黑河市自然保護(hù)地管理現(xiàn)狀及發(fā)展對策

馬珍珍,楊銳芳

(黑河市林業(yè)種苗和有害生物防治服務(wù)站,黑龍江 黑河 164300)

1 黑河市自然保護(hù)地建設(shè)沿革

黑河市重視自然保護(hù)地建設(shè)，多年來由各級政府和林業(yè)草原、住建、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)等行業(yè)部門建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、濕地保護(hù)小區(qū)等各類自然保護(hù)地。其中地質(zhì)公園原由國土部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)原由住建部門管理，自然保護(hù)區(qū)采取由環(huán)保部門綜合管理與林業(yè)等部門管理相結(jié)合的方式進(jìn)行。2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局。隨后改革自上而下開展，各類自然保護(hù)地統(tǒng)一由林業(yè)和草原部門進(jìn)行管理。

2 保護(hù)地現(xiàn)存問題及其癥結(jié)

1)因歷史原因，黑河市搶救性的建設(shè)了一批自然保護(hù)地。因追求面積適宜性，例如自然保護(hù)區(qū)面積2萬hm2以上視為面積適宜，同時(shí)按要求集中連片，有的保護(hù)地內(nèi)存在一些基本農(nóng)田、草原、林輔用地、水面、礦山等劃入現(xiàn)象，而這些資源的經(jīng)營權(quán)仍掌握在原有單位和個(gè)人手中，給自然保護(hù)地的監(jiān)管帶來一定難度。

2)各類自然保護(hù)地的林權(quán)仍集中在國有林場內(nèi)，各保護(hù)地內(nèi)的林權(quán)仍由森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金聘請的林場管護(hù)人員監(jiān)管，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和林業(yè)部門在保護(hù)地管理方面都感覺難以施展手腳，林業(yè)部門和保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系尷尬。

3)在執(zhí)法中，因保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，多數(shù)無執(zhí)法權(quán)，在資源保護(hù)方面仍需依托林業(yè)、森林公安、環(huán)保等部門，難以形成保護(hù)合力。另自然保護(hù)地原來管理權(quán)限分散，風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園原來分別由住建和國土部門管轄，自然保護(hù)區(qū)也分林業(yè)、環(huán)保、國土、水務(wù)等不同的行業(yè)主管部門。機(jī)構(gòu)改革后雖明確了自然保護(hù)地由林業(yè)和草原部門管理，但相應(yīng)人員轉(zhuǎn)隸等工作并未開展，林業(yè)和草原管理部門的任務(wù)和擔(dān)子很重，自然保護(hù)地管理關(guān)系捋順仍需一定時(shí)間。

4)保護(hù)地重疊現(xiàn)象突出也在黑河市山口和五大連池存在，一個(gè)地方掛自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等多塊牌子，相關(guān)保護(hù)地保護(hù)方向和管理辦法不一致，造成了管理混亂。此外，各類自然保護(hù)地囿于機(jī)構(gòu)編制限制，多數(shù)保護(hù)級別低的保護(hù)地仍未建立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。特別是市縣級的各類自然保護(hù)地自建立起便處于無人員管理、無經(jīng)費(fèi)、無范圍分區(qū)的“三無”狀態(tài)，目前多數(shù)市縣級自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)撤銷程序。而各類濕地公園、森林公園等自然公園多數(shù)未建立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，也不利于管理。省級以上自然保護(hù)區(qū)雖建立了專門管理機(jī)構(gòu)，但人員編制及實(shí)際在崗人數(shù)及素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前的發(fā)展形勢。這些問題的產(chǎn)生原因是多方面的，一方面由于管理不順，九龍治水，造成了保護(hù)地管理的混亂。另一方面由于搶救性的建立了一大批自然保護(hù)地，難免將一些資源不太好，權(quán)屬不清晰的區(qū)域劃入保護(hù)地。因社會(huì)的發(fā)展，保護(hù)地周邊社區(qū)百姓生計(jì)與保護(hù)地的發(fā)展和管理也存在一些沖突。(例如保護(hù)地內(nèi)周邊村民在保護(hù)地內(nèi)放牧、種地、采藥等問題)。此外還因自然保護(hù)地以前管理粗放，沒有遙感等先進(jìn)技術(shù)支撐，沒有或無法嚴(yán)格按照自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度管理等原因，造成一些自然保護(hù)地內(nèi)問題突出，積重難返。

