鞍山市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策研究

◎張琦 安峰

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展30余年，在經(jīng)濟(jì)總量上實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng)。然而在片面追求GDP規(guī)模的影響下，每個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市都一味追求高、大、上，只管上項(xiàng)目，只管要數(shù)據(jù)，而忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性，從而逐漸成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的瓶頸因素。東北作為中國(guó)的老工業(yè)基礎(chǔ)，曾經(jīng)為中國(guó)構(gòu)建獨(dú)立完整的工業(yè)體系作出了歷史性貢獻(xiàn)，被稱為“共和國(guó)長(zhǎng)子”。然而，隨著改革開(kāi)放的逐步推進(jìn)，東北由歷史所形成的“重工業(yè)占絕大比重”的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法再適應(yīng)新形勢(shì)的需要，鞍山曾是新中國(guó)鋼鐵工業(yè)的搖籃，有著“共和國(guó)鋼都”的美譽(yù)。作為東北最大的鋼鐵工業(yè)城市，鞍山也同樣遭遇了“東北問(wèn)題”的困擾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源枯竭、人才外流、環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重，導(dǎo)致鞍山的經(jīng)濟(jì)增速逐步下滑且出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。

公共政策是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的指導(dǎo)準(zhǔn)則，它決定著管理活動(dòng)的方向和目標(biāo)。正確的政策及有效的執(zhí)行將為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)良好的效果。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)關(guān)系城市發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須制定相應(yīng)的公共政策系統(tǒng)推進(jìn)。近幾年，鞍山圍繞產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)制定了一些政策，如：《鞍山市加快發(fā)展服務(wù)業(yè)四年行動(dòng)計(jì)劃》、《鞍山市實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)市戰(zhàn)略工作方案》、《鞍山市推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》等等，特別是從2016年以來(lái)，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又陸續(xù)出臺(tái)了《鞍山市政府關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》、《鞍山市政府關(guān)于支持金融業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《鞍山市政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》等政策，用來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)品質(zhì)量提升。政策主要分為以下幾個(gè)類別：

一、直接補(bǔ)貼方面的政策

政府通過(guò)公共支出來(lái)對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行扶持，刺激創(chuàng)新活動(dòng)，直接提供資金給公共研究機(jī)構(gòu)或者私人機(jī)構(gòu)，使其從事基礎(chǔ)性和應(yīng)用性的研究活動(dòng)，或?qū)氖律虡I(yè)性研究的企業(yè)給予資金補(bǔ)貼，推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)制定不同的補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如：《鞍山市加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》提出：對(duì)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的文化產(chǎn)品、文化服務(wù)，被國(guó)家有關(guān)部委評(píng)為文化品牌的；文化企業(yè)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的文化產(chǎn)品、文化服務(wù)，出口額達(dá)到50萬(wàn)美元以上的，市政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。這一政策對(duì)促進(jìn)鞍山文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了保障。

二、稅收激勵(lì)方面的政策

當(dāng)前，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的、綱領(lǐng)性的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的稅收政策，也沒(méi)有涉及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的專門文件。鞍山市在保證基本財(cái)政收入穩(wěn)定的情況下，采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，在可行的情況下減稅。通過(guò)減稅，增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如：《鞍山市政府關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。全面落實(shí)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)出口退稅產(chǎn)品范圍擴(kuò)大政策?！栋吧绞姓P(guān)于加快發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的實(shí)施意見(jiàn)》提出，落實(shí)國(guó)家服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的改革措施，擴(kuò)大適用出口退（免）稅政策的應(yīng)稅服務(wù)范圍；對(duì)服務(wù)出口實(shí)行零稅率或免稅?！栋吧绞腥嗣裾P(guān)于促進(jìn)全市外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》提出，優(yōu)化退稅服務(wù)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決企業(yè)在辦理出口退稅業(yè)務(wù)中存在的困難和問(wèn)題。對(duì)外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)，每月可多次申報(bào)出口退稅，優(yōu)先辦理退稅，確保及時(shí)足額退稅。

三、政府投資、采購(gòu)方面的政策

在政府采購(gòu)方面。積極落實(shí)國(guó)家相關(guān)的政府采購(gòu)制度，鞍山市政府采購(gòu)工作自2006年開(kāi)始實(shí)行“管采分離”，2008年起，市政府通過(guò)實(shí)行“分段式”采購(gòu)模式，實(shí)行一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目由不同處室按流程操作的方式完成，形成了合理分工、流轉(zhuǎn)順暢、相互制衡、有效監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。2017年又簡(jiǎn)化了政府采購(gòu)供應(yīng)商入庫(kù)程序，由審批公示制改為電子注冊(cè)備案制，供應(yīng)商只需在網(wǎng)上填報(bào)相關(guān)信息、上傳相關(guān)資質(zhì)文件，即可完成政府采購(gòu)供應(yīng)商入庫(kù)申請(qǐng)。

