農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的實(shí)踐與路徑：基于鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段的思考*

吳 婧

內(nèi)容提要 宅基地使用權(quán)的退出關(guān)系到農(nóng)民“戶有所居”的保障和土地利用效率，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐。農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前的鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段，城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī)制尚不完善，宅基地仍然是農(nóng)民安身立命的保障，因此，宅基地退出不能急于求成，搞“一刀切”。針對(duì)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段的特征，未來應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、細(xì)化土地管理、完善社會(huì)保障，在遵守普適性政策的前提下，因地制宜、循序漸進(jìn)，分類制定多樣化的宅基地退出策略，形成差異化的制度安排，以引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序地退出宅基地。

引 言

與現(xiàn)代化戰(zhàn)略分“兩步走”的目標(biāo)相契合，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)也分為兩步：2020～2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展；2036～2050年全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。以2035年為界，之前是鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段，之后為全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興階段。沒有2035年之前“決定性進(jìn)展”的基礎(chǔ)，就沒有2050年鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和支撐，農(nóng)村“三塊地”改革雖已取得了一定的成效，但面臨的問題仍然不少。2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.6%，預(yù)計(jì)到2035年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%以上。①隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地本應(yīng)逐漸減少，然而國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村宅基地面積2008年為1.36億畝，2013年卻增加至1.7億畝。②說明部分農(nóng)民進(jìn)城后，并沒有退出宅基地(指退出宅基地使用權(quán)，下同)。

關(guān)于宅基地退出方面的研究，近年來主要集中在宅基地退出的模式、宅基地退出的影響因素、宅基地退出的補(bǔ)償以及宅基地退出的必要性等方面。就2015年宅基地改革試點(diǎn)以來的情況，余永和總結(jié)了“平羅經(jīng)驗(yàn)”“余江樣板”和“義烏智慧”三種代表模式。③鐘榮貴等認(rèn)為余江縣宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)村有一定的參考作用。④關(guān)于影響宅基地退出的因素，傅熠華將家庭年收入、打工人數(shù)、參加新農(nóng)保人數(shù)列為重要方面。⑤除了農(nóng)民自身及家庭的因素，吳郁玲等的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村自然環(huán)境、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等資源稟賦的差異也會(huì)導(dǎo)致不同的宅基地流轉(zhuǎn)行為。⑥廖成權(quán)等認(rèn)為，宅基地退出，尊重農(nóng)民意愿是前提，但離不開有力的資金保障。⑦就目前來說，補(bǔ)償偏低是影響農(nóng)戶宅基地退出的主要原因⑧，宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)引入收益分享機(jī)制⑨。至于進(jìn)城農(nóng)民是否一定要退出宅基地，賀雪峰認(rèn)為，進(jìn)城農(nóng)民可以保留農(nóng)村宅基地，這是對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的尊重，也服從和服務(wù)了鄉(xiāng)村振興的大局。⑩

現(xiàn)有的研究成果中，契合鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化兩步走的目標(biāo)，將研究期間定為2035年之前的還不多。2019年底宅基地改革試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，對(duì)于廣大的非試點(diǎn)地區(qū)，下一步宅基地改革的路該如何走？鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段宅基地退出有什么新的要求？鑒于此，本文從首批15個(gè)宅基地試點(diǎn)縣中選取5個(gè)比較有典型意義的地區(qū)，根據(jù)區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及自然資源條件，分為三種類型，對(duì)這些地區(qū)四年多來宅基地退出方面的實(shí)踐進(jìn)行提煉，分析試點(diǎn)的成效和問題，以期為今后我國(guó)農(nóng)村宅基地改革提供參考。

鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出：目標(biāo)任務(wù)與現(xiàn)實(shí)訴求

改革開放四十多年來，我國(guó)農(nóng)村雖然發(fā)生了翻天覆地的變化，但仍存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境治理任務(wù)重、老齡化問題嚴(yán)峻等問題。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)布局、居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)以及醫(yī)療保障等方面，城鄉(xiāng)之間尚存在著很大的差距。到2035年這段時(shí)間，農(nóng)村要解決的首要問題，依然是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障“補(bǔ)短板”“還欠賬”。農(nóng)村以及農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況，決定了鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段的宅基地退出不能急功近利，不能搞“一刀切”。

(一)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段宅基地退出的特征及任務(wù)

