“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下的新公共治理理論探究

張學(xué)本 孔 競(jìng)

一、新公共治理興起的背景

21世紀(jì)全球治理場(chǎng)域的逐漸形成，推動(dòng)公共服務(wù)提供與公共政策制定也逐漸走上了全球化發(fā)展道路，使得國(guó)家在公共服務(wù)提供與政策制定中的作用逐漸弱化而日益變得中空化，未來(lái)公共服務(wù)的提供與政策制定國(guó)家已不再能夠單獨(dú)完成，而“傳統(tǒng)”公共行政與新公共管理皆因未能應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的變化而日益式微，新公共治理則應(yīng)運(yùn)而生，它既是應(yīng)對(duì)公共服務(wù)提供與公共政策制定日益復(fù)雜化、多元化和碎片化等特征的產(chǎn)物，也是對(duì)以上嚴(yán)峻現(xiàn)狀的一種回應(yīng)?！靶鹿仓卫怼庇捎?guó)愛(ài)丁堡大學(xué)教授史蒂芬·奧斯本在2006年《公共管理評(píng)論》的一次編輯會(huì)上首次正式提出，成為理解公共服務(wù)提供和公共政策制定的第三種體制，勢(shì)必會(huì)在全球公共行政領(lǐng)域掀起改革的第三次浪潮。

1.不穩(wěn)定的且具有高度競(jìng)爭(zhēng)性的全球治理場(chǎng)域的形成

跨國(guó)主義思想與跨國(guó)行動(dòng)的日益頻繁（如經(jīng)濟(jì)全球化使得跨國(guó)交易日益增多），使得治理的維度逐漸由國(guó)家層面拓展到全球?qū)用?，全球化帶?lái)一個(gè)復(fù)雜的、碎片化的、不穩(wěn)定的且具有高度競(jìng)爭(zhēng)性的全球治理場(chǎng)域；而在這個(gè)全球性復(fù)雜的公共空間中，政治、市場(chǎng)、文化和社會(huì)之間的關(guān)系是不固定、動(dòng)態(tài)變化且相互交織成網(wǎng)的，全球治理場(chǎng)域的形成與成熟必然使得服務(wù)使用者對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量與效益的要求日益攀升，因而對(duì)作為公共服務(wù)主要提供者的政府要求越來(lái)越高。

2.公共服務(wù)供給與公共政策制定過(guò)程日趨復(fù)雜帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

在全球治理場(chǎng)域這個(gè)全球性公共空間之中，全球范圍內(nèi)的各個(gè)國(guó)家的公共領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)交叉與重疊，多元化的國(guó)家與多元組織交互作用使得國(guó)家體系正在日益融入到更為廣泛的全球公共物品生產(chǎn)的制度化領(lǐng)域中，服務(wù)提供主體不再拘泥于國(guó)家且其他多元公共服務(wù)提供主體也競(jìng)相生長(zhǎng)并逐漸承擔(dān)起公共服務(wù)提供的重任，公共政策制定主體與制定空間也在不斷地刷新著人們的認(rèn)知，處于其中的政府為了回應(yīng)公共服務(wù)提供與公共政策制定的復(fù)雜現(xiàn)狀，迫切需要尋求新的理論指南。

3.“傳統(tǒng)”公共行政的失范與“新公共管理”理論范式的式微

威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》之后，公共行政從政治領(lǐng)域脫離出來(lái)并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，后來(lái)由于在發(fā)展過(guò)程中對(duì)于民主價(jià)值的忽視，引發(fā)了價(jià)值認(rèn)同與政府的合法性危機(jī)，進(jìn)而使得公共行政逐漸進(jìn)入衰退期，最終成為了局外者。興起于20世紀(jì)70年代末的“新公共管理”范式則存在兩大缺陷：其一，在多元公共服務(wù)提供主體背景下，“新公共管理”仍然聚焦于組織內(nèi)部效率的提高，而忽略公共服務(wù)的“服務(wù)”的事實(shí)。其二，仍沿用“新公共管理”范式下對(duì)政府等公共服務(wù)組織進(jìn)行的技術(shù)設(shè)計(jì)與產(chǎn)品生產(chǎn)，全然不顧多元組織和跨組織的復(fù)雜現(xiàn)狀。正是由于上述兩種范式的失范與式微，新公共治理理論作為替代性范式在學(xué)術(shù)界逐漸發(fā)展起來(lái)。

