政府會計制度下行政單位內(nèi)部控制應(yīng)用研究*

○河北司法警官職業(yè)學(xué)院 李 犇

多年來我國行政事業(yè)單位會計改革不斷推進(jìn)。當(dāng)前政府會計制度借鑒會計改革的有益經(jīng)驗，切實反映了政府會計改革的內(nèi)在需要，并指明正確的發(fā)展方向。政府會計制度在提高會計信息質(zhì)量、明確資產(chǎn)確認(rèn)、改進(jìn)預(yù)算會計和提升政府管理服務(wù)水平等方面的作用舉足輕重。政府會計制度真正落實，發(fā)揮其最大效應(yīng)，離不開與政府會計制度高度契合、行之有效的內(nèi)部控制制度。因此行政單位要不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，以確保政府工作高效有序，達(dá)到促進(jìn)行政單位長效發(fā)展的目的。

一、政府會計制度對于行政單位內(nèi)部控制的有益影響

1.統(tǒng)一了現(xiàn)行各項單位會計制度，強(qiáng)化行政單位內(nèi)部控制。政府會計制度不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，事業(yè)單位也不再區(qū)分不同行業(yè)，這樣盡管組織機(jī)構(gòu)類型不盡相同，但是會計核算標(biāo)準(zhǔn)和口徑卻能保持統(tǒng)一和一致，便于會計信息可比。根據(jù)改革實際情況，將不同類別行政事業(yè)單位具有共性的會計業(yè)務(wù)和事項加入其中，并盡量使得同類業(yè)務(wù)處理規(guī)定相同；對原有會計制度補(bǔ)充和完善，提高會計信息質(zhì)量，使得政府財務(wù)管理狀況可比性增加。另外，政府部門預(yù)決算公開，政府財務(wù)狀況需要接受公眾監(jiān)督，促使行政單位更加注重內(nèi)部控制建設(shè)，通過內(nèi)部控制提高資金使用效益。

2.政府會計制度將權(quán)責(zé)發(fā)生制全面引入到財務(wù)會計核算中，強(qiáng)化了財務(wù)會計功能，為提升內(nèi)部控制、把握控制政府資產(chǎn)狀況提供有力支撐。政府會計制度資產(chǎn)確認(rèn)更加明晰，對諸如固定資產(chǎn)類會計科目的確認(rèn)、核算范圍和標(biāo)準(zhǔn)等事項作了詳細(xì)規(guī)定；核算方法更加精細(xì)，將權(quán)責(zé)發(fā)生制作為新制度會計核算方法，使得收支和會計期間相匹配，為準(zhǔn)確反映政府真實資產(chǎn)狀況提供數(shù)據(jù)支持；增加了公共設(shè)施、文物資產(chǎn)等一些原來沒有的新資產(chǎn)和相應(yīng)的處理規(guī)定，這就進(jìn)一步擴(kuò)大了資產(chǎn)核算范圍，使得政府的資產(chǎn)管理情況更加全面、完善, 為政府掌握本部門資產(chǎn)使用情況、更好地進(jìn)行內(nèi)部控制奠定了基礎(chǔ)。

3.政府會計制度有助于信息披露，促進(jìn)政府資金監(jiān)管。新制度采用“雙基礎(chǔ)、雙功能、雙報告”核算模式，預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制，財務(wù)會計則采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，平行記賬，同時出具預(yù)算報告和財務(wù)報告，單位財務(wù)信息和預(yù)算情況能夠得到全面地反映，能將更加透明的信息向公眾披露,利于社會大眾監(jiān)督。有全面可比的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，公眾以此評判政府管理和服務(wù)水平，無疑大大提高了外部監(jiān)督的有效性。資金監(jiān)管力度大大加強(qiáng), 有效的外部監(jiān)督促使政府必然注重提高自身內(nèi)部控制能力，實現(xiàn)有效的政府資金監(jiān)管機(jī)制。

