重大公共活動(dòng)中臨時(shí)性行政措施的權(quán)限*

涂永前

內(nèi)容提要 為保障重大公共活動(dòng)順利舉辦，政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施極為必要。臨時(shí)性行政措施客觀上減損公民權(quán)利，面臨合法性的追問。省級(jí)人大常委會(huì)作出概括性授權(quán)，其本身缺乏職權(quán)依據(jù)，且無法為政府規(guī)定供給合法性。應(yīng)當(dāng)細(xì)致梳理為保障重大公共活動(dòng)舉行的臨時(shí)性行政措施的具體種類，確定其所屬行政強(qiáng)制措施、行政許可、管制性財(cái)產(chǎn)限制和行政檢查等行政行為類型，據(jù)此明確各種類型措施的設(shè)定權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，區(qū)分政府以規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定臨時(shí)性行政措施的三種情形，由此指導(dǎo)和回應(yīng)舉辦重大公共活動(dòng)的法治實(shí)踐。

為保障重大公共活動(dòng)順利舉辦，當(dāng)常規(guī)管理措施不能滿足順利舉辦的要求時(shí)，采取臨時(shí)性行政措施極為必要。然而，臨時(shí)性行政措施客觀上減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)，面臨著合法性追問。諸如2020年初暴發(fā)的新冠病毒肺炎疫情。在疫情期間，各級(jí)各地政府(都成立了新冠肺炎防控指揮部)采取“封城”“禁行”“隔離”等臨時(shí)性行政措施，需要依據(jù)相關(guān)法律執(zhí)行，避免發(fā)生臨時(shí)性限制措施失當(dāng)問題。①疫情防控采取限制性措施，依法科學(xué)至關(guān)重要。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)綱要(2015)》《立法法》相關(guān)規(guī)定，規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件在無上位法依據(jù)的前提下，政府設(shè)定臨時(shí)性行政措施不得減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)。

由于目前尚無保障重大公共活動(dòng)的專門立法，實(shí)踐中，一般由活動(dòng)舉辦地省級(jí)人大常委會(huì)作出概括性授權(quán)決定，獲得授權(quán)后，由有關(guān)人民政府及部門在授權(quán)范圍內(nèi)依法規(guī)定和采取臨時(shí)性行政措施。②這一概括性授權(quán)方式，在形式上滿足了設(shè)定臨時(shí)性行政措施的合法性要求，使其獲得了來自權(quán)力機(jī)關(guān)的合法性“背書”。較以往，這一方式體現(xiàn)了法治的進(jìn)步。不過，一攬子概括性授權(quán)能否在根本上奠定政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的合法性根基？政府獲得概括性授權(quán)后，是否可等同于其獲得了“上位法依據(jù)”，從而可自主規(guī)定減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的臨時(shí)性行政措施？回答此類問題，還須回歸政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的權(quán)限這一基礎(chǔ)性命題。

概括性授權(quán)的合法性追問

由于客觀上對(duì)公民生活產(chǎn)生不同程度的限制，重大公共活動(dòng)采取的臨時(shí)性行政措施必然產(chǎn)生是否具有法律依據(jù)的追問。政府通常出臺(tái)規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件，對(duì)其擬采取的臨時(shí)性行政措施進(jìn)行規(guī)定，作為其執(zhí)法依據(jù)。但規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件，在無上位法依據(jù)的情況下，不得自主規(guī)定減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的行政措施。由此則產(chǎn)生規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定臨時(shí)性行政措施的合法性追問。

同級(jí)人大常委會(huì)的概括性授權(quán)，能否作為規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定臨時(shí)性行政措施的合法性根據(jù)和前提？結(jié)論并非全然肯定。以下兩個(gè)例子即為反證。例如，有些臨時(shí)性行政措施涉及對(duì)人身自由的限制，依據(jù)《立法法》第8條，此類措施屬于絕對(duì)性的法律保留，省級(jí)人大常委會(huì)自然無權(quán)對(duì)此作出授權(quán)。政府據(jù)此規(guī)定和采取這類措施，并不因此具有合法性。再如，有些臨時(shí)性行政措施在已有的法律中已經(jīng)規(guī)定，如《道路交通安全法》第39條和第40條規(guī)定的臨時(shí)性交通管制，政府依法作出具體可執(zhí)行性規(guī)定即可，無須獲得省級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)。