截至2018年底，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝”。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和深度貧困地區(qū)依靠地方財(cái)力或國(guó)家扶貧政策，探索出了多樣化的宅基地退出方式，因此，退出宅基地相對(duì)較多。但占地面積最大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民只是退出了那些未批先建、少批多占等明顯違規(guī)、“不得不退”的宅基地。對(duì)于因歷史原因合法形成的超標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地，農(nóng)民不愿意退出；對(duì)于在標(biāo)準(zhǔn)面積之內(nèi)的宅基地，即使在城鎮(zhèn)有住房和穩(wěn)定的收入，農(nóng)民也不愿意退出?？傮w看來，農(nóng)民退出宅基地的積極性不高，大規(guī)模退出不普遍。補(bǔ)償金額缺乏足夠的吸引力、城郊農(nóng)民能從宅基地中獲得不菲的經(jīng)營(yíng)性收入、高額的拆遷補(bǔ)償預(yù)期，還有城鄉(xiāng)收入差距較大、退地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障等，這些因素使得農(nóng)民退出宅基地的意愿大打折扣，大多數(shù)農(nóng)民缺少“義無反顧”地離開故土的底氣和勇氣。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)只有一處住宅的農(nóng)戶占比達(dá)87%，進(jìn)城農(nóng)民在尚無能力扎根城市的情況下，宅基地仍然是其安身立命之地，是其基本的生活保障。因此，在2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化之前，宅基地改革的首要任務(wù)應(yīng)該是以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民“居有其屋”，宅基地退出的范圍僅限于一戶多宅和超面積的、未批已建的。各地政府在推進(jìn)宅基地退出的過程中，不能過于強(qiáng)調(diào)宅基地權(quán)利人當(dāng)下經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，不能將宅基地退出作為宅基地改革的主要目標(biāo)和方向，更不能無視鄉(xiāng)村振興的階段性特征搞“一刀切”。

(二)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段宅基地退出的新要求

1.明確宅基地改革的出發(fā)點(diǎn)，不能把宅基地退出作為資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的手段

試點(diǎn)過程中，有為數(shù)不少的地區(qū)把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，通過宅基地退出獲得增減掛鉤指標(biāo)，出售指標(biāo)獲得的資金除補(bǔ)償農(nóng)戶外，還用于改造舊村、增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等。對(duì)此地方政府積極性很高，有的地方把退出宅基地的數(shù)量作為成績(jī)進(jìn)行考核，甚至出現(xiàn)了大拆大建、逼農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象。在宅基地退出過程中，雖然東部沿海和城郊地區(qū)的宅基地在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后會(huì)大幅升值，然而占比很大的中西部和遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)村，由于人口流出多、宅基地有效需求不足、復(fù)墾成本大，宅基地大幅增值的情況卻非常少見。因此，不能把宅基地看成一塊“沉睡的資產(chǎn)”，更不必想方設(shè)法把這塊資產(chǎn)“激活”。

2.摒棄“閑置就是浪費(fèi)”的錯(cuò)誤觀念，宅基地退出不能急于求成

讓農(nóng)民退出宅基地，無論是收儲(chǔ)、補(bǔ)償還是換房、獎(jiǎng)勵(lì)，都需要大量的資金。從試點(diǎn)地區(qū)看，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，普遍感覺資金不足，如果現(xiàn)在向全國(guó)鋪開，資金壓力會(huì)很大。另外，不少農(nóng)村地區(qū)存在耕地季節(jié)性拋荒現(xiàn)象，說明我國(guó)的土地資源還遠(yuǎn)未緊張到要復(fù)墾農(nóng)民宅基地的地步，因此宅基地退出應(yīng)順其自然，不必急于求成。因?yàn)檗r(nóng)村的“三代人”對(duì)宅基地的感情是不一樣的：60歲以上的老一代人，一輩子生活在農(nóng)村，對(duì)宅基地感情最深；四五十歲的中年人，平時(shí)在外打工或經(jīng)商，逢年過節(jié)回老家住上幾天，他們對(duì)宅基地有一定的感情；二三十歲的年輕人，生和長(zhǎng)基本都不在農(nóng)村，因交通不便或缺乏現(xiàn)代化的設(shè)施，年輕人對(duì)老房子并沒有太深的感情。隨著時(shí)間的推移和人口的迭代，新一代農(nóng)民對(duì)宅基地的感情會(huì)越來越淡，如果屆時(shí)政府再對(duì)宅基地征收一定的使用費(fèi)，也許大多數(shù)農(nóng)民就會(huì)主動(dòng)退出宅基地。雖然我國(guó)目前確有不少宅基地處于閑置狀態(tài)，但這種閑置并不等于就是“浪費(fèi)”，在農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前，宅基地還是農(nóng)民最基本的保障，是農(nóng)民的“定心丸”。