二、新公共治理理論視角的轉(zhuǎn)變：從“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”到“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”

2004年，Stephen L.Vargo和Robert F.Lusch在國(guó)際頂級(jí)營(yíng)銷學(xué)雜志《Journal of marketing》中首次提出了“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”。該理論主張重新審視產(chǎn)品與服務(wù)的關(guān)系，并將其作為“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”的替代性理論。后來(lái)愛(ài)丁堡大學(xué)教授Stephen P.Osborne則將“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，作為解讀新公共治理理論的重要視角。

1.“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”

“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”主要以“產(chǎn)品”中心，“交換價(jià)值”為基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為顧客價(jià)值是企業(yè)通過(guò)生產(chǎn)產(chǎn)品并進(jìn)行交換而創(chuàng)造的價(jià)值，企業(yè)追求的目標(biāo)是通過(guò)滿足顧客需求的方式來(lái)創(chuàng)造價(jià)值；對(duì)于產(chǎn)品的生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，消費(fèi)者僅僅代表了市場(chǎng)需求，企業(yè)則是價(jià)值的唯一創(chuàng)造者；產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯下企業(yè)和產(chǎn)品都占據(jù)著主要地位，從生產(chǎn)到消費(fèi)的完整過(guò)程中，企業(yè)自身可以整合資源并自主決定價(jià)值創(chuàng)造，而顧客則作為價(jià)值的終結(jié)者常常被排除在價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程之外。

2.“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”

“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”以“服務(wù)”為中心，價(jià)值的“使用功能”為基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為價(jià)值是由生產(chǎn)者與消費(fèi)者共同創(chuàng)造：企業(yè)是價(jià)值的主張者，顧客成為價(jià)值的創(chuàng)造者，產(chǎn)品則是價(jià)值的媒介；服務(wù)主導(dǎo)邏輯下企業(yè)是不能單獨(dú)創(chuàng)造和傳遞價(jià)值的，而顧客則可以通過(guò)自我服務(wù)進(jìn)行消費(fèi)進(jìn)而成為價(jià)值創(chuàng)造者，企業(yè)在價(jià)值生產(chǎn)的過(guò)程中只是僅僅提出了價(jià)值主張，顧客則處于價(jià)值創(chuàng)造的主導(dǎo)地位；顧客通過(guò)購(gòu)買產(chǎn)品與服務(wù)并整合自己既有的知識(shí)和技能進(jìn)而掌握價(jià)值屬性和生產(chǎn)過(guò)程，使得顧客由消費(fèi)者身份逐漸向消費(fèi)商身份轉(zhuǎn)變，是在服務(wù)消費(fèi)者的同時(shí)又成為了服務(wù)生產(chǎn)者，企業(yè)與顧客的互動(dòng)使得企業(yè)具有了吸納顧客參與價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程的機(jī)會(huì)，而顧客則通過(guò)購(gòu)買服務(wù)和資源來(lái)創(chuàng)造價(jià)值，企業(yè)與顧客雙方不再僅僅是單鏈條的上下游關(guān)系，而成為了相互協(xié)調(diào)和融合的價(jià)值共創(chuàng)關(guān)系。

三、“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下新公共治理理論的主要內(nèi)容

全球治理場(chǎng)域的形成，使得公共服務(wù)提供與公共政策的制定日漸多元與復(fù)雜，“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下新公共治理是應(yīng)對(duì)并解決上述難題的重要理論指南。愛(ài)丁堡大學(xué)教授史蒂芬·奧斯本提出了“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下新公共治理要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”到“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”、“內(nèi)部效率”到“外部效益”兩個(gè)重大轉(zhuǎn)向的主張，還進(jìn)一步為政府等公共服務(wù)組織開(kāi)展公共服務(wù)提供了系統(tǒng)操作理論——“服務(wù)七星圖”。

