群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)：?jiǎn)栴}與路徑*

蒲新微

內(nèi)容提要 制度化建設(shè)是確保群眾參與社區(qū)治理走向規(guī)范、有序、高效的重要渠道。社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求和應(yīng)對(duì)重大公共事件的實(shí)踐邏輯充分表明，群眾具有參與社區(qū)治理的重要潛力和制度化建設(shè)要求。目前群眾參與社區(qū)治理存在制度體系不細(xì)致、制度渠道不暢通、法制化程度不高、組織協(xié)作性不足等問(wèn)題。堅(jiān)持和完善群眾參與社會(huì)治理的制度化建設(shè)，重點(diǎn)在群眾、關(guān)鍵在基層、保障在環(huán)境。通過(guò)制度化建設(shè)實(shí)現(xiàn)群眾參與社區(qū)治理的通暢化、規(guī)范化、常態(tài)化，是構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的基礎(chǔ)條件，也是增強(qiáng)社會(huì)治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

群眾參與社區(qū)治理是新時(shí)代增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力、打造共建共治共享格局和滿足人民群眾根本利益需求的重要途徑，也是提升社會(huì)治理水平和優(yōu)化社會(huì)治理方式的重要手段。群眾在參與社區(qū)治理過(guò)程中具有主體能動(dòng)性、利益相關(guān)性等特點(diǎn)，如果群眾的參與過(guò)程過(guò)于松散和隨意，勢(shì)必會(huì)影響社區(qū)治理水平和降低社區(qū)治理活力。黨的十九大提出，要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。這就從制度層面明確了群眾參與基層社會(huì)治理的合理性及必要性。而堅(jiān)持共建共治共享社會(huì)治理制度的關(guān)鍵在于，從現(xiàn)實(shí)層面打通群眾參與社區(qū)治理的有效渠道，構(gòu)建起規(guī)范有序的表達(dá)和參與機(jī)制。探索建設(shè)科學(xué)合理的基層群眾參與制度，既是對(duì)群眾有效參與社區(qū)治理需求的積極回應(yīng)，也是充分發(fā)揮人民群眾的共同體意識(shí)、為國(guó)家治理注入更多社會(huì)資源和活力的內(nèi)在要求。

群眾參與社區(qū)治理的制度化需求

(一)群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)是確保群眾規(guī)范有序參與社會(huì)治理的前提

社區(qū)是群眾表達(dá)利益訴求、參與社會(huì)治理最便捷、最直接的平臺(tái)，群眾參與的社區(qū)治理內(nèi)容往往關(guān)乎著百姓最切身的利益。所以，群眾參與社區(qū)治理既有必要性，也有可行性。但是，如果缺乏規(guī)范、有序的制度體系，帶有自發(fā)性、隨意性的群眾參與偏好和決策選擇可能導(dǎo)致盲目、低效甚至雜亂，輕則出現(xiàn)利益表達(dá)不暢、意見(jiàn)不統(tǒng)一、資源無(wú)形浪費(fèi)、群治效果不佳等情況，重則導(dǎo)致制度效力被消解甚至出現(xiàn)危害公共利益和國(guó)家利益的群體性行為。在人人可參與的公共意志中，每一個(gè)參與者都代表一方意見(jiàn)或一種態(tài)度，如果沒(méi)有規(guī)范的體系，“人類(lèi)的分工不可避免地引起個(gè)人之間的分歧，同時(shí)智力和道德也會(huì)以同樣的比例產(chǎn)生分歧，它們要想共同產(chǎn)生影響，就必須通過(guò)同等的和永久的原則來(lái)不斷提防和阻止不協(xié)調(diào)的情況發(fā)生”①。因此，完善群眾參與社區(qū)治理的制度化渠道能夠有效避免公眾尋求松散的非制度化利益表達(dá)方式，確保群眾積極、有序、規(guī)范、穩(wěn)定地參與社區(qū)治理。

(二)群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)是建成社區(qū)聯(lián)動(dòng)共同體的需要