3.必須因地制宜分地施策，防止將異質(zhì)空間的宅基地“同質(zhì)化”對(duì)待

不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同區(qū)域和自然稟賦的農(nóng)村，其土地利用情況差異很大，財(cái)產(chǎn)屬性也不同，因此決定了宅基地退出的目的、范圍、方式是不一樣的。對(duì)于不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，宅基地改革的主要目標(biāo)是解決宅基地的合理分配，落實(shí)宅基地的居住權(quán)，保障耕地動(dòng)態(tài)平衡；對(duì)發(fā)達(dá)或有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，宅基地改革的主要目標(biāo)則是更好地解決宅基地的分配、使用、流轉(zhuǎn)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在政策框架內(nèi)因地制宜地探索宅基地退出途徑。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的探索實(shí)踐與主要特點(diǎn)：基于五個(gè)試點(diǎn)縣的分析

本文從首批15個(gè)宅基地試點(diǎn)縣中選取5個(gè)比較有典型意義的地區(qū)：安徽金寨、江西余江、寧夏平羅、浙江義烏、云南大理，并根據(jù)區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及自然資源條件，將其分為不發(fā)達(dá)貧困農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)一般農(nóng)村、發(fā)達(dá)及特色農(nóng)村三種類型。這五個(gè)地區(qū)中，安徽金寨是唯一的國(guó)家級(jí)貧困縣，因此作為“不發(fā)達(dá)貧困農(nóng)村”的代表；江西余江、寧夏平羅屬于中部地區(qū)，代表“欠發(fā)達(dá)一般農(nóng)村”；浙江義烏屬于東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，云南大理雖屬于中部地區(qū)，但是有著豐富的旅游資源，因此將義烏和大理作為“發(fā)達(dá)及特色農(nóng)村”的代表。本文根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編寫的《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(縣市卷)》(2015～2017年)中相關(guān)數(shù)據(jù)，分析試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制約因素。

(一)試點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)條件及宅基地退出實(shí)踐

地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了宅基地的功能變遷，不同類型的農(nóng)村，宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性是不一樣的。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、收入較高的農(nóng)村，宅基地的保障功能弱、財(cái)產(chǎn)屬性強(qiáng)，而不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村則相反。受數(shù)據(jù)獲取的限制，本文以第一產(chǎn)業(yè)比重來表征相關(guān)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以人均GDP和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值來表征相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(見表1)。

表1 五個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))基礎(chǔ)條件概況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(縣市卷)》(2015～2017年)整理。

2018年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)平均比重為7.2%。從表1可以看出，安徽金寨、江西余江、寧夏平羅第一產(chǎn)業(yè)比重都在13%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，說明這三個(gè)縣(市、區(qū))是傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)。浙江義烏第一產(chǎn)業(yè)比重只有2.18%，人均GDP是金寨的十倍以上，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)。云南大理是旅游城市，第一產(chǎn)業(yè)比重接近全國(guó)的平均數(shù)，人均GDP在這五個(gè)縣(市、區(qū))中僅次于浙江義烏。

