預(yù)算改革中民主性保障的成效與不足

■孫洪烈

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

引 言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和行政體制持續(xù)變革的過(guò)程中，預(yù)算管理制度不斷完善。預(yù)算管理制度改革正向著建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。財(cái)政管理體制改革是政治體制改革的突破口，是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一步。民主化是財(cái)政管理的重要原則，預(yù)算則是財(cái)政管理的首要和中心環(huán)節(jié)。預(yù)算改革進(jìn)入深水區(qū)，所涉及的主體更廣泛、涉及的問(wèn)題更復(fù)雜，改革措施推行阻力更大。實(shí)現(xiàn)和保障預(yù)算民主是預(yù)算改革的必然要求。

1 預(yù)算管理制度在保障民主上取得的成效

現(xiàn)代預(yù)算制度具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行、有效監(jiān)督等內(nèi)涵，民主性融入諸多內(nèi)涵，既是預(yù)算管理的手段，又是預(yù)算管理的要求。

1.1 預(yù)算績(jī)效管理

黨的十八大前，預(yù)算績(jī)效管理模式在部分地區(qū)試點(diǎn)，逐漸成熟。2014年修訂的新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做出了規(guī)定，2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的出臺(tái)標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理模式的全面推行。

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)[1]。以績(jī)效預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，將績(jī)效評(píng)價(jià)融入預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向、成本控制、權(quán)責(zé)對(duì)等和民主公開。除民主公開外，其它特點(diǎn)也蘊(yùn)含著預(yù)算民主化的思想，目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向要求資源分配以公眾需要為出發(fā)點(diǎn)，提高資金利用效率，保證資源更好用于人民，發(fā)展成果由人民共享；成本控制有利于節(jié)約財(cái)政資金，合理利用稅收；權(quán)責(zé)對(duì)等能夠有效減少和避免政府部門工作人員濫用職權(quán)、不重結(jié)果，實(shí)行精細(xì)化管理，保障績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 預(yù)算公開

人民是國(guó)家權(quán)利主體，擁有對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)，政府和公眾對(duì)預(yù)算公開的問(wèn)題更加重視，預(yù)算公開成為預(yù)算管理制度改革的必然要求。《預(yù)算法》中規(guī)定“除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開。[2]”國(guó)家對(duì)預(yù)算公開的重視程度不斷提高，預(yù)算公開上升到法律層面。預(yù)算公開不僅保障了公眾的知情權(quán)，更促進(jìn)了社會(huì)各類主體對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。

1.3 復(fù)式預(yù)算體系

復(fù)式預(yù)算是區(qū)別于傳統(tǒng)單式預(yù)算的一種預(yù)算管理模式，它是把同一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按性質(zhì)劃分，匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，以特定的預(yù)算來(lái)源保證特定的預(yù)算支出，使收支之間具有相對(duì)穩(wěn)定對(duì)應(yīng)關(guān)系的預(yù)算編制方式。[3]我國(guó)曾于20世紀(jì)90年代嘗試過(guò)復(fù)式預(yù)算編制，但當(dāng)時(shí)的復(fù)式預(yù)算更多是單式預(yù)算的簡(jiǎn)單拆分，之后復(fù)式預(yù)算逐步完善，先后增加預(yù)算本數(shù)，2014年《預(yù)算法》修訂后，形成了四本預(yù)算的復(fù)式預(yù)算體系，《預(yù)算法》的第4條和第5條規(guī)定：“政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算[2]”。

復(fù)式預(yù)算體系體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算管理的全面性和完整性原則，復(fù)式預(yù)算具有單式預(yù)算無(wú)法比擬的優(yōu)點(diǎn)，首先復(fù)式預(yù)算有利于區(qū)分各類預(yù)算的收支狀況，增強(qiáng)預(yù)算的透明度；其次有利于資金專用，維持預(yù)算收支的穩(wěn)定關(guān)系；最后復(fù)式預(yù)算增大了預(yù)算覆蓋范圍，有利于全口徑預(yù)算的實(shí)施。復(fù)式預(yù)算對(duì)保障預(yù)算民主發(fā)揮著積極作用，透明度方便了公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，?？顚Ｓ帽Ｕ狭素?cái)政資源取之于民用之于民，預(yù)算覆蓋范圍增大消除了預(yù)算外資金，政府的全部收支都處于公眾視野之下，減少了公共財(cái)政資金的浪費(fèi)，也有利于降低腐敗發(fā)生的概率。

