事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管淺析

牟奕峰

（交通運(yùn)輸部路網(wǎng)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急處置中心，北京 100029）

一、背景

事業(yè)單位極具中國(guó)特色，是新中國(guó)成立后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特殊背景下為適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民群眾精神文化生活的需要而設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，主要提供文化、教育、衛(wèi)生、科技等公共服務(wù)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

為了保證事業(yè)單位的正常運(yùn)行，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位給予財(cái)政補(bǔ)助。按照補(bǔ)助類(lèi)型不同，事業(yè)單位可以劃分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位。我國(guó)大部分的事業(yè)單位屬于財(cái)政差額撥款，財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不足以支撐單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依靠市場(chǎng)配置一定的資源。自上世紀(jì)九十年代開(kāi)始，事業(yè)單位舉辦了大量的企業(yè)，緩解了事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)不足，穩(wěn)定了事業(yè)單位人才隊(duì)伍，促進(jìn)了事業(yè)單位科技成果轉(zhuǎn)化，并解決了一部分社會(huì)就業(yè)，為事業(yè)單位自身健康發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定都發(fā)揮了積極作用。時(shí)至今日，事業(yè)單位仍在不斷舉辦企業(yè)，尤其是通過(guò)科技成果作價(jià)入股等方式投資控股或者參股企業(yè)，促進(jìn)了科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。因此，事業(yè)單位舉辦企業(yè)，是有其歷史背景和現(xiàn)實(shí)意義的。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，事業(yè)單位辦企業(yè)的政策環(huán)境開(kāi)始發(fā)生重大變化。新形勢(shì)下，一些事業(yè)單位與所屬企業(yè)事企不分、對(duì)所屬企業(yè)監(jiān)管不到位、出資人職責(zé)履行不充分等問(wèn)題日益凸顯，個(gè)別企業(yè)甚至出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失的嚴(yán)重問(wèn)題，加強(qiáng)事業(yè)單位所屬企業(yè)的監(jiān)管刻不容緩。

二、事業(yè)單位所屬企業(yè)的主要問(wèn)題

（一）企業(yè)自身的主要問(wèn)題

事業(yè)單位所屬企業(yè)，是事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資設(shè)立或依法取得的具有企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括事業(yè)單位直接出資設(shè)立的獨(dú)資、控股、參股公司，以及這些公司再出資設(shè)立的各級(jí)企業(yè)。事業(yè)單位所屬企業(yè)一般是為了解決就業(yè)問(wèn)題、后勤保障、事業(yè)工作人員不足以及市場(chǎng)創(chuàng)收等而成立，處于小而多的一種狀態(tài)，主要存在以下問(wèn)題：

一是缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力、保值增值能力差；

二是現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，存在權(quán)責(zé)不清，事企人、財(cái)、物混用情況；

三是企業(yè)管理層缺乏必要的現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有或者只是形式上存在；

四是薪酬與業(yè)績(jī)兩張皮，缺乏具有激勵(lì)作用的分配機(jī)制等。

（二）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的主要問(wèn)題

事業(yè)單位是所屬企業(yè)的出資人，在享有對(duì)所投資企業(yè)應(yīng)有權(quán)益的同時(shí)，也必須履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前，事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主要存在以下問(wèn)題：

一是監(jiān)管水平高低不一，存在監(jiān)管手段單一，僅以財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送等簡(jiǎn)單形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理的現(xiàn)象

二是監(jiān)管有盲點(diǎn)，對(duì)參股企業(yè)和所屬企業(yè)的再辦企業(yè)控制力薄弱，不掌握其經(jīng)營(yíng)狀況、“三重一大”事項(xiàng)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)；

三是未建立經(jīng)營(yíng)管理層報(bào)酬與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不能對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行有效激勵(lì)，客觀上影響了管理層的積極性和企業(yè)的發(fā)展；

四是未建立對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)，導(dǎo)致企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)減值、損失；

五是未建立投資收益上繳機(jī)制，國(guó)有資產(chǎn)投資長(zhǎng)期得不到回報(bào)；

六是未建立審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等，企業(yè)處于失控狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、國(guó)家的有關(guān)政策要求

首先，事業(yè)單位由國(guó)家行政機(jī)關(guān)舉辦的，事業(yè)單位投資或者舉辦的企業(yè)，其屬性是國(guó)有企業(yè)，因此應(yīng)該符合國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的有關(guān)要求。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件明確提出，要以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，要以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。因此，事業(yè)單位作為所屬企業(yè)的投資主體，主要應(yīng)該通過(guò)“管資本”的方式履行監(jiān)管職責(zé)。

其次，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件明確提出，要將機(jī)關(guān)事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，要進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，具備條件的還要進(jìn)入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。也就是說(shuō)，將事業(yè)單位所屬企業(yè)進(jìn)行整合，是未來(lái)發(fā)展的必然方向。而且國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)全面深化改革是緊密結(jié)合在一起的，需要同步推進(jìn)、同向發(fā)力。

再次，要建立健全內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察以及社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，為國(guó)有企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值保駕護(hù)航。

四、思路與舉措建議

黨的十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出了明確要求，要加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，逐步形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一集中監(jiān)管，形成內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察以及社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。