3 黑河市加強(qiáng)自然保護(hù)地管理方面的措施

目前國家越來越重視生態(tài)文明建設(shè)，自然保護(hù)地作為最優(yōu)資源載體，在生態(tài)文明建設(shè)中擔(dān)負(fù)著重要的作用，黑河市也不遺余力，在加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)管方面采取了一系列措施。

3.1 加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)督檢查

中央8部委自2017年起連續(xù)3年開展綠盾自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查，黑河市也按照中央和省部署，認(rèn)真開展綠盾監(jiān)督檢查工作。檢查分為各保護(hù)區(qū)自查和市聯(lián)合督察組督導(dǎo)檢查兩種形式，檢查發(fā)現(xiàn)了一大批自然保護(hù)區(qū)存在問題，督促各地建立臺(tái)賬，限期整改銷號。2018年黑龍江省開展自然保護(hù)地監(jiān)督大檢查專項(xiàng)行動(dòng)，省林草局根據(jù)機(jī)構(gòu)改革精神，對黑河市轄區(qū)內(nèi)22處自然保護(hù)地進(jìn)行檢查，摸清資源底數(shù)和并列出問題清單。2019年又開展2次自然保護(hù)地情況統(tǒng)計(jì)工作，將原不隸屬林業(yè)部門管理的風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園也納入調(diào)查范圍。2019年開展自然保護(hù)地內(nèi)違建別墅清查工作；開展綠衛(wèi)2019專項(xiàng)行動(dòng)，對在流域內(nèi)河流、湖泊、水庫管理范圍內(nèi)開墾農(nóng)田、破壞植被、建設(shè)違法別墅等活動(dòng)進(jìn)行查處。開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)方案編制工作。編制《黑河市濕地保護(hù)修復(fù)工作實(shí)施方案(征求意見稿)》，已征求市直相關(guān)部門和各縣(市、區(qū))政府意見并進(jìn)行了規(guī)范性文件審查，擬于2019年年底前上報(bào)市政府印發(fā)，方案的出臺(tái)將有利于加強(qiáng)對黑河市濕地類型自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等類型自然保護(hù)地的監(jiān)督與管理。

3.2 規(guī)范各類自然保護(hù)地管理

各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)也發(fā)現(xiàn)自然區(qū)劃等一些問題，陸續(xù)申請調(diào)整范圍或者撤銷保護(hù)區(qū)。目前黑河市有新民山、白云蕨菜等8處市縣級自然保護(hù)區(qū)申請撤銷并被批復(fù)。有干岔子、五大連池、公別拉河、山口等自然保護(hù)區(qū)申請調(diào)整面積并獲得批復(fù)。黑河市也陸續(xù)開展了自然保護(hù)區(qū)邊界勘定定標(biāo)并建立矢量數(shù)據(jù)庫工作。

3.3 加強(qiáng)現(xiàn)有自然保護(hù)地晉升及能力建設(shè)

黑河市先后完成了中央站、公別拉河2處省級自然保護(hù)區(qū)晉升國家級工作；完成山口地質(zhì)公園晉升國家級工作；自2012年起先后完成了圈河、五大連池等5處省級濕地公園的申報(bào)和黑龍江北安烏裕爾河、黑龍江黑河坤河、黑龍江愛輝刺爾濱河3處省級濕地公園晉升國家級工作；新建嫩江科洛火山森林公園1處。依托國家項(xiàng)目，先后實(shí)施一批濕地保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目、退耕還濕項(xiàng)目、省級保護(hù)資金項(xiàng)目等，保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)有了長足進(jìn)步。2015年以來，黑河市北安、干岔子、刺爾濱河、都爾濱河等5處保護(hù)區(qū)累計(jì)退耕還濕750hm2。

3.4 逐步解決自然保護(hù)地編制和人員及經(jīng)費(fèi)不足等問題

原市林業(yè)和草原局直屬的平山和干岔子省級自然保護(hù)區(qū)均為自籌自支事業(yè)單位，核定編制20人，因地處偏遠(yuǎn)和自籌自支經(jīng)費(fèi)限制，實(shí)際在編在崗人數(shù)僅為3人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理需要。坤河國家濕地公園成立后一直未設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，一直由市林業(yè)和草原局代管，國家濕地公園試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展緩慢。根據(jù)黑河市林業(yè)和草原局最新批復(fù)的《黑河市林業(yè)和草原局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革方案》顯示，市林業(yè)和草原局將整合平山、干岔子2處自然保護(hù)區(qū)，卡倫山野生動(dòng)物救助站等5處事業(yè)單位，成立黑河市自然保護(hù)地服務(wù)中心，加掛黑龍江平山省級自然保護(hù)區(qū)管理局、黑龍江干岔子省級自然保護(hù)區(qū)管理局、黑龍江黑河坤河國家濕地公園3處牌子，核定全額撥款事業(yè)編制23名。黑龍江刺爾濱河國家濕地公園等1批自然保護(hù)地也在爭取成立專門管理機(jī)構(gòu)，引龍河省級自然保護(hù)區(qū)管理局和山口省級自然保護(hù)區(qū)也在探索分開成立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。