1.實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”到“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的轉(zhuǎn)向

“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”較于“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”具有優(yōu)越性，而“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的實(shí)現(xiàn)則需要依靠戰(zhàn)略取向、營(yíng)銷公共服務(wù)、共同生產(chǎn)、運(yùn)作管理四種方法路徑。

首先，“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”強(qiáng)調(diào)三個(gè)要點(diǎn)：

其一，公共服務(wù)提供是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，它把多元公共服務(wù)提供主體納入其中，政府等公共服務(wù)組織不再是公共服務(wù)提供中的孤品，私人部門、第三部門、服務(wù)使用者等也被納入其中，而處于公共服務(wù)系統(tǒng)中的各個(gè)公共服務(wù)提供主體需要不斷進(jìn)行互動(dòng)進(jìn)而形成良好的合作關(guān)系，滿足日益復(fù)雜多變的公共服務(wù)需求。

其二，服務(wù)主導(dǎo)邏輯強(qiáng)調(diào)了持續(xù)性的公共服務(wù)系統(tǒng)一定是運(yùn)用服務(wù)使用者的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換的結(jié)果，它強(qiáng)調(diào)了服務(wù)使用者的知識(shí)在公共服務(wù)提供系統(tǒng)中的重要作用，并主張把服務(wù)使用者的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到公共服務(wù)提供的實(shí)踐中。

其三，服務(wù)主導(dǎo)邏輯強(qiáng)調(diào)了服務(wù)使用者以共同生產(chǎn)的方式參與到公共服務(wù)系統(tǒng)中并扮演共同生產(chǎn)者的角色，共同生產(chǎn)是公共服務(wù)交互過(guò)程中的核心且不可分割，也是任何公共服務(wù)組織與服務(wù)使用者之間進(jìn)行互動(dòng)的本質(zhì)過(guò)程。

其次，服務(wù)主導(dǎo)邏輯的三個(gè)主要特征：

其一，服務(wù)主導(dǎo)邏輯與產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯存在明顯區(qū)別：產(chǎn)品是不變、具體、有形的商品，而服務(wù)則是具有不可見(jiàn)性與無(wú)形性的特殊商品；產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯是關(guān)于將原材料生產(chǎn)出有價(jià)值商品的理論，往往會(huì)涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，而服務(wù)主導(dǎo)邏輯則是關(guān)于無(wú)形利益的生產(chǎn)、交易的活動(dòng)或過(guò)程，并不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

其二，生產(chǎn)產(chǎn)品與生產(chǎn)服務(wù)兩者背后所遵循的邏輯是不同的。前者的生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)獨(dú)立進(jìn)行且互不干擾；而服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)則是同時(shí)進(jìn)行的。對(duì)于服務(wù)來(lái)說(shuō)正是由于生產(chǎn)與消費(fèi)互不分離，這也預(yù)示著與生產(chǎn)產(chǎn)品所遵循的商業(yè)邏輯存在較大的差異。

其三，恰恰由于兩種邏輯存在的差異，必然導(dǎo)致生產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)的顧客角色存在差異。產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯下產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的主體是相互分離且各為獨(dú)立的個(gè)體，分別為生產(chǎn)者與消費(fèi)者；而服務(wù)主導(dǎo)邏輯下服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，顧客既是服務(wù)使用者，同時(shí)也是服務(wù)生產(chǎn)者。后者更加強(qiáng)調(diào)了服務(wù)使用者在公共服務(wù)提供中的參與地位，不再是公共服務(wù)旁觀者與被動(dòng)接受者，而是以共同生產(chǎn)者角色積極地參與公共服務(wù)提供。服務(wù)主導(dǎo)邏輯下必然使得政府為了滿足服務(wù)使用者的要求和目標(biāo)，不僅需要進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)，關(guān)注服務(wù)使用者自身的主觀的體驗(yàn)過(guò)程，對(duì)服務(wù)使用者進(jìn)行治理與回應(yīng)，還需要通過(guò)訓(xùn)練指導(dǎo)政府工作人員與服務(wù)使用者進(jìn)行互動(dòng)與合作。

