我國外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理改革芻議

蔡玲燕

（浙江警察學(xué)院 國際學(xué)院，浙江 杭州 310053）

一、引 言

聯(lián)合國發(fā)布的《2015 國際移民報(bào)告》顯示自2000 年到2015 年，居住在中國大陸地區(qū)的外國人已從50.8 萬增長(zhǎng)到了97.8 萬[1]，到2017年，這一數(shù)據(jù)已達(dá)到了100 萬[2]。這一方面是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國際形象的大幅提升，對(duì)外國人的吸引力增強(qiáng)，另一方面是隨著“一帶一路”倡議、改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、千人計(jì)劃等項(xiàng)目的推進(jìn)，我國也在積極主動(dòng)地向全世界引智引才。英國匯豐集團(tuán)2017 年10 月公布的《移居國外工作者全球報(bào)告》顯示，在匯豐全球職業(yè)發(fā)展排名中，中國已位列第二[3]，收入優(yōu)勢(shì)和就業(yè)前景使我國更受外籍人士青睞。隨著越來越多外國人來華就業(yè)、學(xué)習(xí)和生活，我國的外國人出境入境、停留居留、永久居留管理正在進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。2018 年4 月2 日，國家移民管理局（中華人民共和國出入境管理局）正式掛牌成立。移民局的成立能夠有效整合以往分布于各個(gè)部門的涉外管理職能，加強(qiáng)部門間信息分享，形成管理合力。

目前，我國在外國人簽證辦理、入境過境、停留居留申請(qǐng)與審批等環(huán)節(jié)健全了政策法規(guī)，推出了一系列流程簡(jiǎn)化措施，形成了較完善的體制機(jī)制。然而，外國人在境內(nèi)居留期間的日常動(dòng)態(tài)管理環(huán)節(jié)還較薄弱，基層公安機(jī)關(guān)作為外國人在華期間的主要管理部門，長(zhǎng)久以來重管控、輕融合，重打擊、輕防范，加之基層涉外警力不足，民警對(duì)外籍居民的語言、文化、風(fēng)俗了解有限，雙方日常溝通交流渠道少，導(dǎo)致外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理效果不佳，存在很大的治安隱患。2016年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》指出要將境內(nèi)永久居留外國人納入常住人口服務(wù)管理體系，促進(jìn)融入，加強(qiáng)服務(wù)[4]。今年年初，趙克志部長(zhǎng)在2019 年全國移民管理工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)移民輔導(dǎo)、促進(jìn)移民融入、做好移民服務(wù)，打造中國特色移民管理服務(wù)新亮點(diǎn)，為深化改革開放營(yíng)造高效、透明、人本、開放的移民管理環(huán)境”[5]。學(xué)界也一直呼吁要將外國人日常管理納入常規(guī)人口管理，貫徹融合理念，發(fā)揮外籍居民在社區(qū)治理中的積極作用。劉國福指出我國目前在移民融入方面尚存在法律缺位，且我國的國際移民融入廣度和深度不夠，重視外國高層次人才而忽視普通外國人的融入，并指出成功的移民融合制度應(yīng)該是能夠正確把握賦予和保障外國人權(quán)益度的制度[6]。王亮認(rèn)為通過社區(qū)認(rèn)同培育吸引外籍居民參與社區(qū)管理，有助于維護(hù)城市公共安全[7]。王寧從文化認(rèn)同的角度指出促進(jìn)外籍居民融入社區(qū)，強(qiáng)化他們的社區(qū)角色意識(shí)，這是外國人聚居社區(qū)警察維護(hù)社區(qū)、社會(huì)治安的有效方法之一[8]。在規(guī)范外國人在華居留期間的日常管理方面，基層公安機(jī)關(guān)亟需更新理念，增強(qiáng)融合和服務(wù)意識(shí)，減弱管控意識(shí)，加強(qiáng)與外籍居民的溝通交流，消除文化偏見和語言障礙，促進(jìn)外籍居民融入社區(qū)并參與維護(hù)社區(qū)治安，努力營(yíng)造高效、透明、人本、開放的外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理環(huán)境。

