壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護問題淺析

李玉梅

摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問題，開展壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護總體問題，根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護壓力嚴(yán)峻等問題，針對性地提出壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護對策及措施。

關(guān)鍵詞：壽光市；經(jīng)濟發(fā)展；耕地保護；資源承載力；對策

Analysis on the Economic Development and Cultivated Land Protection in Shouguang City

LI Yu-mei

Wenjia Institute of Shouguang Municipal Natural Resources and Planning Bureau， Shouguang 202700， China

Abstract： In order to explore the coordination between the urban development and land development and utilization in Shouguang City， a research on the economic development and cultivated land protection in Shouguang City was conducted. Starting from the analysis of the current situation of the carrying capacity of resources and environment in Shouguang City， the current overall problems of economic development and protection of cultivated land in Shouguang City are analyzed. The cultivated land protection situation is severe， and the pressure on ecological environment protection is severe. The countermeasures and measures for economic development and cultivated land protection in Shouguang City are put forward specifically.

Key words： Shouguang City； Economic development； Cultivated land protection； Resource carrying capacity； Countermeasures

1.概述

壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上，加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。

城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護這一核心議題，收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù)，分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護中存在的問題進行總體分析，并提出相應(yīng)的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總?cè)丝诩s為115萬，總的糧食產(chǎn)量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產(chǎn)量約為608kg，大大超過人均消費400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關(guān)于糧食安全與耕地保護的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進糧食安全保障與耕地保護政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復(fù)種情況，可推算2020年時，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會出現(xiàn)緩慢下降趨勢。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長時間的糧食安全，耕地資源承載力較強，但是，耕地保護的長遠任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。

綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測數(shù)據(jù)顯示，2020年、2030時壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況，未來以自給率水平60%計算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當(dāng)前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長時間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。

2.2壽光市建設(shè)用地承載力

2018年壽光市建設(shè)用地指標(biāo)約為4.1萬公頃，占據(jù)壽光市土地總面積約為五分之一。整個壽光市區(qū)域建設(shè)用地開發(fā)強度一般。目前，壽光市區(qū)域開發(fā)強度有著明顯的地區(qū)差異。對于中心城區(qū)位置，開發(fā)強度較高，建設(shè)用地嚴(yán)重不足，而城市周邊的建設(shè)用地也隨著近年來的房地產(chǎn)業(yè)繁榮，逐漸加速了開發(fā)速度。壽光市屬于平原地區(qū)，整個壽光市可以設(shè)置的建設(shè)用地規(guī)劃極限數(shù)據(jù)約為43%～44%，未來可增加的建設(shè)用地規(guī)模極限值約為4.4萬公頃。近年來，壽光市城市發(fā)展進程較快，城市建設(shè)用地消耗速度遠遠超過規(guī)劃與預(yù)期，建設(shè)用地供給矛盾可能會在較長時間內(nèi)持續(xù)存在。

2.3壽光市生態(tài)資源承載力

根據(jù)國家環(huán)保部門公布的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量數(shù)據(jù)，近五年來壽光市生態(tài)環(huán)境指數(shù)數(shù)據(jù)均為“優(yōu)”等級，整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量處于良好水平。這一方面是由于壽光市本身就是以農(nóng)業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境本身就較好，另一方面得益于壽光市政府在環(huán)境保護方面不遺余力地投入。但是，近年來，壽光市政府啟動了多個產(chǎn)業(yè)并舉發(fā)展的路徑，開始大規(guī)模的進行圍海造地、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、現(xiàn)代高速公路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及城鎮(zhèn)化，整個壽光市的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)出現(xiàn)了一定程度的下降，尤其是壽光市中心城區(qū)的環(huán)境狀態(tài)下降較多，需要在保持高速發(fā)展的同時不忘生態(tài)保護的同步跟進。總體而言，目前壽光市總體生態(tài)系統(tǒng)的承載能力較強，土地環(huán)境的承載能力中等，水環(huán)境及大氣環(huán)境承載能力較弱。

3.壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護總體問題分析

目前，壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護總體問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