1.4 預(yù)算法治

從法治和民主的本質(zhì)來(lái)看，法治的實(shí)現(xiàn)有賴于民主，民主的實(shí)現(xiàn)也有賴于法治。法治通過(guò)對(duì)一切私人的、公共的權(quán)力施以必要的法律限制，從而保障基本人權(quán)以支撐民主秩序[4]。在政府預(yù)算中，預(yù)算法律的產(chǎn)生過(guò)程即民主過(guò)程，通過(guò)人民代表大會(huì)制度將人民意志上升為法律；其次，預(yù)算法治能夠?yàn)轭A(yù)算民主提供穩(wěn)定的外部環(huán)境[2]，法律賦予公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利，并為這些權(quán)利提供制度性的保障。黨的十八大以來(lái)預(yù)算法治化進(jìn)程不斷加快，法治化程度明顯提高。2014年《預(yù)算法》的修改對(duì)預(yù)算的構(gòu)成、類別、編制和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)均做出了明確的規(guī)定。《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征收管理法》等相關(guān)財(cái)經(jīng)法律也先后進(jìn)行修訂。當(dāng)前形成了以憲法為指導(dǎo)，以財(cái)經(jīng)法律的主體，以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為重要組成部分的預(yù)算法律體系，為預(yù)算民主提供著法治支撐。

2 預(yù)算管理制度在保障民主上的不足

2.1 缺乏系統(tǒng)的預(yù)算民主評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

民主在改革發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域都具有巨大的價(jià)值，但民主過(guò)于抽象，其實(shí)現(xiàn)的程度也難以測(cè)量，導(dǎo)致政府不了解自己保障民主方面表現(xiàn)如何，公眾看不到民主舉措的成效和不足。當(dāng)前大力推行的預(yù)算績(jī)效管理以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)預(yù)算使用的效果有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，與其相比，預(yù)算民主在此方面還存在嚴(yán)重的不足。由于預(yù)算民主評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，民主性要求疏離于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。這也使政府往往更在乎經(jīng)濟(jì)方面的績(jī)效目標(biāo)，忽視民主保障。

2.2 地方政府積極性低

改革是對(duì)制度進(jìn)行的調(diào)整，社會(huì)主義改革是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，我國(guó)預(yù)算改革是的重要特點(diǎn)是：中央對(duì)預(yù)算管控的加強(qiáng)和地方自由度的降低。這樣具有高效、協(xié)同等許多優(yōu)勢(shì)，但不可避免地影響地方積極性，改革中如何提高地方政府積極性是亟需解決的難題。如地方債作為地方政府的重要資金來(lái)源，被中央限制致使財(cái)政狀況窘迫，中央通過(guò)強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付給予地方一定的財(cái)政支持，但與自行發(fā)債相比自由度較低?！额A(yù)算法》明確規(guī)定的政府全部收支都要納入預(yù)算，消除了地方政府的“小金庫(kù)”，預(yù)算外資金不復(fù)存在，地方政府對(duì)資金的收支全部置于中央和社會(huì)監(jiān)督之下，地方政府預(yù)算工作需要十分謹(jǐn)慎，資金使用自由度大大降低。

2.3 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中應(yīng)用存在不足，一方面是政府對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重視程度有待提升，預(yù)算績(jī)效管理并非線性，而是循環(huán)過(guò)程，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)改進(jìn)此后的工作，可能是績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整、資源配置數(shù)量比例的調(diào)整，也可能是計(jì)劃實(shí)施方式的改變。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)其在完善管理工作上的作用，評(píng)價(jià)結(jié)果是最有效的問(wèn)責(zé)工具，但不應(yīng)只將其視為獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在操作難題。實(shí)際管理過(guò)程中，政府資源有限，如果評(píng)價(jià)結(jié)果顯示增加某項(xiàng)資源的投入能夠取得顯著成效，但政府可能無(wú)力增加投入；專業(yè)性人才的缺乏也是限制因素之一，識(shí)別評(píng)價(jià)結(jié)果反饋的信息和修正方案都需要專業(yè)性知識(shí)，一系列因素限制了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

2.4 預(yù)算管理中社會(huì)主體參與不足

政府預(yù)算管理過(guò)程包括預(yù)算規(guī)劃與決策、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與決算、預(yù)算控制與監(jiān)督、預(yù)算審計(jì)與評(píng)價(jià)[1]。社會(huì)主體通過(guò)直接或間接的方式參與預(yù)算管理，目前社會(huì)主體更多的是通過(guò)代議制民主來(lái)表達(dá)意見和行使權(quán)利，如選舉人大代表制定預(yù)算法律規(guī)章，通過(guò)官方或非官方渠道了解預(yù)算信息，行使監(jiān)督權(quán)等。間接參與成本低、便于操作，但直接參與預(yù)算管理過(guò)程更能反映民眾訴求，監(jiān)督視角更加全面，公眾也更有參與感。