本文結(jié)合行政單位特點(diǎn)，分析案例行政單位內(nèi)部控制應(yīng)用狀況，與當(dāng)下新施行的政府會計制度緊密聯(lián)系，評價其內(nèi)控水平，剖析相關(guān)問題，并提出解決方案。本文中的案例G局是某地市級行政單位，主要承擔(dān)保護(hù)與合理利用全市土地資源、礦產(chǎn)資源等國土資源的責(zé)任。經(jīng)費(fèi)來源為市本級全額財政撥款，實施財政統(tǒng)一國庫集中收付制，預(yù)算撥款由同級財政局通過零余額賬戶下達(dá)用款額度，再根據(jù)額度辦理各項日常經(jīng)費(fèi)支出和專項支出。G局設(shè)16個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)、政策起草及資源調(diào)度等工作。

二、政府會計制度下G局內(nèi)部控制應(yīng)用現(xiàn)狀

G局財務(wù)處負(fù)責(zé)牽頭組織并協(xié)調(diào)內(nèi)部控制相關(guān)工作，是內(nèi)控實施主管部門，依據(jù)本單位實際情況開展內(nèi)部控制具體工作。在制度保障方面，按照行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范，建立了本單位財務(wù)報銷規(guī)定、公務(wù)用車管理辦法和差旅費(fèi)審批制度，并嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)，自2016年起編制本單位內(nèi)部控制管理手冊，并每年根據(jù)實際修編；組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配方面，各主管副局長分工負(fù)責(zé)，接受局黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制原則，涉及G局重要事項及重大資金決策等方面，要經(jīng)局長辦公會討論決定；在監(jiān)督方面，G局的信息公開完全遵循政府信息公開指南，公開信息包括機(jī)構(gòu)職能、行政職責(zé)及年度預(yù)決算等信息，接受公眾監(jiān)督，每年聘請會計師事務(wù)所對下屬事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)狀況內(nèi)審，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題并督促其整改。在實施新制度之前，主管財務(wù)的負(fù)責(zé)人就去北京積極參加新制度學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為順利運(yùn)用新制度奠定基礎(chǔ)。以上諸多內(nèi)控措施有效應(yīng)用于G局日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，保證了G局國有資金安全，并為機(jī)關(guān)重大決策提供支撐保障。盡管G局在內(nèi)部控制應(yīng)用方面取得了一定成績，但仍然存在一些問題，具體表現(xiàn)在：

1.單位內(nèi)部控制整體觀念相對薄弱，缺乏大局意識，內(nèi)控執(zhí)行流于形式。從部分單位領(lǐng)導(dǎo)到普通職工，普遍存在認(rèn)為單位內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行的工作僅僅屬于財務(wù)部門，只要與內(nèi)控相關(guān)的工作就應(yīng)全部分配給財務(wù)處，沒有以大局意識正確認(rèn)識此項工作。財務(wù)處雖然每年編訂單位內(nèi)部控制管理手冊，但是在牽頭執(zhí)行內(nèi)部控制時，其他部門存在應(yīng)付差事，不夠重視現(xiàn)象。例如每年預(yù)算任務(wù)分解下達(dá)到各部門，需要各處室根據(jù)自身需求如實上報財務(wù)處匯總，再報送同級財政局，但有些處室認(rèn)為執(zhí)行程序復(fù)雜，過程繁瑣，影響日常業(yè)務(wù)開展的效率，不情愿按照內(nèi)控要求實施工作，最后出現(xiàn)支出與預(yù)算不符，或者隨意追加預(yù)算等問題，內(nèi)控執(zhí)行流于形式，使之無法發(fā)揮真正效應(yīng)。