在政府投資方面。市發(fā)改委、市財(cái)政局每年都聯(lián)合下發(fā)基本建設(shè)投資計(jì)劃，并要求相關(guān)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目名稱、內(nèi)容和規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更建設(shè)內(nèi)容、更改建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)資金和項(xiàng)目實(shí)施管理。市政府出臺(tái)了《鞍山市市屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究暫行規(guī)定》，明確進(jìn)一步落實(shí)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，規(guī)范了市屬國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究行為，明確未履行或未正確履行職責(zé)致使發(fā)生在集團(tuán)管控、購(gòu)銷管理、工程承包建設(shè)及資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)等方面出現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資，造成國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。各縣（市）區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行投資建設(shè)項(xiàng)目“全程代辦”制度，對(duì)符合準(zhǔn)入條件的審批事項(xiàng)，推行即時(shí)即辦。出臺(tái)了《鞍山市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，明確專項(xiàng)資金的設(shè)立必須符合國(guó)家法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，符合市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及政策要求，符合公共財(cái)政支持方向。

四、政策評(píng)價(jià)

總體來(lái)說(shuō)，鞍山市政府能夠通過(guò)公共政策的制定來(lái)影響和調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)揮了積極作用。但在公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題，需要著力解決。

1.缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，前瞻性不強(qiáng)。目前，鞍山市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏頂層設(shè)計(jì)，缺乏系統(tǒng)的政策規(guī)劃，在政策制定上滿足于現(xiàn)有狀況，存在頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳情況，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到及時(shí)有效調(diào)整。政府缺少政策引導(dǎo)，政策前瞻性不強(qiáng)，產(chǎn)品重產(chǎn)量輕質(zhì)量，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

2.優(yōu)惠政策門檻較高，難以真正得到實(shí)惠。一些政策，如對(duì)需要扶持的高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、人才的認(rèn)定的條件非?？量?，要件缺一不可，大量需要扶持的企業(yè)尤其是中小企業(yè)、新興企業(yè)面對(duì)優(yōu)惠條件卻無(wú)法獲得，需要招的人招不到。

3.缺少調(diào)研，存在照抄照搬現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，政策制定主體在制定公共政策前往往缺乏全面切實(shí)的調(diào)查研究，掌握信息不夠，有的照抄照搬發(fā)達(dá)城市，沒(méi)有結(jié)合本市產(chǎn)業(yè)和資源特點(diǎn)制定政策；有的機(jī)械轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家和省文件，體現(xiàn)本市特色少，缺少創(chuàng)新和亮點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

4.執(zhí)行不到位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程慢。在政策執(zhí)行過(guò)程中，有的政府部門敷衍塞責(zé)，消極執(zhí)行，致使一些政策難以達(dá)到預(yù)期效果。有的對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過(guò)濾，只執(zhí)行符合自己利益的部分，不符合自己利益的部分就不執(zhí)行。如：國(guó)企改革的政策一直沒(méi)有落實(shí)到位，導(dǎo)致目前市屬國(guó)企還存在諸多問(wèn)題，表現(xiàn)為：部分國(guó)有企業(yè)集團(tuán)體制改革沒(méi)有完成，內(nèi)部整合進(jìn)展緩慢；部分企業(yè)集團(tuán)黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層人員未全部配齊；領(lǐng)導(dǎo)人員分層管理制度沒(méi)有建立，權(quán)責(zé)不明晰，存在決策能力和執(zhí)行力不足等問(wèn)題；集團(tuán)內(nèi)部管理制度不完善，精細(xì)化管理水平不高；有的企業(yè)集團(tuán)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多，機(jī)關(guān)人員多，人浮于事，冗員嚴(yán)重，運(yùn)營(yíng)效率不高。

綜上所述，公共政策是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的指導(dǎo)準(zhǔn)則，它決定著管理活動(dòng)的方向和目標(biāo)。正確的政策及有效的執(zhí)行將為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)良好的效果。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)關(guān)系城市發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須制定相應(yīng)的公共政策系統(tǒng)推進(jìn)。公共政策作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要手段，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面也發(fā)揮著不容忽視的促進(jìn)作用，鞍山產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切性日益緊迫。