二、外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理現(xiàn)狀與問題

當(dāng)前，我國基層公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)日益增多的外國人往往管控多，融合少?；鶎用窬捎谡Z言障礙、文化差異等原因，除了身份查驗(yàn)、信息登記、上門走訪和處理涉外案件等場(chǎng)合，與社區(qū)內(nèi)外籍居民交流少，而外籍居民對(duì)我國警察的職責(zé)也缺乏了解，很少主動(dòng)尋求幫助，有些則因?yàn)榉欠ㄉ矸萦幸舛惚芫?。加上個(gè)別民警相對(duì)生硬的執(zhí)法方式，導(dǎo)致部分外籍人員對(duì)我國警方不信任。生硬的執(zhí)法方式往往會(huì)造成外籍人員的反感和不配合，日積月累，雙方的不信任加深，甚至造成沖突。這樣的教訓(xùn)已經(jīng)發(fā)生：2009 年7月，一名尼日利亞人在試圖躲避廣州警方查證過程中，不慎墜樓身亡。這一事件引發(fā)數(shù)百名非洲人圍堵廣園西路礦泉派出所，與警方對(duì)峙①?；鶎庸矙C(jī)關(guān)對(duì)外籍群體管控過多，會(huì)導(dǎo)致外籍居民有意疏遠(yuǎn)警方，躲避詢問和檢查，不利于警民信任建設(shè)，也不利于社區(qū)警務(wù)的有效開展。如何應(yīng)對(duì)基層公安機(jī)關(guān)對(duì)外籍居民管控多、融合少的問題，我們應(yīng)首先認(rèn)識(shí)到外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理面臨的以下幾個(gè)難題。

（一）基層公安機(jī)關(guān)對(duì)外籍居民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和背景調(diào)查不足

目前，基層公安機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居留的外國人了解有限，存在數(shù)據(jù)把握不全、信息更新不及時(shí)等問題。首先，我國官方機(jī)構(gòu)對(duì)外國人的人口數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)不夠全面。我國在2010 年第六次全國人口普查才第一次將境內(nèi)常住外國人納入普查對(duì)象，搜集了外籍人員的數(shù)量、國籍、年齡、性別、來華目的、居留地等基本信息，但并沒有涵蓋母語類別、漢語流利程度等其他數(shù)據(jù)[9]。其次，各涉外管理機(jī)構(gòu)相互間信息共享范圍、程度和手段還有待規(guī)范和提升。例如，媒體對(duì)廣州的非洲人數(shù)量報(bào)道一直不準(zhǔn)確，“在廣州淘金的非洲人有20 萬之眾，甚至有說50 萬，每100 個(gè)廣州人中2 個(gè)非洲人”等說法不絕于耳。然而，這個(gè)數(shù)字一直缺乏官方印證，這種現(xiàn)象近年才好轉(zhuǎn)。廣州市公安局新聞辦公室于2018 年初通報(bào)了在穗常住外國人數(shù)量為51 430 人，其中非洲人14 963 人（截至2017 年12 月25 日）[10]。然而，這一數(shù)據(jù)與公眾的觀感還有差距②，這暴露出涉外管理部門間信息共享程度不夠，統(tǒng)計(jì)手段亟待優(yōu)化，數(shù)據(jù)公開也不夠及時(shí)。最后，基層民警上門走訪搜集數(shù)據(jù)效率低。語言溝通障礙和部分外籍居民的抵觸情緒往往導(dǎo)致基層民警很難獲取準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)信息。對(duì)外籍居民的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和背景調(diào)查不全面、不準(zhǔn)確直接影響了基層民警開展社區(qū)警務(wù)治理的效率，同時(shí)公眾和媒體也難以獲得對(duì)外籍群體的正確認(rèn)識(shí)。