最后，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”包含了戰(zhàn)略取向、營(yíng)銷公共服務(wù)、共同生產(chǎn)、運(yùn)作管理四種方法路徑。

第一，戰(zhàn)略取向。它是指通過(guò)員工對(duì)知識(shí)與外部環(huán)境信息的共享來(lái)產(chǎn)生共同的價(jià)值和行為的一種組織能力。它進(jìn)一步發(fā)展了服務(wù)主導(dǎo)邏輯并成為了理解服務(wù)使用者當(dāng)前需要和未來(lái)期望的一種能力，它不僅將公共行政中的公民參與與新公共管理以顧客為中心兩者整合起來(lái)，還整合了公共服務(wù)組織的內(nèi)外部環(huán)境，進(jìn)而把價(jià)值附加到公共服務(wù)提供整個(gè)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中；戰(zhàn)略取向利用服務(wù)主導(dǎo)邏輯激勵(lì)服務(wù)使用者參與到公共政策與公共服務(wù)提供過(guò)程中。

第二，營(yíng)銷公共服務(wù)。營(yíng)銷公共服務(wù)不但可以加強(qiáng)政府等公共服務(wù)組織與公民、服務(wù)使用者之間的關(guān)系，還可以創(chuàng)造、維持與終結(jié)公共服務(wù)組織之間或公共服務(wù)組織與服務(wù)使用者之間的關(guān)系。服務(wù)主導(dǎo)邏輯下的公共服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)關(guān)系營(yíng)銷，任何組織持續(xù)性的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)必然來(lái)源于日益增加的合作而不是敵對(duì)與競(jìng)爭(zhēng)，良好的合作關(guān)系對(duì)組織來(lái)說(shuō)就是一種重要的社會(huì)資本，而政府等公共服務(wù)組織與服務(wù)使用者之間的公共服務(wù)提供必然要經(jīng)歷一個(gè)信任培育的過(guò)程。服務(wù)主導(dǎo)邏輯下的營(yíng)銷路徑可以把公共服務(wù)中的戰(zhàn)略內(nèi)容轉(zhuǎn)換為具體的服務(wù)承諾，提供并塑造服務(wù)使用者對(duì)于公共服務(wù)的期望。

第三，共同生產(chǎn)。服務(wù)主導(dǎo)邏輯下生產(chǎn)與消費(fèi)是同時(shí)進(jìn)行的，共同生產(chǎn)的本質(zhì)就是政府等公共服務(wù)提供組織與服務(wù)使用者在公共服務(wù)提供節(jié)點(diǎn)上的互動(dòng)過(guò)程。共同生產(chǎn)的重點(diǎn)不在于怎樣在公共服務(wù)過(guò)程中加入“共同生產(chǎn)”，而是如何管理和獲得“共同生產(chǎn)”對(duì)公共服務(wù)提供的現(xiàn)實(shí)意義；共同生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)把服務(wù)使用者的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)置于公共服務(wù)設(shè)計(jì)和提供的效率核心，使得服務(wù)使用者扮演更加積極的角色。