動(dòng)員群眾廣泛參與社區(qū)治理的一個(gè)重要途徑是在社區(qū)主導(dǎo)下建成聯(lián)動(dòng)共同體，而制度則是維系聯(lián)動(dòng)共同體的紐帶。一方面，聯(lián)動(dòng)共同體可以成為聯(lián)系基層組織、上級(jí)政府和群眾的重要媒介。由基層工作人員和群眾代表組成的聯(lián)動(dòng)共同體便于將群眾的利益訴求進(jìn)行整合，通過(guò)規(guī)范化的渠道傳達(dá)給社區(qū)居委會(huì)和上級(jí)政府，在政府和群眾之間發(fā)揮決策參與的橋梁作用，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和群眾之間的合力，減少群眾參與的渙散和無(wú)序。另一方面，制度規(guī)范可以促進(jìn)社區(qū)由地域性共同體向組織性社會(huì)共同體轉(zhuǎn)變，形成可以調(diào)動(dòng)群眾積極性的載體?，F(xiàn)代意義上的社區(qū)不同于傳統(tǒng)的社區(qū)，它是聚居在一定范圍內(nèi)的人民所組成的社會(huì)共同體，“在真實(shí)的集體的條件下，各個(gè)個(gè)人在自己的聯(lián)合中并通過(guò)這種聯(lián)合獲得自由”②。所以，群眾在社區(qū)中可以超越首屬的鄰里關(guān)系，而上升為一種恒定的密切關(guān)系，形成有組織的共同體單元，有效地參與社區(qū)治理，最終發(fā)揮以點(diǎn)帶面、以面帶體的效應(yīng)。

(三)群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)是構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的基礎(chǔ)

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。制度化不僅能理順社區(qū)治理關(guān)系，還能架構(gòu)社會(huì)治理格局。傳統(tǒng)的社區(qū)治理機(jī)制由政府主導(dǎo)，自上而下地提供政策指導(dǎo)和物質(zhì)供給，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育和居民互助的動(dòng)員明顯不足，在遇到重大的突發(fā)性事件時(shí)，這種重社區(qū)包辦、輕民眾參與，重物質(zhì)供給、輕細(xì)化服務(wù)的治理格局就暴露出結(jié)構(gòu)性困境，亟需建構(gòu)一種穩(wěn)定的、規(guī)范的、民眾可順利參與的制度體系。制度化的意義既體現(xiàn)在對(duì)參與者行為的約束和規(guī)范上，也表現(xiàn)在對(duì)行為主體的角色、責(zé)任、權(quán)力與權(quán)利的確定上，更呈現(xiàn)在群眾參與社會(huì)治理的寬度、角度和力度上。群眾參與的制度化水平直接影響群眾的參與意愿、參與效果以及群眾參與的可持續(xù)性。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，這種新格局“新”在群眾參與的廣泛性，“新”在治理方式的多元性，“新”在上下聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)性，“新”在通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立共同目標(biāo)，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。作為基層社會(huì)治理重要組成部分的社區(qū)治理應(yīng)重視和發(fā)揮群眾的作用，鼓勵(lì)群眾參與社區(qū)公共事務(wù)和決策，促進(jìn)居民自治與社區(qū)治理良性互動(dòng)，這將有利于基層社會(huì)治理新格局的實(shí)現(xiàn)。因此，為群眾參與社區(qū)治理提供制度化渠道，既可以保障群眾在社區(qū)治理中的主體地位，也是構(gòu)建共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局的基礎(chǔ)。

(四)群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理是完善國(guó)家治理體系和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必由之路。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)社會(huì)管理取得了重大成績(jī)，但是進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)管理遇到了新情況、新問(wèn)題，迫切需要從傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理的重心在社區(qū)，社區(qū)治理的能力強(qiáng)，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就扎實(shí)。欲提升社區(qū)的治理能力必須完善群眾參與社區(qū)治理的渠道，因?yàn)槿罕姴攀巧鐓^(qū)的真正主人，而群眾參與社區(qū)建設(shè)需要有明確的制度來(lái)支撐，只有完善群眾參與的制度化渠道，才可能實(shí)現(xiàn)群眾參與社區(qū)事務(wù)的規(guī)范化、程序化、有序化。中國(guó)特色社會(huì)主義具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，把制度建設(shè)貫徹到社區(qū)治理體系中，有助于把優(yōu)越的制度轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理和國(guó)家治理的效能。用制度建設(shè)來(lái)保障社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和基層社會(huì)治理新格局的建設(shè)，既是創(chuàng)新社會(huì)治理的需要，也是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，更是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)困境

社區(qū)治理是當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理的重要依托，群眾參與社區(qū)治理是近年來(lái)黨和國(guó)家堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理體制的重要方面。但由于我國(guó)社區(qū)治理啟動(dòng)較晚，保障群眾參與的制度供給不足，在具體實(shí)踐中存在諸多難題需要予以破解。