（二）基層公安機(jī)關(guān)與外籍居民溝通平臺(tái)少、警民信任度低

基層公安機(jī)關(guān)與外籍居民交流溝通的平臺(tái)有限，外籍居民對(duì)我國警察的職責(zé)不了解，信任度低，有些甚至有意躲避警察。首先，因?yàn)楹芏嗷鶎庸矙C(jī)關(guān)在理念上還將外國人出入境管理等同于國際移民管理（前者只注重出境、入境、簽證簽發(fā)和住宿登記等環(huán)節(jié)，而后者要求做到日常動(dòng)態(tài)管理，將外籍居民視為社區(qū)一份子）。其次，基層公安機(jī)關(guān)在搭建交通溝通平臺(tái)方面形式單一、能力不強(qiáng)。如，發(fā)布通知、公告、工作動(dòng)態(tài)等途徑單一，沒有充分利用社交網(wǎng)絡(luò)等新媒體，導(dǎo)致受眾覆蓋面少；與外籍居民開展面對(duì)面交流和警務(wù)知識(shí)宣講時(shí)外語使用不標(biāo)準(zhǔn)，缺乏小語種翻譯，導(dǎo)致交流難以深入；官方網(wǎng)站和公眾號(hào)等公布的政策規(guī)范、辦事流程等沒有外文版本或外文版本信息不全，導(dǎo)致宣傳效果不佳。最后，有些民警不重視與外籍群體的人脈建設(shè)，很少主動(dòng)接近社區(qū)內(nèi)一些“位高權(quán)重”的外籍居民，如商會(huì)主席、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和宗教領(lǐng)袖等，沒有充分發(fā)揮這些人的影響力和號(hào)召力。

（三）基層民警外語水平偏低、文化差異認(rèn)識(shí)不足

目前，我國基層公安機(jī)關(guān)的涉外民警專業(yè)化程度低、外語能力有限、對(duì)轄區(qū)內(nèi)外籍居民來源國的國情文化、民族特性、宗教習(xí)俗等了解少，使社區(qū)警務(wù)模式遭遇挑戰(zhàn)。英孚教育2018 年發(fā)布的全球非英語母語國家的英語熟練度指標(biāo)顯示我國在88 個(gè)受調(diào)查國家地區(qū)中仍處于“低熟練度”梯隊(duì)，居第44 位，得分較之2017 年呈下降趨勢(shì)③，這說明我國國民的整體英語水平尚待提高。雖然全國警察隊(duì)伍的民警英語熟練度、各語種警務(wù)人才儲(chǔ)備情況等信息目前并未公開，但從國民英語整體水平可以窺見基層雙語警務(wù)人才緊缺和境內(nèi)外國人數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)是近年基層公安機(jī)關(guān)涉外警務(wù)治理面臨的主要矛盾之一。除了語言溝通障礙，對(duì)文化差異的認(rèn)識(shí)不足也會(huì)引發(fā)誤解。如有些移民在美國遇到警方交通攔檢，會(huì)習(xí)慣從車?yán)锍鰜砼c警察溝通，然而該舉動(dòng)可能被美國警方解讀為具有潛在攻擊性；而來自美國的外籍人士在中國遇到類似情況可能就習(xí)慣在車?yán)锊怀鰜?，該舉動(dòng)又會(huì)被中國警察認(rèn)定為不配合、不尊重警方。

（四）各地公安機(jī)關(guān)“各自為戰(zhàn)”，涉外事件處置缺乏規(guī)范和指導(dǎo)