第四，運(yùn)營(yíng)管理?，F(xiàn)有的公共管理強(qiáng)調(diào)的運(yùn)用企業(yè)的一套方法（如組織設(shè)計(jì)、計(jì)劃、控制、管理等）來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)提供已經(jīng)不再具有適用性。由于這些改進(jìn)的運(yùn)作方法面對(duì)的都是組織內(nèi)取向的，而非跨組織取向的，其結(jié)果必然是產(chǎn)生更加具有高效率的公共服務(wù)組織，但這種有效性是極其有限的，無(wú)論公共服務(wù)組織的內(nèi)部效率多高，都不能有效地滿足服務(wù)使用者的現(xiàn)實(shí)需要。沒(méi)有服務(wù)主導(dǎo)邏輯，公共服務(wù)里的運(yùn)營(yíng)管理會(huì)更有效但服務(wù)不會(huì)更高效；沒(méi)有運(yùn)營(yíng)管理，服務(wù)主導(dǎo)邏輯只會(huì)成為簡(jiǎn)單的服務(wù)承諾而已。因而必須考慮內(nèi)部服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理與外部的服務(wù)提供之間的互動(dòng)與合作。

2.實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部效率”向“外部效益”關(guān)注的轉(zhuǎn)向

“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下的新公共治理強(qiáng)調(diào)政府等公共服務(wù)組織要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部效率向外部效益關(guān)注的轉(zhuǎn)變，也就意味著政府要關(guān)注組織外部的價(jià)值創(chuàng)造即公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而不能片面地僅關(guān)注公共服務(wù)組織的內(nèi)部效率的提升。

首先，新公共管理仍然沿襲了采用提高政府等公共服務(wù)組織的內(nèi)部效率方式進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)的供給效率的傳統(tǒng)；而服務(wù)主導(dǎo)邏輯下的新公共治理則指出公共服務(wù)提供是一個(gè)開(kāi)放整合的系統(tǒng)，它并非只包含公共服務(wù)組織，因而簡(jiǎn)單地運(yùn)用提高公共服務(wù)組織間的內(nèi)部效率來(lái)提高公共服務(wù)提供效率是必然條件而非充分條件，使得公共服務(wù)供給效率的衡量與評(píng)估不能僅片面地依據(jù)公共服務(wù)組織間內(nèi)部效率的高低，更需要關(guān)注公共組織外部的公共價(jià)值即外部效益的實(shí)現(xiàn)。

其次，公共服務(wù)提供不僅產(chǎn)生于公共組織內(nèi)部之間，更多的則是產(chǎn)生于公共服務(wù)系統(tǒng)中。而多元公共服務(wù)提供主體之間的互動(dòng)與合作是提高公共服務(wù)供給效率的重要方式。因而提高公共服務(wù)的效率不僅要依靠公共服務(wù)組織內(nèi)部進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化治理以提高組織間的內(nèi)部效率，更要把焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)系統(tǒng)中多元服務(wù)提供主體之間的互動(dòng)與合作進(jìn)而創(chuàng)造的公共價(jià)值。

最后，公共價(jià)值應(yīng)成為衡量公共服務(wù)績(jī)效的指示器，而不能單單以組織內(nèi)效率的高低來(lái)衡量；公共價(jià)值的提出使得公共服務(wù)改革的重心從單獨(dú)注重組織的內(nèi)部效率轉(zhuǎn)移到把價(jià)值附加到服務(wù)使用者身上，即外部效益的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，平衡了組織效率與公共服務(wù)績(jī)效之間的關(guān)系，關(guān)注了公共價(jià)值的創(chuàng)造這個(gè)重要的公共服務(wù)績(jī)效的衡量指標(biāo)。

3.公共服務(wù)組織進(jìn)行公共服務(wù)的操作指南：服務(wù)七星圖（a“SERVICE”star）

“服務(wù)”七星圖（a“SERVICE”star）是指導(dǎo)政府等公共服務(wù)組織進(jìn)行公共服務(wù)提供的理論操作指南，它根植于服務(wù)主導(dǎo)邏輯，包含以下七個(gè)方面內(nèi)容：

第一，系統(tǒng)（System）。公共服務(wù)提供形成的是一個(gè)開(kāi)放整合的系統(tǒng)，與以往相對(duì)封閉式的公共服務(wù)組織大相徑庭，多元公共服務(wù)提供主體參與其中并形成了開(kāi)放型的公共服務(wù)系統(tǒng)，它不僅包括公共部門、私人部門、第三部門等服務(wù)組織，還包括服務(wù)使用者，且服務(wù)使用者以共同生產(chǎn)者的角色參與公共服務(wù)提供。