(一)群眾參與社區(qū)治理的制度體系不細(xì)致

1.制度設(shè)計(jì)較為宏觀、籠統(tǒng)，精細(xì)化程度不夠。在健全國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的方略中，黨和國(guó)家提出以社區(qū)為依托，建立群眾參與社區(qū)治理的社會(huì)治理格局，通過(guò)制度化建設(shè)打通群眾參與社會(huì)治理的渠道。一些地區(qū)積極響應(yīng)號(hào)召，參照國(guó)家指導(dǎo)思想、對(duì)標(biāo)總體設(shè)計(jì)方案陸續(xù)制定了各有側(cè)重的居民委員會(huì)工作條例等政策法規(guī)，明確了群眾參與社區(qū)治理的方針。但總體而言，這些規(guī)定賦予公民的權(quán)利過(guò)于抽象、籠統(tǒng)，缺乏關(guān)于參與方式、參與渠道、參與流程等方面的細(xì)化內(nèi)容和具有可操作性的安排，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)停留在泛泛而論的層面。

2.制度規(guī)章流于形式，實(shí)際使用率不高。多數(shù)社區(qū)關(guān)于群眾參與基層治理的制度規(guī)定形式大于內(nèi)容。制度的不健全、參與的不規(guī)范、群眾意愿的不統(tǒng)一等因素導(dǎo)致社區(qū)不敢也不愿讓群眾過(guò)多參與，而群眾參與意識(shí)淡薄又制約了群策群力機(jī)制的形成，二者之間的矛盾使得群眾參與制度成為一種“隱形制度”。

3.群眾參與社區(qū)治理的程序未能實(shí)現(xiàn)制度化。由于缺乏具體明確的制度規(guī)定，群眾參與局限于個(gè)體性、隨機(jī)性層面。常規(guī)的百姓參與程序基本上沿著“走進(jìn)社區(qū)(電話聯(lián)系社區(qū))—社區(qū)工作人員接待—表達(dá)利益訴求—等待回應(yīng)”的單向路徑進(jìn)行，導(dǎo)致群眾反映的問(wèn)題都是和自身利益相關(guān)且必須通過(guò)社區(qū)來(lái)解決的，而關(guān)涉居民整體利益的問(wèn)題則較少。偶有社區(qū)開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)小程序來(lái)推動(dòng)群眾的參與，但這種做法尚停留在零星實(shí)踐中，未得到廣泛推廣。缺乏制度的有效保障，導(dǎo)致群眾參與社區(qū)治理遇到各種障礙和限制，群眾參與的積極性、有效性難以保證，難以推動(dòng)社區(qū)治理的創(chuàng)新和社區(qū)建設(shè)的深層次發(fā)展。

4.制度運(yùn)行規(guī)范化程度不足。社區(qū)治理具有所涉問(wèn)題復(fù)雜、參與主體廣泛的特點(diǎn)，為了避免意見(jiàn)不統(tǒng)一而導(dǎo)致矛盾難以化解的問(wèn)題，需要基層社區(qū)建立規(guī)范的運(yùn)行程序。然而，目前的基層社區(qū)在回應(yīng)上級(jí)各部門(mén)政策文件和完成各種指派任務(wù)等日常工作方面已經(jīng)應(yīng)接不暇，無(wú)力顧及該如何通過(guò)制度要求科學(xué)有效地解決百姓問(wèn)題，因而在制度執(zhí)行過(guò)程中往往依據(jù)自身認(rèn)知而做出簡(jiǎn)單判斷，從而導(dǎo)致群眾的利益表達(dá)無(wú)法得到有效回應(yīng)。此外，群眾參與社區(qū)治理的主要方式是參與社區(qū)公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。既有的制度體系僅對(duì)社區(qū)居委會(huì)作為基層性群眾自治組織的地位進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)其自治領(lǐng)域、自治權(quán)利和自治性質(zhì)均沒(méi)有明確的限定和闡釋?zhuān)率谷罕娫趨⑴c社區(qū)治理時(shí)對(duì)“自我服務(wù)、自我管理”缺乏明確的認(rèn)知界限。