已有研究和報(bào)道顯示，北上廣等外籍人員聚居的城市在加強(qiáng)融合和服務(wù)方面已先行一步，積累了不少優(yōu)秀的舉措，如建立外國人管理服務(wù)站、與社會(huì)機(jī)構(gòu)簽署涉外翻譯合作協(xié)議、吸納外籍居民到居委會(huì)等。然而，各種措施雖然治理效果不錯(cuò)，卻缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范和程序指導(dǎo)。如在涉外案件辦理中，公安機(jī)關(guān)聘請(qǐng)的翻譯人員的語言水平尚無統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地民警僅依據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和四六級(jí)證書等聘請(qǐng)翻譯。從全國范圍來開，這些地區(qū)各自為戰(zhàn)，缺乏全國統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。

三、外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理成效提升策略

隨著我國政府努力營(yíng)造“引智引才”氛圍，以吸引更多高端人才來中國工作、生活，增強(qiáng)我國的國際競(jìng)爭(zhēng)力，管控理念已經(jīng)不能滿足我國進(jìn)一步對(duì)外開放的需求?；鶎庸矙C(jī)關(guān)要樹立融合理念，在不放松打擊違法犯罪的傳統(tǒng)工作基礎(chǔ)上，加強(qiáng)文化融合和警民聯(lián)絡(luò)，培育外籍居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，吸收他們參與平安社區(qū)共建。基層民警要以開放包容的姿態(tài)尊重社區(qū)內(nèi)各國居民，不卑不亢，平等對(duì)話，加強(qiáng)服務(wù)。在“后移民局時(shí)代”，我們應(yīng)抓住深化移民治理工作改革的契機(jī)，學(xué)習(xí)和借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)和推廣發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)治理措施，深耕外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理模式，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)接近和了解外籍居民，加強(qiáng)日常聯(lián)絡(luò)，促進(jìn)外籍居民融入社區(qū)，進(jìn)而完善外國人聚居社區(qū)警務(wù)管理體制。

（一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和背景調(diào)查

基層公安機(jī)關(guān)既可以通過其他政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織獲取已有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資源，也可以通過走訪、調(diào)研或聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)來主動(dòng)獲取一手?jǐn)?shù)據(jù)。準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和背景信息是基層公安機(jī)關(guān)在外國人聚居社區(qū)有針對(duì)性地開展警務(wù)治理的基本保障，是增進(jìn)警民互信、促進(jìn)外籍居民融入社區(qū)的前提條件。歐美移民大國和我國外籍人員聚居較多的城市在此方面已形成一些有效舉措。如美國地方警局通過線上和線下兩個(gè)渠道對(duì)轄區(qū)內(nèi)移民的基本信息進(jìn)行全方位統(tǒng)計(jì)：美國國家人口普查網(wǎng)（www.census.com）和現(xiàn)代語言協(xié)會(huì)④官網(wǎng)（www.mla.org）等提供了權(quán)威的移民來源國、母語類別、分布地區(qū)、英語流利度等各類信息；聯(lián)邦政府、州和縣市的教育、醫(yī)療、司法系統(tǒng)的數(shù)據(jù)則更加豐富細(xì)化了移民信息。另外，地方警局會(huì)通過實(shí)地走訪或者聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)開展調(diào)研來進(jìn)一步使移民信息圖譜更加詳實(shí)。例如，2005年，拉斯維加斯人口統(tǒng)計(jì)學(xué)家和城市規(guī)劃者在一家社會(huì)研究機(jī)構(gòu)的幫助下，全方位調(diào)查了該市下屬的七個(gè)警局轄區(qū)內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)包括種族構(gòu)成、語言使用習(xí)慣等，并將這些數(shù)據(jù)提供給各警局警長(zhǎng)，幫助他們更好地分配警務(wù)資源，以提升移民社區(qū)警務(wù)治理能力[11]。浙江省義烏市作為國際性商貿(mào)城市，也十分重視外籍人員的數(shù)據(jù)和信息匯總，義烏市公安局根據(jù)境外人員入住社區(qū)平面分布情況，按樓幢標(biāo)出入住的境外人員平面圖，并標(biāo)注入住的人數(shù)、國籍等情況，采用“境外人員網(wǎng)上信息管理”系統(tǒng)，按照國籍、暫住地址和簽證日期分別建立信息檔案；社區(qū)外事專管員負(fù)責(zé)日常的境外人員信息采集錄入、省廳出入境信息系統(tǒng)報(bào)警數(shù)據(jù)排除等[12]。