社會(huì)主體參與的另一個(gè)不足是：往往只能參與到預(yù)算管理的部分階段，局限于預(yù)算執(zhí)行中對(duì)腐敗現(xiàn)象的舉報(bào)、控制與監(jiān)督過(guò)程中對(duì)公開預(yù)算的審查，在預(yù)算規(guī)劃與決策、編制與審批、審計(jì)與評(píng)價(jià)階段參與較少，建立社會(huì)主體參與的機(jī)制、提高直接參與可行性、調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與積極性是各地政府面臨的主要難題。

3 保障預(yù)算民主的措施和建議

3.1 建立預(yù)算民主評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

解決預(yù)算民主缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方法是建立一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將這些指標(biāo)加入到預(yù)算績(jī)效管理的整體指標(biāo)中。預(yù)算民主評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立可以參考比較成熟的經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)或其他領(lǐng)域的民主指標(biāo)。具體以預(yù)算公開為先導(dǎo)，逐步完善指標(biāo)體系，如預(yù)算公開及時(shí)率、預(yù)算公開完整程度、聽證會(huì)座談會(huì)次數(shù)、公眾評(píng)價(jià)滿意度等。預(yù)算民主評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立是一個(gè)困難和漫長(zhǎng)的過(guò)程，正如我國(guó)預(yù)算改革一樣，需要經(jīng)過(guò)多年的研究與實(shí)踐才能建立和實(shí)施。

3.2 協(xié)調(diào)應(yīng)用的改革方式

改革必定帶來(lái)陣痛，部分過(guò)程伴隨著利益的重新劃分。在某些激進(jìn)式改革不可避免的情況下，就要合理搭配激進(jìn)與漸進(jìn)的方式。阻力較小的領(lǐng)域可以采用激進(jìn)式改革，阻力較大的領(lǐng)域漸進(jìn)地進(jìn)行改革，盡可能的減少地方政府的抵觸情緒，提升地方政府積極性，采取漸進(jìn)的方式更加民主，給地方政府以喘息的機(jī)會(huì)。推行中要傾聽地方政府的利益訴求，加強(qiáng)對(duì)地方政府的資金、技術(shù)等資源的支持。

3.3 增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

首先，要增強(qiáng)預(yù)算管理人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重視程度，提升對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果價(jià)值性的認(rèn)識(shí)；其次，引進(jìn)專業(yè)性人才，由專業(yè)性人才來(lái)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析和進(jìn)一步應(yīng)用，可設(shè)置專門的崗位或聘請(qǐng)外部人員進(jìn)行操作；最后，地方政府可以通過(guò)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或向中央尋求幫助，努力增加財(cái)政收入，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用后的預(yù)算調(diào)整可行性，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。

3.4 提高社會(huì)主體參與程度

在保證間接參與預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)主體直接參與機(jī)會(huì)，拓寬直接參與渠道。適當(dāng)推廣浙江溫嶺、哈爾濱、?？诿捞m區(qū)等地的參與式預(yù)算試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，如問(wèn)卷、投票、抽簽、民主懇談會(huì)[5]等方式，結(jié)合各地實(shí)際情況加以運(yùn)用。

政府部門要開放預(yù)算管理全過(guò)程，讓社會(huì)主體參與各個(gè)階段。在傳統(tǒng)聽證會(huì)、座談會(huì)的基礎(chǔ)上，可利用互聯(lián)網(wǎng)征集意見，節(jié)省運(yùn)作成本的同時(shí)方便社會(huì)主體參與，還可以通過(guò)第三部門來(lái)提高社會(huì)主體參與程度，第三部門的自組織性能夠節(jié)省政府組織成本。

結(jié) 語(yǔ)

預(yù)算管理制度改革是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是財(cái)政管理體制改革的重要組成部分，預(yù)算民主化是財(cái)政民主思想指導(dǎo)下的重要原則，是預(yù)算科學(xué)化、法治化的重要基礎(chǔ)。預(yù)算民主化保障著其它各項(xiàng)預(yù)算制度改革的順利進(jìn)行，在當(dāng)前預(yù)算改革攻堅(jiān)克難階段更要重視預(yù)算民主的保障，在民主原則指導(dǎo)下不斷完善我國(guó)預(yù)算管理制度。