(二)群眾參與社區(qū)治理的制度渠道不暢通

合理順暢的民意表達(dá)及利益協(xié)調(diào)渠道是保障公民權(quán)利、推動(dòng)群眾積極參與社區(qū)治理的必要條件。基層選舉、民意調(diào)查、民主監(jiān)督、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)是目前群眾可以選擇的參與社區(qū)治理的主要制度渠道。但是,這些制度化渠道在現(xiàn)實(shí)中存在運(yùn)行不暢的問(wèn)題，與群眾的有效參與之間存在鴻溝?；鶎舆x舉中的違規(guī)操作屢見(jiàn)不鮮，卻沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制；民意調(diào)查過(guò)于隨意，信度和效度均大打折扣；民主監(jiān)督意識(shí)淡薄，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；社區(qū)聽(tīng)證會(huì)雖然被賦予保障公眾權(quán)益的職能，但實(shí)際效用并不盡如人意。政府的頂層設(shè)計(jì)指明了群眾參與社區(qū)治理的方向，但現(xiàn)實(shí)中群眾實(shí)際參與社區(qū)治理的程度卻非常有限。制度性渠道的不暢導(dǎo)致群眾只能按照自己的想法各行其是。由于群眾參與缺乏明確的制度導(dǎo)引，難以保障群眾參與的暢通性和合法性，嚴(yán)重影響了群眾參與的積極性，更遑論有效性。因此，暢通群眾參與的制度化渠道是實(shí)現(xiàn)群眾有效參與社區(qū)治理的關(guān)鍵。

(三)群眾參與社區(qū)治理的法制化程度不高

有法律保駕護(hù)航，制度才能充分發(fā)揮規(guī)范性作用。當(dāng)前，國(guó)家有關(guān)群眾參與社區(qū)治理的法律規(guī)章和政策文件一般偏向全局性和指導(dǎo)性，對(duì)群眾參與的具體權(quán)利和責(zé)任、參與途徑、參與內(nèi)容以及參與權(quán)利被侵害時(shí)的保障方法等方面的規(guī)定都不夠清晰。缺少法律保障，群眾在表達(dá)利益訴求和參與社區(qū)建設(shè)過(guò)程中就會(huì)存在芥蒂心理。同時(shí)，群眾參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)制也有較大的模糊性。社區(qū)居委會(huì)作為管理機(jī)構(gòu)往往自行決定社區(qū)大小事務(wù)，而居民代表大會(huì)更多地聽(tīng)從社區(qū)居委會(huì)的決策，群眾的權(quán)利被邊緣化，群眾在參與社區(qū)治理時(shí)不懂法、不用法的現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致很多基層部門(mén)仍然是人治的決策方式比較盛行，這種決策人角度的、自上而下的決策方式容易走向權(quán)力導(dǎo)向和利益導(dǎo)向。正如亞當(dāng)·斯密所說(shuō)：“毫無(wú)疑問(wèn)，每個(gè)人生來(lái)首先和主要關(guān)心自己；而且，因?yàn)樗热魏纹渌烁m合關(guān)心自己，所以他如果這樣做的話是適當(dāng)?shù)暮驼_的。因此每個(gè)人更加深切地關(guān)心同自己直接相關(guān)的，而且對(duì)任何其他人有關(guān)的事?！雹廴鄙俜赏降闹贫冉ㄔO(shè)為基層社區(qū)從自身利益角度考慮問(wèn)題提供了空間，這與社區(qū)治理所需的民主法治情境相背離，可能壓制群眾參與社區(qū)治理的積極性，從而導(dǎo)致制度規(guī)定與參與行為之間出現(xiàn)脫離。

(四)群眾參與社區(qū)治理的組織協(xié)作性不足

客觀而言，目前的群眾參與整體上仍處于“低組織化”“低制度化”階段。低制度化或低組織化必然造成群眾參與的混亂和隨意，繼而影響群眾參與治理的效果。群眾參與社區(qū)治理的組織化路徑包括參與社區(qū)組織和自組織。就自組織而言，在目前的制度環(huán)境中，社區(qū)自組織本身發(fā)育不良，其性質(zhì)、構(gòu)成、功能仍存在爭(zhēng)議，機(jī)構(gòu)不完善、管理欠佳、自律性差等問(wèn)題比較突出，這使得社區(qū)自組織難以獲得群眾的認(rèn)同感和信任感，因而難以吸引社區(qū)群眾的廣泛加入。而社區(qū)組織經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，能夠提供相對(duì)成熟的參與平臺(tái)，但群眾在參與過(guò)程中存在與社區(qū)工作人員以及參與群眾之間信任度低、默契少、協(xié)作差的問(wèn)題，缺乏溝通和整合不力嚴(yán)重阻礙了群眾參與社會(huì)治理的深度。缺乏組織化的支撐，群眾參與社區(qū)治理就會(huì)缺少協(xié)作精神，只能在自我利益的驅(qū)動(dòng)下各行其是。