此外，基層公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與其他涉外管理單位的信息共享，拓寬信息公布渠道，讓公眾和媒體對(duì)身邊的外籍群體的數(shù)量、國籍、身份、語言、文化和生活習(xí)慣有更好的了解，消除隔閡，減少誤解，和諧相處。基層民警可牽頭居委會(huì)、物業(yè)公司或其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展交流活動(dòng)，如邀請(qǐng)外籍居民和本地居民一起參加警務(wù)安全知識(shí)交流會(huì)，增進(jìn)雙方的相互了解。公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)公布非涉密數(shù)據(jù)，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，消除民眾對(duì)外籍群體的誤解。

（二）加強(qiáng)溝通交流和服務(wù)引導(dǎo)

社區(qū)警務(wù)的核心觀點(diǎn)就是加強(qiáng)與社區(qū)居民的溝通合作，引導(dǎo)公眾參與公共治安維護(hù)。首先，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)秉持服務(wù)精神，與外籍居民建立順暢的交流機(jī)制，增進(jìn)雙方互信?；鶎庸矙C(jī)關(guān)可多渠道全方位公布我國警察的工作職責(zé)和日常服務(wù)范圍：利用大眾媒體定期開展宣傳教育，通過地方電視臺(tái)、電臺(tái)、微信公眾號(hào)等方式推廣涉外管理信息；在公共場(chǎng)所，特別是社區(qū)人流量大的地方張貼宣傳資料；在社區(qū)活動(dòng)室，外籍子女就讀的學(xué)校，雇傭外籍人員較多的公司等非正式場(chǎng)所開展警務(wù)知識(shí)講座等。非正式場(chǎng)合的警務(wù)交流和教育氛圍更輕松，可以更好拉近警民距離，效果也更好。基層民警在日常執(zhí)勤中應(yīng)加強(qiáng)與外國人聚居社區(qū)外籍居民的聯(lián)系，向他們傳輸“公共安全是所有人的共同追求”這一理念，邀請(qǐng)大家共同參與到治安管理和犯罪預(yù)防中。例如，廣州市公安局是全國最早搭建“三個(gè)一”⑤大外管格局的城市，全市設(shè)有75 個(gè)外管服務(wù)站，為轄區(qū)內(nèi)外國人提供一站式服務(wù)。在外國人聚居社區(qū)治理上也比較重視社區(qū)的融合，如在居住外國人50 人以上的社區(qū)開展創(chuàng)建“和諧家園”活動(dòng)，引導(dǎo)外籍居民共同參與社區(qū)建設(shè)和管理，充分融入社區(qū)[8]。紐約布魯克林區(qū)警局設(shè)立了“新美國人學(xué)校（New American Academy）”，定期為新移民進(jìn)行警務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，介紹美國警方的組織架構(gòu)、警察職能、報(bào)警方式等，還制作了“公民警務(wù)常識(shí)十知道”宣傳資料，讓新移民對(duì)美國警方有全面客觀的認(rèn)識(shí)，為強(qiáng)化警民信任打下基礎(chǔ)。警民信任是開展有效社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)，良好的警民關(guān)系既能進(jìn)一步加強(qiáng)移民融入社區(qū)、也能促進(jìn)移民參與社區(qū)治安維護(hù)。