2.政府采購和固定資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，弱化了內(nèi)部控制。G局的政府采購和固定資產(chǎn)管理權(quán)限都在局機(jī)關(guān)后勤服務(wù)處，需要購買大宗資產(chǎn)時，相關(guān)科室打報告申請，領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)后，后勤服務(wù)處招投標(biāo)，最后與中標(biāo)方簽訂協(xié)議，單據(jù)在財務(wù)處蓋章以后再送往市財政局支付中心支付，整個資金支出、采購流程財務(wù)處參與甚少，有時到蓋章流程才知曉，后勤處對各科室提交的采購申請只要有領(lǐng)導(dǎo)審批就通過執(zhí)行，并沒有對其采購需求親自實地調(diào)研，使得資金管理存在較大風(fēng)險，容易造成國有資產(chǎn)損失和浪費(fèi)。固定資產(chǎn)管理方面，該局沒有建立固定資產(chǎn)登記制度，也未按照購買時間計提折舊，缺少定期清查盤點(diǎn)，固定資產(chǎn)卡片缺少記錄和專門管理，更沒有及時更新，存在賬實不符風(fēng)險，內(nèi)部控制存在諸多缺陷。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完善，外部監(jiān)督缺失動力。G局內(nèi)部沒有獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，每年財務(wù)處組織聘請第三方會計師事務(wù)所對下屬事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部審計，會計師事務(wù)所出具審計報告之前也要征求財務(wù)處的意見，整改措施也是自己決定，缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，沒有起到真正意義上的監(jiān)督作用。外部監(jiān)督方面，G局除了按照市政府、省廳指導(dǎo)開展工作，財務(wù)方面由市審計局、市紀(jì)檢委不定期對其監(jiān)管。G局開展和實施各項工作主要依靠內(nèi)部監(jiān)督完成，外部監(jiān)督僅僅針對資金運(yùn)用、財務(wù)狀況，比如預(yù)決算審計等，監(jiān)督范圍有限，無法全面有效監(jiān)督許多其他內(nèi)控重要環(huán)節(jié)。G局屬于本市重要政府部門，職能重大并且有特殊情況，信息無法全部公開，公眾和社會中介機(jī)構(gòu)等外部力量存在信息不對稱問題，監(jiān)督無法發(fā)揮最大作用，從而造成外部監(jiān)督動力缺失。

三、政府會計制度下完善G局內(nèi)部控制的建議

1.強(qiáng)化行政人員內(nèi)部控制大局意識，加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行能力。對于G局來說，政府會計制度下的內(nèi)部控制應(yīng)用作為頂層設(shè)計，如若單位領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手高度重視，則無疑為內(nèi)部控制發(fā)揮重要效用提供了有力保障。樹立大局內(nèi)控意識，以紅頭文件形式印發(fā)單位內(nèi)部控制管理手冊，下發(fā)到各處室，運(yùn)用多種方式組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)帶頭作表率，成立G局內(nèi)部控制建設(shè)小組，將內(nèi)部控制管理理念應(yīng)用到各項工作中去，要求內(nèi)控相關(guān)科室配備專職內(nèi)控管理員，反饋內(nèi)控執(zhí)行情況，并與科室考核掛鉤，促使各個科室主動參與進(jìn)來，在全局營造濃厚的內(nèi)控氛圍。內(nèi)部控制與政府采購、預(yù)算編制執(zhí)行、財政收支以及資產(chǎn)管理等多項業(yè)務(wù)活動聯(lián)系緊密，涉及到單位多科室溝通協(xié)調(diào)，必須加強(qiáng)溝通反饋，才能加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力。例如預(yù)算執(zhí)行，在預(yù)算編制之前，在全局范圍召開預(yù)算動員會，將新制度向各科室傳達(dá)，要求上報的預(yù)算科學(xué)、合理、真實，嚴(yán)格控制預(yù)算追加審批，各科室不得隨意追加預(yù)算，并對財政資金的使用方向和范圍進(jìn)行嚴(yán)格把控和監(jiān)管。同時對于預(yù)算資金的支出進(jìn)度及時分析，財務(wù)處定期以報告形式上報領(lǐng)導(dǎo)，以便領(lǐng)導(dǎo)作出正確決策。嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行，促進(jìn)內(nèi)部控制對資金的監(jiān)管，以降低財務(wù)風(fēng)險。