群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)路徑

群眾參與社區(qū)治理具有必然性、全局性、戰(zhàn)略性。在現(xiàn)實(shí)中暴露出的由于制度缺失而導(dǎo)致的群眾參與不力問(wèn)題表明，將制度化建設(shè)貫穿到群眾參與進(jìn)程中是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的核心保障，是確保群策充分性和群治有效性的重要前提。因此，要客觀認(rèn)識(shí)群眾參與社區(qū)治理的制度性建設(shè)要求，著力破解阻礙制度建設(shè)的內(nèi)生性和外壓性障礙，為實(shí)現(xiàn)群眾參與社區(qū)治理的通暢化、規(guī)范化、常態(tài)化找到可行出路。

(一)重點(diǎn)在群眾：突出能動(dòng)意識(shí)，內(nèi)化群治觀念，形成固本共識(shí)

從內(nèi)因來(lái)看，群眾不能主動(dòng)地、經(jīng)常性地參與公共事務(wù)的治理，其根本原因在于常態(tài)性社會(huì)治理中的群眾參與意識(shí)不強(qiáng)。一方面，群眾未意識(shí)到自己在社區(qū)治理中的能動(dòng)作用，社區(qū)也沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)群眾能動(dòng)作用的發(fā)揮；另一方面，群治理念尚未走進(jìn)民眾內(nèi)心，目前的治理實(shí)踐也沒(méi)有凸顯出群眾參與的重大意義。所謂“群學(xué)”，被引入中國(guó)之初就包含共生共治的涵義?！叭簩W(xué)者何？用科學(xué)之律令,察民群之變端,以明即往,測(cè)將來(lái)也。肄言何？發(fā)專(zhuān)科之旨趣,充功用之所施,而示之所以治之方也?！雹芏爸巍笔恰霸诒姸嗖煌婀餐l(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃”⑤。群治不僅體現(xiàn)出社會(huì)運(yùn)行從國(guó)家管理到社會(huì)治理的路徑轉(zhuǎn)變，而且突出了社會(huì)成員的主人翁地位、個(gè)體能動(dòng)性和社會(huì)責(zé)任感。群眾參與社會(huì)治理，意味著每個(gè)合法居民都有權(quán)利自由地表達(dá)立場(chǎng)、意見(jiàn)和建議，能夠公平地采取維護(hù)個(gè)人利益和公共利益的行動(dòng)。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，廣大群眾已經(jīng)形成了根深蒂固的國(guó)家管理和國(guó)家治理的思維慣性，社會(huì)協(xié)同意識(shí)淡薄，致使在參與社區(qū)治理過(guò)程中，除關(guān)乎自身利益的事情外，絕大部分群眾都表現(xiàn)出旁觀者心態(tài)。因此，要想從群眾參與基層建設(shè)角度打好社會(huì)治理的基礎(chǔ)，必須強(qiáng)化群眾的社會(huì)參與意識(shí)，這也是建設(shè)社區(qū)治理制度體系的前提，群眾政治素養(yǎng)的高低、參與意識(shí)的強(qiáng)弱、參與能力的大小對(duì)制度效用的發(fā)揮和社會(huì)治理的成效起到基礎(chǔ)性甚至決定性作用。

因此，一方面，政府要引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)化群眾參與社會(huì)治理是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策這一導(dǎo)向，讓群眾能夠表達(dá)利益訴求，愿意發(fā)表治理意見(jiàn)，通過(guò)權(quán)力下放、媒介宣傳、激勵(lì)引導(dǎo)等方式為群眾制度化參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件和空間。同時(shí)，要加大對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這種上下聯(lián)動(dòng)效果較好的典型案例的宣傳，以此來(lái)營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)輿論和氛圍，改變以往吸納群眾參與社會(huì)治理能力不足的狀態(tài)。另一方面，基層社區(qū)和群眾自身要轉(zhuǎn)變觀念，將參與社區(qū)治理內(nèi)化為一種主體責(zé)任，這樣才能促進(jìn)群眾主體意識(shí)的確立、精英才智的發(fā)揮和群眾主體地位的實(shí)現(xiàn)，不斷提升參與社區(qū)治理的積極性。