第二，參與（Engagement）。只有公共服務(wù)組織持續(xù)性地參與公共服務(wù)的提供才能實(shí)現(xiàn)其持續(xù)發(fā)展。服務(wù)主導(dǎo)邏輯表明政府的持續(xù)發(fā)展與公共服務(wù)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展密不可分，正如理查德·諾曼所說(shuō)，服務(wù)性組織信奉公共服務(wù)系統(tǒng)，而服務(wù)系統(tǒng)同樣也離不開(kāi)作為其重要組成部分的服務(wù)性組織。因而政府等公共服務(wù)組織要盡可能地持續(xù)性嵌入到整個(gè)服務(wù)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)了政府等公共服務(wù)組織參與的必要性。

第三，關(guān)系（Relationships）。在公共服務(wù)系統(tǒng)中，政府等公共服務(wù)組織要與其他公共服務(wù)提供主體建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的良性合作關(guān)系，而不能一味地追求短期交易價(jià)值。政府等公共服務(wù)組織不能僅依靠自己的單獨(dú)運(yùn)作，而是要建立與服務(wù)系統(tǒng)的其他服務(wù)提供主體的良性合作關(guān)系；而關(guān)系營(yíng)銷是保證良好合作關(guān)系的一種重要方式，由于持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)往往來(lái)源于合作而非激烈的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，良性合作關(guān)系就成為一種重要的關(guān)系資本，可以實(shí)現(xiàn)政府等公共服務(wù)組織的持續(xù)性發(fā)展。

第四，價(jià)值（Value）。對(duì)于持續(xù)性的公共服務(wù)組織來(lái)說(shuō)，關(guān)注組織的內(nèi)部效率是必然條件而非充分條件，需要由內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向?qū)ν獠抗矁r(jià)值的聚焦。關(guān)注內(nèi)部組織效率確實(shí)能夠提高公共服務(wù)提供的效率，但長(zhǎng)期來(lái)看并不具有持續(xù)性，而外部公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)才能實(shí)現(xiàn)政府等公共服務(wù)組織的持續(xù)發(fā)展。因而在設(shè)計(jì)公共服務(wù)的過(guò)程中要從關(guān)注內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向聚焦外部服務(wù)使用者創(chuàng)造的公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

第五，創(chuàng)新（Innovation）。創(chuàng)新是政府等公共服務(wù)組織持續(xù)性發(fā)展的核心力量。把服務(wù)使用者置于公共服務(wù)系統(tǒng)的中心，進(jìn)而使得公共服務(wù)組織去關(guān)注服務(wù)使用者的需求而不僅僅只關(guān)注服務(wù)效率就是一種創(chuàng)新的表現(xiàn)。

第六，共同生產(chǎn)（Co-production）。共同生產(chǎn)是指公共服務(wù)使用者自愿或非自愿地參與公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、管理、提供與評(píng)估等環(huán)節(jié)；共同生產(chǎn)的合作方式使得多元服務(wù)提供主體能夠參與公共服務(wù)的提供，尤其強(qiáng)調(diào)了服務(wù)使用者的參與地位，激發(fā)了公共服務(wù)系統(tǒng)的活力。共同生產(chǎn)主要分為四種模式，分別為：共同啟動(dòng)（Co-commissioning）、共同設(shè)計(jì)（Co-design）、共同交付（Co-delivery）、共同評(píng)估（Co-assessment），政府等公共服務(wù)組織可采用以上四種模式開(kāi)展公共服務(wù)的提供。

第七，經(jīng)驗(yàn)（Experience）。主張政府等公共服務(wù)組織要把知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到公共服務(wù)提供實(shí)踐中，不僅要善于運(yùn)用各種知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)資源，還要把這種知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出進(jìn)而服務(wù)于終端的服務(wù)使用者。持續(xù)性的商業(yè)模式不能僅僅關(guān)注單位成本和內(nèi)部效率，更要注重專業(yè)技能和各種知識(shí)資源的運(yùn)用。知識(shí)與技能轉(zhuǎn)換成的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)貫穿于政府等公共服務(wù)組織進(jìn)行公共服務(wù)提供完整過(guò)程中。