其次，基層公安機(jī)關(guān)可以在開展日常警民交流活動(dòng)時(shí)，摸底社區(qū)外籍群體的人脈關(guān)系，理清可用人脈資源，物色和培養(yǎng)一批熱心社區(qū)事務(wù)的外籍聯(lián)絡(luò)員。民警可向參加的宗教協(xié)會(huì)、商會(huì)、其子女就讀的學(xué)校等組織尋求幫助，通過他們暢通警方和外籍群體的溝通渠道。在外籍群體中爭(zhēng)取有較高身份地位、具有責(zé)任心的聯(lián)絡(luò)人員協(xié)助民警開展日常工作，既能發(fā)揮其外語優(yōu)勢(shì)，又能很好的消除民警與外籍群體間的隔閡，外籍聯(lián)絡(luò)員還能在突發(fā)涉外事件中擔(dān)任辟謠、勸導(dǎo)角色。這種密切的警民聯(lián)絡(luò)網(wǎng)能發(fā)揮良好的社區(qū)安全群防群治作用。如，武漢武珞社區(qū)警務(wù)室發(fā)動(dòng)轄區(qū)的外籍人員建立了外籍志愿者隊(duì)伍，協(xié)助開展宣傳教育、入戶調(diào)查、治安巡邏和協(xié)助調(diào)解涉外糾紛等事務(wù)[13]。義烏市公安局出入境管理局也不斷探索、完善機(jī)制，在境外人員融入社區(qū)上取得了顯著成效，形成了“中外客商共謀發(fā)展、中外居民共創(chuàng)平安、中外家庭同享天倫”的友好和諧氛圍[9]。這種落腳社區(qū)的服務(wù)創(chuàng)新理念，可以促進(jìn)外籍居民融入社區(qū)，又能發(fā)揮外籍居民在平安社區(qū)建設(shè)中的積極作用，是外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理的改革趨勢(shì)。

（三）加強(qiáng)語言清障和文化培訓(xùn)

首先，基層公安機(jī)關(guān)需摸底轄區(qū)內(nèi)外籍居民的語言使用習(xí)慣。除了來自全國人口普查的粗略數(shù)據(jù)，公安機(jī)關(guān)還需通過共享工商、教育、稅務(wù)等部門的信息，甚至購買市場(chǎng)服務(wù)，繪制轄區(qū)內(nèi)外國人語言使用習(xí)慣的詳細(xì)圖譜。在日常執(zhí)法中，民警也要重視相關(guān)數(shù)據(jù)的積累和更新。比如，廣州市公安局開展了“入戶大走訪”專項(xiàng)行動(dòng)，采取“入戶核查、逐人見面”的方法摸清掌控外國人和涉外單位底數(shù)[8]，這種入戶調(diào)查方式就是獲取外國人語言使用習(xí)慣的良好時(shí)機(jī)。

其次，基層公安機(jī)關(guān)要根據(jù)外籍群體的語言使用習(xí)慣和漢語流利度制定詳細(xì)的外語清障措施。美國地方警局會(huì)根據(jù)前期的移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和背景調(diào)查（轄區(qū)內(nèi)移民來源國、語言使用習(xí)慣、英語流利度、文化背景等信息）采取各種語言清障措施。如，拉斯維加斯大都會(huì)警局為更好地應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)為數(shù)眾多的拉丁裔移民，特別啟動(dòng)了“拉丁語翻譯服務(wù)項(xiàng)目”，為警局招募的拉丁語兼職翻譯人員配備了對(duì)講機(jī)和警車，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)勤警察能夠隨時(shí)獲得翻譯人員的專業(yè)協(xié)助[14]。豐富的語言清障和文化培訓(xùn)措施以及專業(yè)的執(zhí)法外語輔助渠道，保障了警方與移民的順暢溝通，促進(jìn)了警方與移民群體的相互了解，提升了社區(qū)警務(wù)治理效果。