(二)關(guān)鍵在基層：確保制度體系健全、制度運(yùn)行規(guī)范、制度監(jiān)管有效

建立精細(xì)化、可操作化、規(guī)范化的制度體系對(duì)于加強(qiáng)群眾的社會(huì)治理參與力度和從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度減輕基層工作負(fù)擔(dān)至關(guān)重要，這也是目前能夠操作和推進(jìn)的步驟，且這一點(diǎn)必須在基層完成。所以，在國(guó)家明確的方針指導(dǎo)下，基層要全力做好制度建設(shè)，這是確保群眾能夠參與治理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

1.確保制度體系健全。要對(duì)群眾參與社區(qū)治理的資格和權(quán)益、可參與的內(nèi)容和程度、可參與的方式和程序、可參與的組織和協(xié)作方式等進(jìn)行明確規(guī)定，做到群眾在參與過(guò)程中的每一環(huán)節(jié)都有據(jù)可依。同時(shí)，要不斷拓寬群眾參與社區(qū)治理的范圍和途徑，除了參與選舉、聽(tīng)證以及社會(huì)調(diào)查等活動(dòng)之外，還要制定社區(qū)群眾建議征集制度、群眾參與反饋機(jī)制、群眾參與社會(huì)安全和服務(wù)供給機(jī)制，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理和互助功能，發(fā)揮群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)同作用，創(chuàng)建社區(qū)與物業(yè)的協(xié)同機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)推行群眾網(wǎng)絡(luò)參與等。惟其如此，才能使群眾參與社區(qū)治理的政策落到實(shí)處。

2.確保制度運(yùn)行規(guī)范。一方面，在制度制定中要做到公開(kāi)透明。將制度制定的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面真實(shí)地公開(kāi)，廣泛征求所涉對(duì)象的真實(shí)意見(jiàn)，用簡(jiǎn)單易懂、可操作性強(qiáng)、具有實(shí)際指導(dǎo)價(jià)值的制度規(guī)范來(lái)指導(dǎo)群眾的參與，這樣不僅能夠充分反映群眾需求、激勵(lì)群眾參與，也能避免暗箱操作，還能在制度源頭上獲得群眾的認(rèn)可和支持，更能確保制度效力的長(zhǎng)久發(fā)揮。另一方面，在制度執(zhí)行中要做到規(guī)范有序。為了確保制度順暢推進(jìn)并發(fā)揮效力，要對(duì)參與群眾進(jìn)行充分的制度宣傳、解釋和培訓(xùn)，密切關(guān)注民眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)和交流，通過(guò)緊密協(xié)作、有力制約、高效運(yùn)行來(lái)激發(fā)群眾的參與熱情，確保群眾參與社區(qū)治理的制度化渠道暢通。

3.確保制度監(jiān)管有效。基層組織建設(shè)要想抓得好，監(jiān)管反饋不可或缺。群眾參與社區(qū)治理要解決的問(wèn)題都是涉及群眾切身利益的真問(wèn)題，用制度化手段促進(jìn)群眾參與的目的也是為了更好地服務(wù)于民，所以，在群策群治過(guò)程中要貫徹民眾的反饋機(jī)制，“當(dāng)執(zhí)行監(jiān)測(cè)的是地位平等的人而非頂頭上司時(shí)，監(jiān)測(cè)就會(huì)變得容易、自然和更有效”⑥。所以，要發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，就要增強(qiáng)對(duì)話與溝通，建立互聯(lián)互通互督機(jī)制。同時(shí)，還要用一些易被接受、被認(rèn)同的舉措激勵(lì)群眾發(fā)揮監(jiān)督作用?！叭绻蟮膱F(tuán)體中不存在有效的激勵(lì)懲罰機(jī)制，那么成員不會(huì)有足夠的自覺(jué)性和動(dòng)力為促進(jìn)整體利益增加而付諸努力，個(gè)體成員在通常情況下會(huì)采取搭便車(chē)的策略。”⑦“如果人們適當(dāng)?shù)乇患?lì)——并且是深度的激勵(lì)——提高能力就成了自身的迫切需求。”⑧如果說(shuō)從社會(huì)管理走向社會(huì)治理的過(guò)程是改革探索逐步深入的過(guò)程，是不斷認(rèn)識(shí)客觀現(xiàn)象、發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題、探討解決方案的過(guò)程，那么，基層社區(qū)通過(guò)制度化建設(shè)來(lái)推動(dòng)群眾參與社區(qū)治理就是不斷完善治理機(jī)制、形成規(guī)范程序、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程。

(三)保障在環(huán)境：建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、創(chuàng)造信任空間、強(qiáng)化法律保護(hù)