系統(tǒng)完整的“服務(wù)”（SERVICE）七星圖為政府等公共服務(wù)組織開(kāi)展公共服務(wù)提供了理論指南。

四、對(duì)基于“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的新公共治理理論的評(píng)價(jià)

1.理論貢獻(xiàn)

基于“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的新公共治理理論成為協(xié)調(diào)服務(wù)提供者（政府）與服務(wù)使用者（公民）關(guān)系的理論指南；其主張為把“公共價(jià)值”作為政府績(jī)效治理提供了衡量指標(biāo)，推動(dòng)了政府績(jī)效評(píng)估的范式轉(zhuǎn)換；而“服務(wù)七星圖”則為公共服務(wù)組織開(kāi)展公共服務(wù)提供了操作指南。

首先，凸顯了公共服務(wù)中公民的主體性。在當(dāng)前的公共服務(wù)提供和公共政策的制定過(guò)程中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，獨(dú)立決定公共服務(wù)提供與公共政策的制定，而服務(wù)使用者通常只是被動(dòng)接受者，導(dǎo)致政府不能有效滿足服務(wù)使用者的服務(wù)要求且存在服務(wù)的供給與需求之間的“錯(cuò)位”問(wèn)題，政府耗費(fèi)了高昂成本卻不能有效滿足服務(wù)使用者的需求，進(jìn)而使得政府與服務(wù)使用者之間的摩擦與矛盾不斷升級(jí)；而新公共治理則改善了此類問(wèn)題，其主張把“服務(wù)使用者”以共同生產(chǎn)的方式納入到公共服務(wù)系統(tǒng)中，服務(wù)使用者是以共同生產(chǎn)者的角色參與其中，進(jìn)而使得公民社會(huì)可以與公共部門展開(kāi)對(duì)話，改善政府的回應(yīng)性與服務(wù)的精準(zhǔn)性，提升公共服務(wù)提供效率與效益，改善政府等公共服務(wù)組織與公民的關(guān)系。

其次，突出公共服務(wù)中的“公共價(jià)值”的創(chuàng)造。新公共治理主張把“公共價(jià)值”作為衡量與評(píng)估政府公共服務(wù)績(jī)效的重要指標(biāo)，并推動(dòng)了以“公共價(jià)值”為導(dǎo)向的政府績(jī)效治理模式。不僅豐富并完善了政府績(jī)效治理評(píng)估體系，大大推動(dòng)了政府績(jī)效衡量的范式轉(zhuǎn)換，為現(xiàn)實(shí)的政府績(jī)效治理衡量提供了評(píng)估依據(jù)。

最后，“服務(wù)七星圖”為政府開(kāi)展公共服務(wù)提供了系統(tǒng)的操作指南，“服務(wù)七星圖”中的七個(gè)方面貫穿政府公共服務(wù)提供過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以全方位多角度地提升政府等公共服務(wù)組織的公共服務(wù)供給效率。

2.理論局限

新公共治理仍處于研究與引進(jìn)階段，在很多方面還存在欠缺。服務(wù)使用者要實(shí)現(xiàn)由合作生產(chǎn)者到價(jià)值共創(chuàng)者的角色轉(zhuǎn)變的理論有待完善。

其一，在公共服務(wù)提供的價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中服務(wù)使用者自己創(chuàng)造了價(jià)值，因而服務(wù)使用者在公共服務(wù)的價(jià)值共創(chuàng)中應(yīng)置于核心地位，面對(duì)不同的公共服務(wù)的具體情境，從政府作為資源的操縱者到服務(wù)過(guò)程中公共價(jià)值的初步形成及公共價(jià)值最終結(jié)果，這一系列的內(nèi)在形成機(jī)制還需要進(jìn)行更深入的基于實(shí)證的理論研究。