4 未來工作開展方向

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。黑河市也將按照國家最新指導(dǎo)意見和黑龍江省出臺(tái)的具體實(shí)施辦法，探索建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。一是科學(xué)探索劃定自然保護(hù)地的類型。目前黑河市15處省級以上自然保護(hù)區(qū)、4處風(fēng)景名勝區(qū)、2處地質(zhì)公園、6處森林公園、5處濕地公園、8處濕地保護(hù)小區(qū)等各類自然保護(hù)地開展綜合評價(jià)，探索建立國家公園的可能性。對勝山國家級自然保護(hù)區(qū)、平山省級自然保護(hù)區(qū)、紅旗省級自然保護(hù)區(qū)3處集中連片的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行整合，整合后面積達(dá)到近15萬hm2，考慮再將周邊資源較好區(qū)域劃入一部分，建立1處國家公園；二是探索整合交叉重疊的自然保護(hù)地。目前黑河市五大連池國家級自然保護(hù)區(qū)、五大連池國家級風(fēng)景名勝區(qū)幾乎完全重疊，而五大連池地質(zhì)公園和五大連池國家森林公園也在自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，蓋被嚴(yán)重，建議整合為國家公園。五大連池山口省級自然保護(hù)區(qū)、五大連池山口湖風(fēng)景名勝區(qū)和五大連池山口國家地質(zhì)公園也存在蓋被，建議按照保護(hù)級別順序，保留五大連池山口湖省級自然保護(hù)區(qū)1塊牌子。遜別拉河省級自然保護(hù)區(qū)建立較早，但始終沒有專門管理機(jī)構(gòu)，且面積及四至坐標(biāo)信息不全，與平山等省級自然保護(hù)區(qū)也存在一定的重疊，建議撤銷。此外黑河市還有一些市縣級自然保護(hù)區(qū)，多年來始終屬于無人員管理、無經(jīng)費(fèi)、無范圍分區(qū)的“三無”保護(hù)區(qū)，建議依程序撤銷。對此次沒有整合的自然保護(hù)地，每個(gè)保護(hù)地都建立專門管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)有效的加強(qiáng)監(jiān)管，對自然保護(hù)地勘界定標(biāo)并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，在重要地段、重要部位設(shè)立界樁和標(biāo)識(shí)牌。三是分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)評估，將保護(hù)價(jià)值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、耕地集中的地區(qū)調(diào)整出自然保護(hù)地范圍。例如五大連池國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)有五大連池鎮(zhèn)1個(gè)建制鎮(zhèn)和礦泉水廠等企業(yè)。干岔子省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有近一萬公頃的耕地。對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地問題，建議通過置換的方式進(jìn)行解決。保護(hù)區(qū)內(nèi)居民，建議生態(tài)移民。四是嚴(yán)格監(jiān)管。加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，探索建立統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，避免出現(xiàn)林業(yè)和保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)互相推諉扯皮現(xiàn)象。森林公安要發(fā)揮職能作用(目前國家林業(yè)和草原局沒有對森林公安的一些行政執(zhí)法進(jìn)行授權(quán)，導(dǎo)致森林公安職能發(fā)揮不充分)，林業(yè)和保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)通力配合，共同做好資源監(jiān)管。在目前的機(jī)制體制下，自然保護(hù)地內(nèi)的資源監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以林場的管護(hù)隊(duì)伍為主，林業(yè)部門要守土有責(zé)，不能認(rèn)為保護(hù)地有專門管理機(jī)構(gòu)后自己就可以置身事外，對保護(hù)地內(nèi)的違法案件不管不問。保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該以沒有執(zhí)法權(quán)為由對保護(hù)地內(nèi)的違法行為坐視不管。充分利用遙感監(jiān)測技術(shù)對各類自然保護(hù)地內(nèi)違法現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，建立臺(tái)賬，按期整改。