對(duì)上述問題的細(xì)致分析，可從如下三個(gè)方面展開：

第一，人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，其前提在于，人大常委會(huì)擁有規(guī)定此種臨時(shí)性措施的職權(quán)。在邏輯上，擁有職權(quán)，才有可能授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)；如若沒有此項(xiàng)職權(quán)，無論如何也不可能授予出去。據(jù)此，人大常委會(huì)在作出授權(quán)決定前，應(yīng)首先確認(rèn)其所授予的政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的職權(quán)是否屬于其權(quán)限范圍。這就涉及省級(jí)人大設(shè)定臨時(shí)性行政措施的權(quán)限，其分析面向在于與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)限界分。

第二，政府以人大常委會(huì)授權(quán)來彌補(bǔ)其規(guī)定臨時(shí)性行政措施的合法性不足，前提在于政府自身沒有規(guī)定臨時(shí)性行政措施的職權(quán)。然而，《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第(1)項(xiàng)明確規(guī)定，“規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職權(quán)。此處的“規(guī)定行政措施”是指為執(zhí)行法律、本級(jí)人大常委會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的命令，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以規(guī)范性文件形式規(guī)定具體辦法和實(shí)施手段。也即，對(duì)于已有明確的上位法依據(jù)、且屬于本級(jí)政府職權(quán)范圍內(nèi)的臨時(shí)性行政措施，政府無須獲得本級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)即可自定；對(duì)于無明確上位法依據(jù)的臨時(shí)性行政措施，政府當(dāng)然無法規(guī)定，此時(shí)便應(yīng)在明確法定依據(jù)或獲得法定授權(quán)的前提下才可具體規(guī)定和實(shí)施。由此，又須落腳到具體的臨時(shí)性行政措施到底屬于何種權(quán)限這一基礎(chǔ)命題。

第三，倘若人大常委會(huì)享有規(guī)定此項(xiàng)臨時(shí)性行政措施的職權(quán)，而政府無權(quán)對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，是否可通過授權(quán)決定，將此職權(quán)授予政府來進(jìn)行規(guī)定？這涉及概括性授權(quán)決定本身的合法性問題。

依循職權(quán)法定原則，省級(jí)人大常委會(huì)是否有權(quán)作出授權(quán)決定，取決于其是否享有此種職權(quán)?！稇椃ā返?04條和《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第44條并沒有規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)可以將其職權(quán)授予給政府。③有關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)規(guī)定，唯一可見的是《立法法》第82條第五款規(guī)定的未制定地方性法規(guī)、因行政管理特殊需要可先制定規(guī)章的情形。這屬于地方性法規(guī)的特別授權(quán)，明顯不同于省級(jí)人大常委會(huì)直接作出的概括性授權(quán)。由此可見，省級(jí)人大常委會(huì)就此作出授權(quán)決定本身面臨著合法性不足的問題。

同時(shí)，一攬子的概括性授權(quán)方式存在著較大的合憲性問題。法治理論和實(shí)踐對(duì)此已給予充分反思。在憲法中，遵循民主集中制原則，國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置體現(xiàn)了“使各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合”這一要求。④不同國(guó)家機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同職權(quán)，蘊(yùn)含著功能適當(dāng)原則的職權(quán)配置原理。⑤概括性授權(quán)的結(jié)果是“職權(quán)打包”，本質(zhì)是將某一領(lǐng)域的職權(quán)整體移轉(zhuǎn)至另一國(guó)家機(jī)關(guān)。如果不加限制將破壞憲法設(shè)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)分工體系，也實(shí)質(zhì)性地悖離了職權(quán)分工體系背后的功能適當(dāng)原理。這也正是2015年《立法法》將概括性授權(quán)修改為特別授權(quán)的初衷所在。在此情景下，尤其要謹(jǐn)慎使用一攬子的概括式授權(quán)。