3.1建設(shè)用地需求激增，供給壓力較大

隨著近年來壽光市經(jīng)濟全面發(fā)展，對于各方面建設(shè)用地需求激增，土地供給矛盾逐年凸顯。目前，壽光市建設(shè)用地指標(biāo)僅為4.1萬公頃，從目前的開發(fā)力度進程上看，壽光市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)劃遠遠不能夠滿足當(dāng)前城市發(fā)展的需求。因此，新增建設(shè)用地總量、優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為壽光市政府宏觀調(diào)控土地市場的重大議題。由于當(dāng)前壽光市城鎮(zhèn)工礦用地需求一直處于高位，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)又導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求增長，新增的建設(shè)用地總量有限，建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高

盡管壽光市建設(shè)用地供給矛盾突出，但是，在城鎮(zhèn)內(nèi)部，低效用地及閑置用地的情況依然較多，且城中村改造的進程不高。城市化建設(shè)中社會資金往往寧愿投向無任何配套的郊區(qū)，而參與城中村改造的資金卻很匱乏。目前，壽光市農(nóng)村人均用地超標(biāo)，農(nóng)村居民點大量閑置的情況十分廣泛。工礦用地投資強度不高，總體建設(shè)容積率處于較低水平。因此，可見壽光市當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約化水平還有很大的提升空間。

3.3耕地保護形勢嚴(yán)峻

盡管當(dāng)前壽光市耕地保有量與糧食產(chǎn)量總體上都處于偏安全的位置，且壽光市政府也在盡力保護耕地資源，但是，從耕地保有量的趨勢上看，耕地依然呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢，且耕地后備儲量較少，壽光市未來耕地擴大的可能性不大，因此，耕地保護不論是現(xiàn)在，還是長遠的未來，都必須嚴(yán)陣以待，不可松懈。

3.4保護和改善生態(tài)環(huán)境的任務(wù)更加艱巨

壽光市是農(nóng)業(yè)強市，總體生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量決定了未來壽光市農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量，只有良好的生態(tài)環(huán)境下，才能夠發(fā)展出足夠強大的生態(tài)農(nóng)業(yè)，才具備可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源。目前，壽光市土地不僅僅面臨著工業(yè)化發(fā)展的侵襲，而且地處海濱地帶的壽光市土地還受到海水中鹽漬化的威脅，保護土地資源刻不容緩，而保護土地資源的第一步就是要保護好壽光市生態(tài)環(huán)境。

4.壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護對策及措施

4.1嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護紅線

目前，截至2018年底，壽光市耕地面積保有量約為10.1萬公頃，約占壽光市土地總面積的50%。根據(jù)壽光市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)，壽光市所規(guī)劃的2020年耕地面積保有量為9.86萬公頃，從當(dāng)前的耕地消耗速度與耕地保護力度上看，2020年的耕地保護任務(wù)能夠順利完成，耕地保有量約為10萬公頃。在基本農(nóng)田保護方面，壽光市2018年底的基本農(nóng)田面積約為8.7萬公頃，近五年的消耗速度約為0.03萬公頃每年，相較于2020年的基本農(nóng)田規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)前的基本農(nóng)田面積與基本農(nóng)田消耗速度，能夠順利完成基本農(nóng)田的保護。

盡管短期目標(biāo)（2020年）的基本農(nóng)田保護與耕地面積保護目標(biāo)都能夠?qū)崿F(xiàn)，但是，長遠而言（10年以上），壽光市耕地保護與基本農(nóng)田保有量仍然會遭受嚴(yán)重威脅，因此，務(wù)必加更大的力度執(zhí)行壽光市基本農(nóng)田與耕地保護政策，通過置換與補充等方式實現(xiàn)基本農(nóng)田與耕地實質(zhì)上的零損耗。

4.2調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)