再次，基層公安機(jī)關(guān)要根據(jù)外籍居民語言使用習(xí)慣積極儲(chǔ)備和培訓(xùn)涉外民警：對(duì)轄區(qū)內(nèi)外國人的語言使用習(xí)慣進(jìn)行現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析和發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，針對(duì)需求招募和儲(chǔ)備具備外語特長(zhǎng)的民警和工作人員；根據(jù)實(shí)際需求，邀請(qǐng)社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)外國人聚居社區(qū)治安民警開展外語能力培訓(xùn)。如，杭州市茅家埠社區(qū)位于西湖景區(qū)，民警在執(zhí)法中會(huì)經(jīng)常遇到外國游客，語言不通造成了溝通困難。2017 年，茅家埠社區(qū)警務(wù)室與浙江警察學(xué)院開展合作，專業(yè)英語教師和外國留學(xué)生到社區(qū)為民警和治安管理志愿者講課，教授英語日常對(duì)話。這種根據(jù)社區(qū)需求定制的培訓(xùn)更接地氣，也能達(dá)到更好效果。

最后，基層公安機(jī)關(guān)要充分利用資源搭建全方位翻譯服務(wù)平臺(tái)。公安機(jī)關(guān)可以利用高校、翻譯機(jī)構(gòu)、志愿者組織等資源，獲取翻譯服務(wù)，更高效地開展涉外警務(wù)工作。如，廣州市公安局與廣東外語外貿(mào)大學(xué)、廣州市泰領(lǐng)翻譯服務(wù)有限公司等兩家社會(huì)翻譯機(jī)構(gòu)簽署了外語翻譯服務(wù)合作框架協(xié)議[15]。搭建好翻譯服務(wù)平臺(tái)后，基層公安機(jī)關(guān)既要培訓(xùn)民警如何在需要時(shí)獲取翻譯協(xié)助，也要在社區(qū)加強(qiáng)宣傳，確保外籍居民了解并使用該平臺(tái)，這也有利于加強(qiáng)他們對(duì)公安機(jī)關(guān)的信任，更能主動(dòng)反饋問題，參與社區(qū)警務(wù)治理。

（四）規(guī)范和推廣先進(jìn)融合舉措

美國司法部、各地警局和行業(yè)協(xié)會(huì)不但發(fā)揮了規(guī)范和指導(dǎo)作用，還積極推動(dòng)地方警局優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和研究，推廣有效舉措。自20 世紀(jì)80 年代在全國推動(dòng)社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)治理方式以來，移民社區(qū)警務(wù)治理一直是美國地方警局的重點(diǎn)工作內(nèi)容。美國司法部通過下設(shè)的社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)服務(wù)辦公室⑥（Office of Community Oriented Policing Services,COPS Office）每年投入大量的資金召開移民社區(qū)治理工作聯(lián)席會(huì)議、圓桌論壇，扶持地方警局的移民社區(qū)警務(wù)治理項(xiàng)目，聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)開展專題研究并發(fā)布具有實(shí)戰(zhàn)指導(dǎo)意義的報(bào)告等。如，《新移民社區(qū)警務(wù)治理》詳細(xì)介紹了美國警方在移民社區(qū)開展警務(wù)治理的具體措施—在警局內(nèi)設(shè)立移民工作小組；開展移民文化差異專項(xiàng)培訓(xùn)；招募種族背景多樣化警員；培養(yǎng)與移民社區(qū)的良好關(guān)系等等[16]。COPS Office 還會(huì)針對(duì)移民社區(qū)典型危機(jī)事件發(fā)布應(yīng)急指南：2008 年，紐約州的帕喬格鎮(zhèn)（Patchoque）爆發(fā)了一系列針對(duì)拉丁裔移民的襲擊案件，最后導(dǎo)致一名37 歲的厄瓜多爾移民被7 名當(dāng)?shù)馗咧猩鷼⒑Α＿@起種族歧視導(dǎo)致的仇恨案件引起了警方、媒體和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注。為此，COPS Office 于2014 年發(fā)布了執(zhí)法指南《黑暗中的光：這不能發(fā)生在我們鎮(zhèn)上》，羅列了14 條移民社區(qū)治理策略，幫助消除各群體間的歧視，共建平安社區(qū)[17]。類似的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、警務(wù)指南和研究報(bào)告還有很多，如《2016 年全美警務(wù)管理現(xiàn)狀》（The State of Policing in the United States 2016）、《如何在執(zhí)法中消除語言障礙》（Overcoming Language Barriers:Solutions for Law Enforcement）,等等。此外，國際警察長(zhǎng)協(xié)會(huì)（International Association of Chiefs of Police,IACP）、美國治安官協(xié)會(huì)（National Sheriffs Association,NSA）、執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)證委員會(huì)（The Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies,CALEA）等協(xié)會(huì)多年來也為各地警局提供了重要的交流平臺(tái)。