綜上所述，同級(jí)人大常委會(huì)的概括性授權(quán)，很難為規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定臨時(shí)性行政措施提供合法性根據(jù)和前提，應(yīng)當(dāng)回到問題本身，即規(guī)章或規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定臨時(shí)性行政措施的權(quán)限。只有回答了這一基礎(chǔ)命題，才能回應(yīng)實(shí)踐需求。

臨時(shí)性行政措施的行政法類型

回答上述基礎(chǔ)命題，須首先明確臨時(shí)性行政措施在行政法中的概念和外延，使臨時(shí)性行政措施這一相對(duì)籠統(tǒng)且在行政法上含義不明的表達(dá)，能夠被類型化為諸種具有確定法律性質(zhì)、清晰行政法界定的行政行為類型，以此作為梳理不同類型臨時(shí)性行政措施設(shè)定權(quán)限的前提。

(一)臨時(shí)性行政措施的概念辨析

臨時(shí)性行政措施，并非一個(gè)含義明確、概念清晰的法律術(shù)語。顧名思義，所謂臨時(shí)性行政措施是為某種行政管理目的臨時(shí)性采取的行政措施。不過，尚未有法律對(duì)“行政措施”作出具體界定。

在學(xué)理上，一般都是從“規(guī)定行政措施”的表達(dá)切入，將其視為與具體行政行為相對(duì)應(yīng)的一種抽象行政行為，并且是與行政法規(guī)、規(guī)章相區(qū)別的非立法性抽象行政行為。⑥但這一理解更多側(cè)重于對(duì)“規(guī)定”的闡述，即作出“行政措施”的載體和形式?；趧?dòng)賓結(jié)構(gòu)，行政措施實(shí)際上還是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定具體事項(xiàng)所單方面采取的行政行為，其后果則是對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)際影響?！耙?guī)定”可以針對(duì)不特定的主體，因而具有一定的抽象性；但“行政措施”一定落實(shí)到特定事項(xiàng)和符合特定條件的相對(duì)人，因而體現(xiàn)了具體性。⑦例如，某市政府為了緩解擁堵，決定實(shí)行單雙號(hào)限行；某區(qū)為迎接上級(jí)檢查，決定關(guān)閉農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。這些行政措施均是以規(guī)章以下規(guī)范性文件的形式作出，但其本身卻體現(xiàn)了行政職權(quán)色彩，具有行政處分性質(zhì)，能夠產(chǎn)生行政行為效果。

因此，可以這么理解，行政措施是行政行為的代名詞，具有寬泛的含義，可以用其涵蓋行政機(jī)關(guān)為履行行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。⑧基于此，臨時(shí)性行政措施是指在特定的時(shí)間和區(qū)域范圍，為特別行政管理目的而采取的行政措施。當(dāng)目的達(dá)成、條件消除或特定事項(xiàng)消失，行政措施就不再使用。

在觀念上，臨時(shí)性行政措施常常與行政強(qiáng)制措施相混淆?！缎姓?qiáng)制法》第2條第一款對(duì)“行政強(qiáng)制措施”作了權(quán)威界定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”行政強(qiáng)制措施也是暫時(shí)性的，且臨時(shí)性行政措施包含著大量的臨時(shí)性強(qiáng)制措施，均以強(qiáng)制當(dāng)事人在特定事項(xiàng)上的容忍和不作為義務(wù)⑨，因而二者在內(nèi)容上事實(shí)上存在著諸多重疊。不過，臨時(shí)性行政措施在行政行為的類型上，除行政強(qiáng)制措施外，還包括臨時(shí)性行政許可、臨時(shí)性行政檢查、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行為。因此，臨時(shí)性行政措施以行政強(qiáng)制措施為主，但二者不可等同。

(二)臨時(shí)性行政措施的種類

如何設(shè)定臨時(shí)性行政措施，取決于其所涉及行政行為的設(shè)定權(quán)限。從舉辦重大公共活動(dòng)所采取的臨時(shí)性行政措施所涉及的領(lǐng)域來看，大體覆蓋了公共安全、社會(huì)治安、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、市容環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境優(yōu)化、海域管理等領(lǐng)域。⑩