2018年，壽光市建設(shè)用地規(guī)模約為4.1萬公頃，約占壽光市總面積的五分之一。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模約為2.5萬公頃，城鎮(zhèn)工礦用地約為1.1萬公頃，農(nóng)村居民點用地約為1.4萬公頃。從城鎮(zhèn)工礦規(guī)模數(shù)據(jù)上看，目前的1.1萬公頃用地中，允許有一定的增長空間。但是，從農(nóng)村居民點用地面積和農(nóng)村人口密度上看，壽光市農(nóng)村居民點用地有很大的節(jié)約空間。由于壽光市土地面積有限，除保障基本農(nóng)田和耕地紅線外，可供拓展的建設(shè)用地空間并不大，而急劇的城市擴張又導(dǎo)致建設(shè)用地需求激增，且規(guī)劃的農(nóng)村居民點難以復(fù)墾，不可以用以置換基本農(nóng)田或耕地，因此農(nóng)村居民點整治挖潛后，一般可用于補充建設(shè)用地規(guī)模。

2018年壽光市交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地約為1.6萬公頃，且當(dāng)前壽光市在未來數(shù)年來還要興建濟青高速擴容等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，未來的基礎(chǔ)設(shè)施用地需求還會有所增加，預(yù)計需要在2020年時，新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模將達到1500公頃，因此，需要通過多種手段新增建設(shè)用地規(guī)模，且要防止可能出現(xiàn)的占用耕地的情形。

4.3整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地規(guī)模

從2006年起，壽光市開展重點推行土地整理復(fù)墾工程，大力開發(fā)適宜開坑的土地資源，使得耕地面積在一定程度上得以補充。2006年～2018年，壽光市通過土地整理復(fù)墾的方式，共補充耕地面積約為1700公頃，通過這種方式獲取的耕地指標(biāo)大大放緩了城鎮(zhèn)化過程中壽光市耕地面積的消耗。未來，壽光市還應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行遵守耕地占補平衡的機制，從機制上緩解耕地的消耗。

值得警醒的是，盡管壽光市當(dāng)前的耕地占補平衡的機制有力執(zhí)行，且取得了非常突出的效果，但是，由于壽光市本身處于平原地帶，后背復(fù)墾資源并不多，未來在消耗完復(fù)墾資源后，還需要在耕地占補工作執(zhí)行更加有效的方式。

4.4深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模

與耕地占補機制相似，未來壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地的調(diào)整還需要大力推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策。由于當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策并沒有很好地執(zhí)行，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模粗放增長，新城區(qū)建設(shè)如火如荼的同時，老城區(qū)的更新卻沒有資金跟進，農(nóng)居點搬遷進程的工作也嚴(yán)重落后于預(yù)期。未來，壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作仍然任重道遠，尤其是數(shù)年后城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)消耗加劇，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給矛盾將更加突出。

截止到2018年底，壽光市農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛（掛鉤）的總規(guī)模僅僅約為150公頃，農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛幾乎停滯。因此，需要加大力度推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治挖潛（掛鉤）工作，尤其是在新農(nóng)村與全區(qū)域村莊建設(shè)規(guī)劃試點中，增加挖潛掛鉤規(guī)模。

4.5落實節(jié)約集約用地，實現(xiàn)城市精細化發(fā)展

無論未來壽光市土地利用政策如何變化，實施集約用地，控制土地粗放利用與投資，防止低效用地與土地?zé)o效閑置等，都是未來城市精細化發(fā)展的必經(jīng)之路。與此同時，深耕新農(nóng)村改造與城鄉(xiāng)增減掛鉤，推進廢棄地調(diào)整與復(fù)墾，集中土地資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與重點民生工程、重點工農(nóng)業(yè)項目等，以保證未來壽光市的發(fā)展不因土地資源不足受到較大干擾。

5.結(jié)論

城市發(fā)展與耕地保護問題是當(dāng)前我國絕大部分城市都面臨著的深刻發(fā)展難題。本文從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，對當(dāng)前存在的經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護總體問題進行了分析，總結(jié)了當(dāng)前壽光市建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模與實際的需求矛盾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高、耕地保護形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護等方面的問題。提出了壽光市經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護對策及措施，包括嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護紅線、調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地規(guī)模、深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模以及實行節(jié)約集約用地措施。

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