事業(yè)單位所屬企業(yè)是國(guó)有企業(yè)，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)該貫徹十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)精神，嚴(yán)格執(zhí)行《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》等法律法規(guī)，在全面摸底調(diào)查，摸清企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分類(lèi)、分階段推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。近期要用市場(chǎng)化手段處置“僵尸企業(yè)”“空殼企業(yè)”，中期要脫鉤劃轉(zhuǎn)與原設(shè)立事業(yè)單位履職職能發(fā)展不密切的企業(yè)，遠(yuǎn)期要全面推進(jìn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作。對(duì)于與部門(mén)或單位業(yè)務(wù)、職能緊密相關(guān)的企業(yè)實(shí)行部分保留，即由國(guó)有資本投資的運(yùn)營(yíng)公司代為履行和實(shí)現(xiàn)出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)集中監(jiān)管，同時(shí)原設(shè)立單位通過(guò)持有一定比例股權(quán)，具體行使和執(zhí)行實(shí)際業(yè)務(wù)工作，既可以實(shí)現(xiàn)履職盡責(zé)又有利于企業(yè)順利開(kāi)展。

通過(guò)上述改革，事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是在監(jiān)管定位上，從國(guó)有企業(yè)的直接管理者向基于出資關(guān)系的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變；二是在監(jiān)管對(duì)象上，從管企業(yè)、關(guān)注國(guó)有企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)向管資本、關(guān)注國(guó)有資本的整體收益轉(zhuǎn)變；三是在監(jiān)管方式上，從行政化管理手段向更多市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變；四是在監(jiān)管效果上，從關(guān)注規(guī)模速度向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

推進(jìn)事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管改革過(guò)程中，必須加強(qiáng)監(jiān)督，防范國(guó)有資產(chǎn)流失，建議做好以下五個(gè)方面的工作：

（一）加強(qiáng)事前監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范事業(yè)單位的投資行為。首先，事業(yè)單位要建立健全投資決策機(jī)制，對(duì)投資設(shè)立企業(yè)進(jìn)行前置可行性研究及評(píng)估；其次，要嚴(yán)格規(guī)定投資行為的程序、限制性條件，以及審批流程、審批權(quán)限及材料要求；第三，向投資企業(yè)派出的董事、監(jiān)事、股東代表等，要認(rèn)真履行崗位職責(zé)，依法依規(guī)參與企業(yè)的重大決策，加強(qiáng)監(jiān)督管理，維護(hù)國(guó)有資本的合法權(quán)益。

（二）規(guī)范和強(qiáng)化事業(yè)單位所屬企業(yè)的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理。要根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度要求，建立健全企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系，扎實(shí)開(kāi)展會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化，嚴(yán)肅企業(yè)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)財(cái)審人員考核、培養(yǎng)，規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)收支、防范企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障企業(yè)的發(fā)展和國(guó)有資產(chǎn)的安全。

（三）加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)、外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，主要是完善企業(yè)內(nèi)控制度，財(cái)務(wù)和審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)要認(rèn)真履職盡責(zé)，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，保證企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)和資產(chǎn)安全，控制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗。外部監(jiān)督方面，主要是按照管資本為主的思路，加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督，建設(shè)性改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督制度；國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)全覆蓋；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的工作指導(dǎo)和監(jiān)督，督促企業(yè)在法制化軌道上開(kāi)展財(cái)務(wù)活動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外部審計(jì)監(jiān)督“一加一大于二”的效果。

（四）嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、追責(zé)。企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、特別是“三重一大”事項(xiàng)負(fù)責(zé)，企業(yè)負(fù)責(zé)人違反相關(guān)制度或者未認(rèn)真履行職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重后果的，要實(shí)行國(guó)有企業(yè)重大決策失職追責(zé)、問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格追究失職瀆職責(zé)任，視不同情形采取不同的懲戒措施，嚴(yán)重到違紀(jì)違法層面的，應(yīng)交由司法機(jī)關(guān)對(duì)其依法追究刑事責(zé)任。

（五）加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把完善公司治理和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推行企業(yè)黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)“一肩挑”，將落實(shí)黨組織事前研究作為企業(yè)重大決策前置程序。

在加強(qiáng)事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的同時(shí)，還要注意監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理的界限和平衡，預(yù)防出現(xiàn)“越俎代庖”、“一放就亂、一管就死”等情況，要明確監(jiān)管是為了企業(yè)更健康更有活力的發(fā)展，而不是無(wú)端限制和代為行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。特別是在目前這個(gè)全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)深化改革、實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵時(shí)期，又遇上席卷全球的新冠疫情，“擼起袖子加油干”“過(guò)緊日子”成為全國(guó)上下一致的聲音和行動(dòng)。今年的“兩會(huì)”政府報(bào)告中，重點(diǎn)提出“加大宏觀政策實(shí)施力度，著力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)”、“依靠改革激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能”，就是通過(guò)加大減稅降費(fèi)力度，降低房租、電費(fèi)、網(wǎng)費(fèi)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)的金融支持，以及實(shí)施國(guó)資國(guó)企改革三年行動(dòng)等，積極支持引導(dǎo)企業(yè)激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)監(jiān)管和成長(zhǎng)的綜合目標(biāo)。