作為土地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))中唯一的國(guó)家級(jí)貧困縣，安徽金寨將宅基地改革與扶貧搬遷政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，在宅改的同時(shí)力促脫貧攻堅(jiān)。將“宅地改革+脫貧攻堅(jiān)”作為宅基地退出的基本模式，通過宅基地退出推進(jìn)扶貧搬遷。江西余江出臺(tái)了近四十項(xiàng)有關(guān)宅基地管理的制度和辦法，形成了以“貨幣補(bǔ)償+住房?jī)?yōu)惠”為主要特色的宅基地退出模式。寧夏平羅出臺(tái)多項(xiàng)文件，為宅基地退出提供了相對(duì)完整的制度保障，形成了以“土地收儲(chǔ)+以地養(yǎng)老”為主要特色的宅基地退出模式。浙江義烏在宅基地退出過程中，實(shí)施了城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)與“集地券”相結(jié)合的制度，農(nóng)民退出的宅基地在預(yù)留農(nóng)村發(fā)展需要的用地后，節(jié)余部分發(fā)放“集地券”，“集地券”可以通過城鄉(xiāng)增減掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。云南大理的宅基地改革則從解決歷史遺留問題入手，在確權(quán)登記的前提下，堅(jiān)持法定面積內(nèi)的“一戶一宅”，對(duì)不符規(guī)定的宅基地實(shí)行有償退出，對(duì)利用農(nóng)宅從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，按面積收取一定的土地收益調(diào)節(jié)金，既搞活了宅基地的使用權(quán)，又顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(二)不同試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出的特點(diǎn)及制約因素

根據(jù)五個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的實(shí)踐，筆者將其宅基地退出特點(diǎn)進(jìn)行了歸納(見表2)。

表2 五個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))宅基地退出實(shí)踐的比較分析

幾年來，各試點(diǎn)地區(qū)在宅基地退出方面進(jìn)行了大膽嘗試，取得了一定的成果，比較好地解決了一些歷史遺留問題，促進(jìn)了集體土地公有觀念的回歸，一戶一宅、面積法定使農(nóng)民宅基地利用行為趨于規(guī)范化，農(nóng)村人居環(huán)境得到了改善，土地利用效率也得到了提高。但隨著改革往“深水區(qū)”推進(jìn)，也暴露出不少問題?！叭龎K地”試點(diǎn)改革兩次延期，說明了改革的艱巨性與復(fù)雜性，尤其是宅基地改革的探索還不夠充分?？傮w來看，制約宅基地退出的主要因素有：

1.宅基地退出資金壓力大，以增減掛鉤作為資金來源可持續(xù)性差

讓農(nóng)民退出宅基地，無論是收儲(chǔ)還是補(bǔ)償都需要大量的資金，不少中西部地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入有限甚至背負(fù)債務(wù)。各個(gè)試點(diǎn)區(qū)的宅基地退出都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，各地政府為籌集資金可謂使出了“渾身解數(shù)”。作為不發(fā)達(dá)貧困農(nóng)村的代表，安徽金寨宅改時(shí)機(jī)正好“疊加”了國(guó)家的扶貧攻堅(jiān)，于是結(jié)合種種扶貧配套政策，宅基地退出成為該地輸入和分配資源的政策工具，無論在資金還是在政策上，都享受了特殊的優(yōu)惠。比如，除國(guó)家和安徽省的直接撥款外，金寨縣的增減掛鉤指標(biāo)可以擴(kuò)大到省內(nèi)交易，意味著可以獲得來自省級(jí)財(cái)政的支持。寧夏平羅則實(shí)施通過插花安置生態(tài)移民的有利政策，由此帶來的移民資金大大緩解了土地收儲(chǔ)的財(cái)政壓力。從表2可以看出，除云南大理外，其他四個(gè)縣(市、區(qū))的宅改資金有一個(gè)共同來源，就是增減掛鉤。增減掛鉤政策本來是為了保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地的，現(xiàn)在通過指標(biāo)轉(zhuǎn)讓就能獲得巨額資金，然而這些資金并不來自于農(nóng)民退出的宅基地上的產(chǎn)出，而是由國(guó)家通過定向減少發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)來形成發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將本來應(yīng)當(dāng)通過公共政策來完成的資源轉(zhuǎn)移以虛擬的增減掛鉤指標(biāo)交易來完成了，這里沒有產(chǎn)生任何財(cái)富，只是財(cái)富的轉(zhuǎn)移。在絕大多數(shù)農(nóng)村，土地的不可移動(dòng)性決定了退出的宅基地缺乏立即變現(xiàn)和迅速增值的有效途徑，這種地塊上的產(chǎn)出和收入是有限的，通過增減掛鉤得到的是一種不可持續(xù)的資金來源。試點(diǎn)期間，國(guó)家和地方政府的政策和資金都會(huì)向試點(diǎn)地區(qū)傾斜，但如果宅基地改革全面鋪開，廣大非試點(diǎn)的農(nóng)村，既沒有可能得到像安徽金寨那樣的重點(diǎn)扶持，也不能像浙江義烏那樣通過政府財(cái)力給“集地券”兜底回購，況且增減掛鉤指標(biāo)是有限的。因此，金寨和義烏的模式適用范圍比較小，在其他地區(qū)的可推廣性和可復(fù)制性不強(qiáng)。