其二，理論界普遍認(rèn)為政府等公共服務(wù)組織僅僅提供了價(jià)值主張服務(wù)，服務(wù)使用者作為資源整合者將接受到的服務(wù)與自己的生活經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)背景整合起來(lái)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)值的整合重構(gòu)；政府等公共服務(wù)組織則是推動(dòng)了服務(wù)使用者自己創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)質(zhì)上政府等公共服務(wù)組織并沒(méi)有創(chuàng)造價(jià)值，因而在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)從共同生產(chǎn)者到價(jià)值創(chuàng)造者的角色轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變?nèi)匀狈χ笇?dǎo)實(shí)踐的相關(guān)理論。

五、“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”視角下的新公共治理理論對(duì)我國(guó)政府治理的啟示

新公共治理對(duì)提高政府的治理能力與服務(wù)型政府建設(shè)具有重大的借鑒意義。作為核心內(nèi)容的“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”提高了服務(wù)使用者的參與地位，緩和了政府與公民之間的關(guān)系，其主張運(yùn)用共同生產(chǎn)的方式促進(jìn)了公共服務(wù)體系中多元服務(wù)主體的協(xié)同發(fā)展，提高了公共服務(wù)的提供效率與效益；而其主張的“公共價(jià)值”則為我國(guó)的政府績(jī)效治理提供了新的績(jī)效指標(biāo)體系，推動(dòng)了政府績(jī)效治理的發(fā)展。

1.基于“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”來(lái)構(gòu)建政府的公共服務(wù)系統(tǒng)

我國(guó)目前的公共服務(wù)提供仍依賴政府等公共服務(wù)組織，政府占主導(dǎo)地位并自主決定公共服務(wù)提供與公共政策制定，公民只是消極的被動(dòng)的接受者；而采用“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”來(lái)構(gòu)建公共服務(wù)提供系統(tǒng)，有利于吸納多元公共服務(wù)提供主體參與公共服務(wù)的提供，特別強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用共同生產(chǎn)的方式把服務(wù)使用者納入公共服務(wù)系統(tǒng)，服務(wù)使用者以共同生產(chǎn)者的角色參與公共服務(wù)提供，提高了政府公共服務(wù)提供的回應(yīng)性與精準(zhǔn)性，節(jié)約了政府的公共財(cái)政支出，降低了公共服務(wù)提供成本，進(jìn)而提高了公共服務(wù)的效率與效益；而公民參與公共服務(wù)提供有益于提高公民對(duì)政府公共政策的支持度與滿意度，共同生產(chǎn)所構(gòu)建的服務(wù)關(guān)系是合作與對(duì)話式的，這為公民參與公共服務(wù)和介入公共政策提供了機(jī)會(huì)，進(jìn)而使得公民成為公共服務(wù)提供中的積極參與者，實(shí)現(xiàn)了政府與公民的良性互動(dòng)，提高了政府的治理能力與公共服務(wù)水平。

2.將“公共價(jià)值”的創(chuàng)造納入政府績(jī)效管理的指標(biāo)體系中

正是由于公共服務(wù)提供是一個(gè)開(kāi)放的公共服務(wù)系統(tǒng)，其中包含了多元公共服務(wù)提供主體，因而對(duì)政府績(jī)效治理的評(píng)估與衡量就不能片面地僅以政府等公共組織內(nèi)的效率為衡量指標(biāo)，有必要對(duì)整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估；未來(lái)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該更加關(guān)注“公共價(jià)值”創(chuàng)造的實(shí)現(xiàn)，而目前“公共價(jià)值”在我國(guó)學(xué)術(shù)界并未得到廣泛關(guān)注，把“公共價(jià)值”納入政府績(jī)效治理的指標(biāo)體系中，不僅可豐富并完善我國(guó)政府績(jī)效治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，還可進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政府績(jī)效治理理論的范式轉(zhuǎn)化，為我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效治理提供重要理論參考。