1.聯(lián)動(dòng)機(jī)制可確保群眾參與順暢。黨的十九屆四中全會(huì)指出，在體制機(jī)制建設(shè)方面，要形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的社會(huì)治安防控機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)的公共安全應(yīng)急管理體制和完善處理人民內(nèi)部矛盾的聯(lián)動(dòng)工作體系，健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系；在實(shí)踐路徑方面，要推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移、推進(jìn)居民自治良性互動(dòng)；把民意、民智、民力、民生貫穿到黨治國(guó)理政全部工作中。⑨因此，中國(guó)的改革路徑是通過(guò)互聯(lián)機(jī)制打通各方主體之間的關(guān)系，“只有各個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到充分的接觸，形成牢固的關(guān)系，才能形成規(guī)范體系”⑩，才能形成合力并確保群眾表達(dá)訴求和參與治理的路徑通暢。只有建立清晰的聯(lián)動(dòng)框架和權(quán)責(zé)關(guān)系，才能有效化解目前各基層社區(qū)存在的人員不足、履職不力、渠道不寬、機(jī)制不暢等問(wèn)題。此外，還應(yīng)充分利用目前的網(wǎng)格管理?xiàng)l件，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代群眾工作機(jī)制，經(jīng)過(guò)階段性的聯(lián)動(dòng)構(gòu)建過(guò)程，最終形成群策群力的群治格局。

2.信任環(huán)境可確保群眾積極參與。群眾參與社會(huì)治理意愿不強(qiáng)，一個(gè)重要原因在于社會(huì)信任的缺失。在通過(guò)制度化渠道完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，無(wú)論所倡導(dǎo)的制度保障多么關(guān)鍵、多么重要，如果在制度制定過(guò)程中忽視群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，那就很難獲得群眾信任；在制度執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論所建構(gòu)的制度多么細(xì)致、多么健全，如果在實(shí)施過(guò)程中做不到公開(kāi)透明，缺少可信空間，那也只能是虛設(shè)，群眾不可能積極介入；在制度完善過(guò)程中，無(wú)論制度運(yùn)行效力如何，如果得不到群眾的監(jiān)督和檢驗(yàn)，那就可能出現(xiàn)偏頗，從而失去群眾信任。所以，就群眾參與基層社區(qū)治理的制度化建設(shè)而言，制度的指導(dǎo)者是政府，制度的實(shí)踐者是基層社區(qū)，制度的參與者和覆蓋對(duì)象是廣大群眾，制度的服務(wù)對(duì)象是所有民眾。欲通過(guò)制度化渠道促進(jìn)群眾積極參與社區(qū)治理，不僅需要在制度體系本身下工夫，還需要把制度的信服力和參與的誠(chéng)信度作為重要著力點(diǎn)，將打造信任這一軟環(huán)境放在突出位置。社區(qū)是經(jīng)由地緣關(guān)系和血緣關(guān)系形成的，信任是建立在互惠原則和公民義務(wù)原則基礎(chǔ)上的，只有讓群眾充分體會(huì)到制度的可靠可信才能促進(jìn)群眾參與。

3.法律保護(hù)保證群眾參與有序。群眾參與社會(huì)治理需要法律保駕護(hù)航。群眾參與社區(qū)治理制度化建設(shè)中的法制保障不僅包括群眾參與社區(qū)治理的合法性問(wèn)題，也包括制度內(nèi)容本身的合法性問(wèn)題，還包括在監(jiān)管過(guò)程中的法律效力問(wèn)題。因此，要出臺(tái)有關(guān)群眾參與社區(qū)治理的適用性、規(guī)范性較強(qiáng)的法律法規(guī)和具體細(xì)則，盡可能完善群眾參與社區(qū)治理的制度細(xì)節(jié)，為群眾的利益表達(dá)、有序參與提供切實(shí)的法制保障，確保制度有法可依，這樣才能做到在法律保護(hù)下用制度管權(quán)，靠制度管人。

