農(nóng)股東、經(jīng)營實體之間的信息不對稱和能力失衡，在細化性的前期制度引導下，必然會培育和提升入股農(nóng)民股東的股權認識和履行能力，才能有效行使股權權能。