四、結(jié) 語

我國近年在完善外國人出入境管理法律法規(guī)上力度空前，為吸引海外高層次人才、落實(shí)國家人才戰(zhàn)略提供了更好的制度保障。各地基層公安機(jī)關(guān)在外國人聚居社區(qū)警務(wù)治安管理方面也做出了很多有益的探索，其中不乏創(chuàng)新手段，如北上廣等大城市積極探索，通過設(shè)立外管服務(wù)站等方式協(xié)調(diào)各方力量，積極改革創(chuàng)新。未來，我國將以更加開放的姿態(tài)迎接世界各地的朋友來華旅游、工作和生活，外國人出入境、居留停留等法律法規(guī)也會(huì)更加完善?；鶎庸矙C(jī)關(guān)應(yīng)把握改革契機(jī)，樹立融合理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升外國人聚居社區(qū)警務(wù)治理能力，推動(dòng)我國的外國人管理工作取得更大的進(jìn)步。

注 釋：

①詳見《文摘報(bào)》報(bào)道“非洲人在廣州”,2013-7-26：8.

②因?yàn)楣俜浇y(tǒng)計(jì)口徑不同、外籍人員流動(dòng)性大、非法移民和簽證過期等原因，公眾對(duì)外籍人員數(shù)量的觀感和官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)會(huì)存在差異。另外，近年廣州市公安局加大了打擊“三非”人員的力度，在穗非法居留人員已大幅度下降。

③英孚教育每年對(duì)全球主要非英語母語國家進(jìn)行英語熟練度（English Proficiency Index）調(diào)查排名，2017年，我國在80 個(gè)受調(diào)查國家地區(qū)中排名為37 位，而2018 年我國排名下降到 44 位，得分從 52.45 降到51.94。參見英孚教育官網(wǎng)公布的“2018 年英孚英語熟練度指標(biāo)”[EB/OL].(2009-08-10)[2019-04-27].https：//liuxue.ef.com.cn/__/～/media/centralefcom/epi/downloads/full-reports/v8/ef-epi-2018-chinese-sim plified.pdf.

④美國現(xiàn)代語言協(xié)會(huì)（Modern Language Association,MLA）是權(quán)威的國際語言學(xué)研究機(jī)構(gòu)，該協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站上公布了美國境內(nèi)30 種常用語言人口數(shù)據(jù)圖表和分布圖。

⑤“三個(gè)一”：一套組織架構(gòu)、一個(gè)信息系統(tǒng)和一支執(zhí)法隊(duì)伍。

⑥上個(gè)世紀(jì)90 年代中后期，該辦公室年均財(cái)政支持達(dá)到十多億美元。大量經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)警務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、社區(qū)警務(wù)管理研究、為各級(jí)執(zhí)法人員、地方政府領(lǐng)導(dǎo)和民眾開展培訓(xùn)和提供技術(shù)支持、編制涉外事件處理規(guī)范等。COPS Office 官網(wǎng)(cops.usdoj.gov)公開發(fā)布的各類研究成果、報(bào)告和警務(wù)指南可供美國各地警局和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)查閱。