群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)要求不僅合邏輯之理和事實(shí)之理，而且在我國(guó)應(yīng)對(duì)重大公共事件中得到了檢驗(yàn)。以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在2003年抗擊“非典”過(guò)程中，社區(qū)黨員和社區(qū)工作者不僅承擔(dān)了消毒、隔離、服務(wù)和保障等具體工作，而且發(fā)揮了穩(wěn)定人心、減輕政府負(fù)擔(dān)等重要作用，使社區(qū)參與成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。同樣，綜觀此次抗擊新冠肺炎疫情的實(shí)踐邏輯，社區(qū)群眾在發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控方面發(fā)揮了巨大的作用。病毒的傳播具有猛烈性和不確定性，當(dāng)傳播速度和抗擊力度之間的不對(duì)稱(chēng)矛盾凸顯時(shí)，黨中央和國(guó)務(wù)院果斷作出發(fā)揮基層社區(qū)和人民群眾作用的正確抉擇，把針對(duì)病毒的“治—控—防”路徑中的參與主體從“政府+醫(yī)護(hù)”擴(kuò)大到“政府+醫(yī)護(hù)+群眾”。即廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾、凝聚群眾，全面構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線，落實(shí)加強(qiáng)社區(qū)基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線，實(shí)施地毯式覆蓋、無(wú)死角的網(wǎng)格化管理，實(shí)行首診負(fù)責(zé)制、首訪負(fù)責(zé)制，以基層社區(qū)為單位落實(shí)群眾在防控疫情方面的任務(wù)，確立基層社區(qū)和群眾在群防群治方面的具體應(yīng)對(duì)方案。全國(guó)各地紛紛在第一道防線上采取網(wǎng)絡(luò)式密布監(jiān)管，群眾要么有組織地參與到社區(qū)工作中，要么自發(fā)組成志愿巡邏隊(duì)和外賣(mài)隊(duì)，要么通過(guò)社區(qū)給患者及醫(yī)護(hù)人員運(yùn)送口罩、醫(yī)療器材及生活物資。通過(guò)把防控的著力點(diǎn)放在社區(qū)，依托社區(qū)組織發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)作用形成以社區(qū)、居住區(qū)為單元做到疫情排控廣覆蓋時(shí)，群眾的廣泛參與效應(yīng)真正凸顯了出來(lái)，不僅減輕了社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)，成為政府部門(mén)和抗疫前線重要的后方堅(jiān)實(shí)力量，而且有效地掐斷了疫情廣泛傳播的渠道。這一生動(dòng)實(shí)踐表明，群眾具有參與社區(qū)治理的潛能，群眾參與社區(qū)治理的直接通道是社區(qū)組織，所以，如果能充分發(fā)揮社區(qū)的組織協(xié)同作用并挖掘群眾的積極參與力量，將對(duì)防控疫情發(fā)揮巨大作用。

但不可否認(rèn)，由于缺少通暢的渠道，缺失制度化保障，在防控初期，群眾參與抗疫工作遇到程序混亂、效力弱化、信任危機(jī)等問(wèn)題。此外，非疫情時(shí)期的群眾主動(dòng)參與社區(qū)治理明顯不足。所以，從兩次重大公共事件中社區(qū)和群眾參與的效用來(lái)看，增強(qiáng)群眾日常生活中的共同體意識(shí)和社區(qū)治理參與意愿，建立規(guī)范化的制度程序，變應(yīng)急性手段為常態(tài)化舉措是下一步加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。只有為基層群眾構(gòu)建完善的制度化參與渠道，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型，才能充分尊重民意、匯集民智、凝聚民力，才能順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)不是一蹴而就的事情，目前亟需而且能夠推進(jìn)的是將制度進(jìn)行細(xì)化，提高群眾參與意識(shí)，確立法制保障，下一步則應(yīng)在長(zhǎng)效機(jī)制方面下工夫，以創(chuàng)造信任環(huán)境為前提，以創(chuàng)新參與方式為重點(diǎn)，以制度實(shí)時(shí)完善為手段，確保形成穩(wěn)固有序的社會(huì)治理新格局。

①轉(zhuǎn)引自涂爾干《社會(huì)分工論》，渠敬東譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017年版，第317頁(yè)。

②《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1972年版，第84頁(yè)。

③[英]亞當(dāng)·斯密：《道德情操論》，商務(wù)印書(shū)館2008年版，第101～102頁(yè)。

④?chē)?yán)復(fù)：《嚴(yán)復(fù)集》，中華書(shū)局1986年版，第126頁(yè)。

⑤俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第270～271頁(yè)。

⑥[美]沃爾特·W.鮑威爾：《基于信任的管理形式》，中國(guó)城市出版社2003年版，第63頁(yè)。

⑦[美]奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社2011年版，第6頁(yè)。

⑧[美]彼得·德魯克：《非營(yíng)利組織的管理》，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第127頁(yè)。

⑨參見(jiàn)《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，黨建讀物出版社2019年版。

⑩[法]埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠敬東譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017年版，第328頁(yè)。