2.宅基地退出的長(zhǎng)效保障機(jī)制尚不完善

從表2可以看出，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民一旦退出宅基地、享受補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)政策后，基本上就被“買斷”了。也就是說，這是一條不可逆的進(jìn)城之路。試點(diǎn)地區(qū)盡管也考慮到退地農(nóng)民進(jìn)城可能遇挫的情況，制定了一些保障政策，但遠(yuǎn)未建立起理想的長(zhǎng)效機(jī)制。江西余江退地進(jìn)城農(nóng)民除了獲得住房及養(yǎng)老醫(yī)療方面的優(yōu)惠政策外，退出的宅基地還可換得一份“權(quán)證”。從表面上看，這份“權(quán)證”似乎為退地農(nóng)民預(yù)留了返鄉(xiāng)之道，但生效的時(shí)間是在15年以后，也就是說如果15年后退地農(nóng)民確實(shí)難以適應(yīng)城市生活，才可以重新申請(qǐng)宅基地，這種做法可能會(huì)進(jìn)一步加劇未來宅基地的緊張程度。平羅縣對(duì)無法遷入城鎮(zhèn)的老年農(nóng)民推行“以地養(yǎng)老”，提出退地農(nóng)民可參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)、有機(jī)會(huì)申請(qǐng)保障性住房、購房還能享受政府補(bǔ)貼，但要做到這些，僅靠退地補(bǔ)償資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。義烏市在城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)中，農(nóng)民置換后的居住用房、商業(yè)用房的土地都變成了國(guó)有土地，將集體土地都轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，這并不是宅基地制度改革的方向。從以上種種可以看出，各地政府在推進(jìn)宅基地退出的過程中，更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民眼前利益而忽視了退地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，致使農(nóng)民退出宅基地的意愿不強(qiáng)。

鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的路徑選擇

農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民安居樂業(yè)的基本保障，又是農(nóng)民手中最重要的實(shí)物資產(chǎn)。宅基地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，其他地區(qū)宅基地退出下一步的路該怎么走？針對(duì)三類試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出的探索實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在2035年之前的鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段，農(nóng)村宅基地的退出不能全國(guó)“一刀切”，應(yīng)在遵守普適性制度安排的前提下，探索實(shí)行差異化的制度安排。

(一)宅基地退出的普適性制度安排

針對(duì)全國(guó)農(nóng)村普遍存在的一戶多宅、面積超標(biāo)、利用粗放等問題，宅基地退出機(jī)制的建立，不僅要考慮國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，還要呼應(yīng)農(nóng)民主體訴求，在遵守“不違規(guī)違法買賣宅基地”底線的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃、管理、保障三方面入手，為宅基地退出創(chuàng)造條件、營(yíng)造氛圍。

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃，為農(nóng)民退出宅基地創(chuàng)造條件

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。農(nóng)村住房布局是村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容，在嚴(yán)格落實(shí)一戶一宅、總體規(guī)模一定的前提下，新居民點(diǎn)建設(shè)要以農(nóng)民為主體，把村莊發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)、農(nóng)民的需要與可能相結(jié)合。村莊規(guī)劃應(yīng)考慮以下因素：(1)要有利于農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。農(nóng)民沒有退休年齡，只要身體允許，七八十歲的老人也會(huì)在田間勞作。新居民點(diǎn)的布局，應(yīng)充分考慮方便農(nóng)民的生產(chǎn)生活，勞作半徑不應(yīng)太大，樓層不應(yīng)太高，要考慮適合老年人生活。此外，居民點(diǎn)的交通、醫(yī)療、購物、教育等生活配套設(shè)施要盡量齊全。(2)要有利于農(nóng)民社會(huì)交往及農(nóng)村精神文明建設(shè)。新居民點(diǎn)建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，需要考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面的需求，增強(qiáng)新居民點(diǎn)的吸引力，這樣才能引導(dǎo)農(nóng)民退出老宅基地。(3)要有利于彰顯各地的建筑和文化特色。在區(qū)域資源稟賦的基礎(chǔ)上，充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ厣途用裆盍?xí)慣，尊重農(nóng)民意愿，營(yíng)造良好的村莊文化，制訂富有特色且受農(nóng)民歡迎的鄉(xiāng)村規(guī)劃。