舉辦重大公共活動(dòng)所采取的臨時(shí)性行政措施，主要包括以下具體八大種類：(1)社會(huì)治安與公共安全類。包括刀具安全管制；養(yǎng)犬管理；外地人員留宿場(chǎng)所安全管理；身份驗(yàn)證和安全檢查；外地人員向小區(qū)(社區(qū))屬地派出所報(bào)備、審核通過；設(shè)置公安檢查點(diǎn)，對(duì)進(jìn)入指定區(qū)域的人員、車輛進(jìn)行身份驗(yàn)證和安全檢查，必要時(shí)對(duì)該區(qū)域采取臨時(shí)性封閉措施；住宅的即時(shí)強(qiáng)制、管制性行政強(qiáng)制措施；安全檢查特別措施；開展入戶走訪調(diào)查。(2)交通運(yùn)輸類。包括載貨汽車流量限定，劃分車輛的單雙牌號(hào)；部分區(qū)域?qū)嵭信R時(shí)性封閉管理；汽車租賃和網(wǎng)約車安全管理；道路交通安全管理和部分區(qū)域機(jī)動(dòng)車通行臨時(shí)管制；汽車客運(yùn)出租管理；實(shí)行限制通行管理、封閉管理。(3)安全生產(chǎn)及消費(fèi)類。包括責(zé)令、制止、關(guān)閉或暫停生產(chǎn)；建設(shè)工程施工管理；危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、非煤礦山安全監(jiān)管；禁止制作和限制銷售燃放煙花爆竹；無線電管制；限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)。(4)食品藥品安全類。包括食品安全管理；防止或者減輕社會(huì)危害的食品封存等。(5)市容環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境優(yōu)化類。包括城市環(huán)境管理整治；市容環(huán)境衛(wèi)生管理；限期拆除該工程規(guī)劃線以內(nèi)的所有房屋；對(duì)特定廣告、建筑實(shí)施拆除；噪聲管理；對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放工業(yè)企業(yè)實(shí)施限產(chǎn)停產(chǎn)；大氣和水環(huán)境質(zhì)量管理。(6)海域管理類。包括禁止?jié)O船出海；對(duì)內(nèi)河水域船舶實(shí)施臨時(shí)性管控措施；行政執(zhí)法部門的登臨檢查、身份查驗(yàn)；辦理進(jìn)出港申報(bào)手續(xù)，配備適任人員，隨船攜帶相應(yīng)的資格資料。(7)物價(jià)、稅收政策調(diào)控類。包括物價(jià)管理；稅收政策調(diào)整，免征應(yīng)繳納的增值稅等。(8)其他類，如封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所。

(三)臨時(shí)性行政措施的行政行為類型

根據(jù)上述臨時(shí)性行政措施的行為領(lǐng)域、行為手段以及行為對(duì)象的差異，可以劃分為行政強(qiáng)制措施、行政許可、管制性財(cái)產(chǎn)限制和行政檢查四種類型。

1.行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中為維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序而采取的暫時(shí)性手段。在舉辦重大公共活動(dòng)所采取的臨時(shí)性行政措施中，主要以此類行政行為為主?？梢砸罁?jù)行政強(qiáng)制措施針對(duì)對(duì)象分為三種類型：物品管制類行政強(qiáng)制措施、場(chǎng)所管制類行政強(qiáng)制措施及消除隱患或妨礙強(qiáng)制措施。第一，管制物品類行政強(qiáng)制措施，主要指針對(duì)財(cái)物進(jìn)行查封、扣押等行政強(qiáng)制行為。例如，針對(duì)槍支、毒品、特殊化學(xué)品和刀具等危險(xiǎn)物品所采取的沒收、查封和扣押的管制性行為。第二，管制場(chǎng)所類行政強(qiáng)制措施，主要指針對(duì)特定地點(diǎn)和區(qū)域?qū)嵤r(shí)間和流量上的限制行為。例如，對(duì)住宅的即時(shí)管制行為、對(duì)部分道路實(shí)行通行限制和封閉管理行為等。第三，消除隱患或妨礙類強(qiáng)制措施，主要是指針對(duì)行為人的行為存在安全隱患或存在妨礙，需要對(duì)其行為進(jìn)行一定限制。例如，“責(zé)令消除安全隱患”“責(zé)令行為人排除妨礙”等。有兩點(diǎn)應(yīng)注意：一是在交通管制中，交警采取的限發(fā)通行證，屬于臨時(shí)性行政許可；二是對(duì)違法建筑的“責(zé)令限期拆除”，既不屬于行政命令，也不屬于行政強(qiáng)制措施，而是行政強(qiáng)制執(zhí)行，即要求相對(duì)人履行前置行政決定所設(shè)定的義務(wù)。