2.明確部門權(quán)責(zé)，加強(qiáng)溝通，規(guī)范政府采購和固定資產(chǎn)管理。G局應(yīng)該以制度形式規(guī)范單位政府采購業(yè)務(wù)，主管科室后勤服務(wù)處的采購計劃、流程應(yīng)符合規(guī)定和單位實際情況。相關(guān)科室提出采購需求，應(yīng)該實地調(diào)研，避免采購重復(fù)造成資金浪費(fèi)，確保政府采購正確性。符合采購規(guī)定的，由后勤處根據(jù)采購標(biāo)準(zhǔn)填報政府采購申請表，及時與財務(wù)處溝通，財務(wù)處把關(guān)，最后單位負(fù)責(zé)人簽字蓋章后報支付中心。若采購金額重大或者涉及重大事項，需報局黨組會討論后再走采購程序，確保資金使用的安全性。采購驗收需要需求處室、后勤處和財務(wù)處共同參與，嚴(yán)格檢查核對，確保采購驗收嚴(yán)謹(jǐn)性。加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，一要建立固定資產(chǎn)臺賬，后勤處要將購入固定資產(chǎn)及時錄入固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)中，將系統(tǒng)生成的固定資產(chǎn)卡片信息發(fā)給資產(chǎn)使用者。當(dāng)資產(chǎn)使用者變化或者資產(chǎn)損毀報廢時，要及時更新資產(chǎn)狀況，實現(xiàn)固定資產(chǎn)動態(tài)管理，確保賬實相符。二要對固定資產(chǎn)進(jìn)行定期和不定期抽查盤點(diǎn)，及時處理資產(chǎn)盤盈盤虧狀況，隨時掌握最及時信息，消除國有資產(chǎn)流失隱患，保障資產(chǎn)安全。

3.健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)外部監(jiān)督，為內(nèi)部控制提供雙重保障。一要建立科學(xué)完善的內(nèi)審部門，確保內(nèi)審部門的獨(dú)立性，明確內(nèi)審工作內(nèi)容和職責(zé)權(quán)限，對內(nèi)部控制狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查。內(nèi)審人員需具備較高的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)，特別在政府會計制度實施元年，應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)審人員的培訓(xùn)，使其學(xué)習(xí)新會計制度，獲取更多業(yè)務(wù)知識，知識儲備與單位內(nèi)部控制應(yīng)用密切契合；開拓與創(chuàng)新工作渠道和機(jī)制，與紀(jì)檢部門形成合力將內(nèi)部監(jiān)督常態(tài)化；加大審計通報力度，對出現(xiàn)重大問題和事項整改不到位的部門和人員，要及時通報，嚴(yán)肅追責(zé)，真正發(fā)揮內(nèi)部審計的強(qiáng)大監(jiān)督效果。二要強(qiáng)化外部監(jiān)督，使內(nèi)外監(jiān)督形成合力，提升監(jiān)督效果。外部的監(jiān)督力量主要有市財政局、審計局、市紀(jì)委、新聞媒體和廣大公眾。應(yīng)格外重視各類監(jiān)督審計，積極配合各部門的監(jiān)督檢查，在各種審計檢查過程中，外部監(jiān)督應(yīng)和內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，不斷查找自身缺陷，改進(jìn)內(nèi)部控制，為內(nèi)部控制有效應(yīng)用提供監(jiān)督保障。

綜上所述，G局雖然是本文案例，但也是眾多行政單位的縮影。內(nèi)部控制建設(shè)之路任重道遠(yuǎn)，不可一蹴而就。政府會計制度下，因勢而動，完善內(nèi)部控制制度，使之與政府會計制度契合，并注重其對本單位的實際應(yīng)用效應(yīng)，不斷發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整完善內(nèi)部控制，使得政府會計制度和內(nèi)部控制緊密結(jié)合，相輔相成，才能使行政單位更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的新發(fā)展、新要求，更好地履行職責(zé)，提高服務(wù)水平。