2.細(xì)化土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地

農(nóng)村宅基地管理歷史遺留問題較多，當(dāng)?shù)卣炔荒懿宦劜粏?，也不能過多干預(yù)，應(yīng)該從以下幾方面更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用：(1)開展形式多樣的法律宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識(shí)。健全自治、法治、德治三結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，堅(jiān)持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。(2)加強(qiáng)村莊自治，通過村規(guī)民約充分發(fā)揮村民自治機(jī)構(gòu)在宅基地監(jiān)管中的作用。鼓勵(lì)建立村民自治監(jiān)督機(jī)制，讓農(nóng)民自主決定宅基地管理事宜，實(shí)現(xiàn)村民對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過程的監(jiān)督。(3)完善宅基地管理制度，加強(qiáng)宅基地動(dòng)態(tài)巡查和土地執(zhí)法監(jiān)察，防止產(chǎn)生新的違法違規(guī)占地建房問題。(4)成立宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)中心和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用土地整治指標(biāo)。

3.完善社會(huì)保障，解除農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂

近年來，城鄉(xiāng)一體化雖取得了一定的進(jìn)展，但城鄉(xiāng)差距依然很大。由于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施沒有完全互聯(lián)互通、城鄉(xiāng)公共服務(wù)布局不夠平衡、城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)尚未整合等，宅基地實(shí)際上承擔(dān)著農(nóng)民最后安身立命的社會(huì)保障功能。如果在城市沒有穩(wěn)定的收入及住所、沒有相對(duì)完善的社會(huì)保障，農(nóng)民是不會(huì)輕易退出宅基地的。要消除宅基地制度改革的阻力、推動(dòng)宅基地退出進(jìn)程，就必須不斷健全和完善農(nóng)民的社會(huì)保障體系，建立全國(guó)通行通用的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度，推動(dòng)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，加快建設(shè)城鄉(xiāng)同等條件的基礎(chǔ)設(shè)施、同等水平的社會(huì)保障。

(二)宅基地退出的差異化制度安排

我國(guó)地域遼闊，各地鄉(xiāng)村在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置等方面差異顯著。宅基地退出必須在普適性制度的基礎(chǔ)上制定多樣化的退出策略，形成差異化的制度安排。

1.針對(duì)不發(fā)達(dá)貧困農(nóng)村

不發(fā)達(dá)貧困農(nóng)村大部分屬于深度貧困地區(qū)，這類地區(qū)大都自然條件惡劣、交通條件改善難度大，農(nóng)民居住分散、房屋老舊、安全隱患多。2019年中央“一號(hào)文件”提出，2020年底以前要確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，達(dá)到“兩不愁三保障”。這類地區(qū)的宅基地退出要與國(guó)家脫貧攻堅(jiān)、移民搬遷政策相契合，在為農(nóng)民提供更安全便利居住條件的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的明顯改善。對(duì)自然條件惡劣、“空心化”程度高的村莊，可以集中安置，也可以整村或分散移民搬遷。遷移戶的宅基地，在“依法自愿、合理補(bǔ)償”的原則下，對(duì)依法獲取的“一戶一宅”、面積不超標(biāo)的宅基地，自愿退出時(shí)要給予一定補(bǔ)償；對(duì)于超面積以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取的宅基地，實(shí)行無償退出。騰退后的宅基地按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則實(shí)施復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

2.針對(duì)欠發(fā)達(dá)一般農(nóng)村

欠發(fā)達(dá)一般農(nóng)村是占國(guó)土面積比重最大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、遠(yuǎn)郊純農(nóng)村。類似江西余江、寧夏平羅，這類地區(qū)遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)為主，房屋主要用于自住，資產(chǎn)屬性不明顯。同時(shí)，人口持續(xù)流出，宅基地和農(nóng)房的商品化需求較小，“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于鄉(xiāng)村相對(duì)封閉，宅基地流轉(zhuǎn)較少發(fā)生，流轉(zhuǎn)往往限于同村的熟人。這類地區(qū)宅基地管理的任務(wù)首先是解決宅基地的合理分配，滿足農(nóng)戶日常居住需要，同時(shí)防止新的超占亂建以及低效利用現(xiàn)象發(fā)生。宅基地的退出應(yīng)分類施策：對(duì)“一戶一宅”、面積不超標(biāo)的，可以順其自然，不必主動(dòng)動(dòng)員其退出，如果農(nóng)民愿意退出，則給予一定的補(bǔ)償；而對(duì)既成事實(shí)的“一戶多宅”、面積超標(biāo)的宅基地，要么讓其無償退出，要么收取一定的使用費(fèi)。對(duì)這類地區(qū)騰退的宅基地，可復(fù)墾為耕地或林地，或整理轉(zhuǎn)化為村集體建設(shè)用地，不應(yīng)過度強(qiáng)調(diào)通過增減掛鉤交易宅基地指標(biāo)，急功近利獲取短期利益。

3.針對(duì)發(fā)達(dá)及特色農(nóng)村

類似浙江義烏、云南大理這樣的地區(qū)，要么經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，要么有自然優(yōu)勢(shì)或區(qū)位優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般外來人口多、人均耕地少、小微企業(yè)多、農(nóng)民收入高，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，新農(nóng)村建設(shè)速度快，農(nóng)民住宅不僅承載著居住功能，資產(chǎn)化水平也比較高。像大理這樣雖不具備經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)橛辛己玫纳鷳B(tài)環(huán)境和旅游資源，農(nóng)戶宅基地的資產(chǎn)屬性也日趨明顯。由于對(duì)宅基地未來升值預(yù)期較高，這類地區(qū)農(nóng)民一般不會(huì)輕易退出宅基地，只有合理實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)功能，才會(huì)有退出宅基地的動(dòng)力。正因?yàn)檎氐馁Y產(chǎn)功能，盡管國(guó)家政策不允許私下買賣宅基地，然而私下交易不在少數(shù)。因此，這類地區(qū)宅基地管理的重點(diǎn)應(yīng)該是規(guī)范農(nóng)戶的私下流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓行為，建立完善的管理政策和交易程序，維護(hù)良好的交易秩序，將農(nóng)戶私下的宅基地流轉(zhuǎn)和買賣行為制度化、規(guī)范化。在不再形成新的多占面積、低效利用的前提下，對(duì)歷史形成的一戶多宅、超面積使用宅基地的，可以收取使用費(fèi)或者讓其無償退出。退出后的宅基地則根據(jù)需要或復(fù)墾為農(nóng)用地，或留在本集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)配給缺地農(nóng)戶，也可以用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展一二產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。

2035年之前的鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)階段，在城鄉(xiāng)差距依然較大、農(nóng)業(yè)農(nóng)村尚未全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、宅基地仍然是農(nóng)民安身立命之保障的前提下，我們應(yīng)該避免“大拆大建”“逼農(nóng)民上樓”的激進(jìn)做法，堅(jiān)持以農(nóng)民為本、循序漸進(jìn)、因地制宜的原則，通過合理規(guī)劃、精細(xì)管理，完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障措施，在遵守普適性政策的前提下注重差異性，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序地退出宅基地。

①《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力第17次報(bào)告發(fā)布》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2019年6月24日。

②《推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見解讀之一》，國(guó)土資源部網(wǎng)站，2014年10月28日。

③余永和：《農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)改革:模式、困境與對(duì)策》，《求實(shí)》2019年第4期。

④鐘榮桂、呂萍：《江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第2期。

⑤傅熠華：《農(nóng)民工農(nóng)村宅基地退出的決策邏輯——基于全國(guó)2328戶農(nóng)民工家庭的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第6期。

⑥吳郁玲、石匯、王梅、馮忠壘：《農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地使用權(quán)確權(quán)與農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn):理論與來自湖北省的經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第5期。

⑦廖成泉、陳松虎、陳凱：《平羅縣農(nóng)村宅基地制度改革的做法、成效及經(jīng)驗(yàn)啟示》，《廣東土地科學(xué)》2019年第1期。

⑧張茜茜、王嘉源：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償側(cè)算——以福建省晉江市為例》，《廣東土地科學(xué)》2017年第10期。

⑨曾旭暉、郭曉鳴：《傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”路徑研究——基于江西省余江區(qū)和四川省滬縣宅基地制度改革案例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第6期。

⑩賀雪峰：《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期。