2.臨時(shí)性行政許可

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。臨時(shí)性行政許可是相對(duì)常規(guī)性行政許可的概念，《行政許可法》第15條規(guī)定了臨時(shí)性行政許可的設(shè)定和實(shí)施，各個(gè)位階的法律法規(guī)也對(duì)其作出規(guī)定。舉辦重大公共活動(dòng)采取臨時(shí)性行政許可的法理(律)依據(jù)是，直接涉及國(guó)家安全、公共安全，則需要設(shè)定條件并予以批準(zhǔn)。這種臨時(shí)性行政許可主要體現(xiàn)在對(duì)交通、環(huán)境、物品、場(chǎng)所和行業(yè)所采取的“管制型”和“管理型”的行政措施中。例如，交通管制中，為車輛限發(fā)通行證；環(huán)境管理中，要求相關(guān)人員辦理申報(bào)手續(xù)，要求養(yǎng)犬者申辦養(yǎng)狗證；物品管制中，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、非煤礦山涉及行政許可的安全監(jiān)管行為；行業(yè)管制中，要求汽車客運(yùn)出租、食品藥品、網(wǎng)約車申請(qǐng)營(yíng)運(yùn)許可等；在人員流通管制中，要求相關(guān)人員禁足、隔離、上報(bào)或檢測(cè)等行為。但值得注意的是，按《行政許可法》第15條規(guī)定，只有省級(jí)政府規(guī)章才能設(shè)定臨時(shí)性行政許可，雖然帶有實(shí)用主義色彩，但對(duì)于舉辦重大公共活動(dòng)而言，采取臨時(shí)性行政許可顯然并非易事。

3.管制性財(cái)產(chǎn)限制

管制性財(cái)產(chǎn)限制是指政府沒有征收程序，而只是通過行政決定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的占有或使用進(jìn)行某種限制，但能夠?qū)ω?cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接限制甚至剝奪的效果。從行政過程來看，管制性財(cái)產(chǎn)限制是行政主體要求可確定的相對(duì)人履行一定的作為或不作為的意思表示，它是通過命令使相對(duì)人履行義務(wù)來達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的。管制性財(cái)產(chǎn)限制是一種具有特殊性的行政行為。它可以作為一個(gè)獨(dú)立的行政行為進(jìn)入復(fù)議或訴訟途徑，也可能與行政強(qiáng)制執(zhí)行或其他行政行為相融合。管制性財(cái)產(chǎn)限制是對(duì)財(cái)產(chǎn)行為(收益)的一種限制，但不會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人喪失對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有，并且政府并沒有獲取私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的，只是基于行政需要對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，影響的是權(quán)利人對(duì)該財(cái)產(chǎn)的使用。在實(shí)踐中，管制性財(cái)產(chǎn)限制的行政決定一經(jīng)作出，相對(duì)人便有了相關(guān)義務(wù)，必須按行政命令要求履行一定的作為或不作為義務(wù)，否則須承受行政主體給予的包括處罰、強(qiáng)制執(zhí)行在內(nèi)的不利后果。舉辦重大公共活動(dòng)常采取管制性財(cái)產(chǎn)限制方式，包括如下具體類型：“責(zé)令停止開采”“責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售”“責(zé)令停止使用”“責(zé)令停止發(fā)布廣告”等。應(yīng)注意的是，管制性財(cái)產(chǎn)限制具有強(qiáng)制色彩，因而與行政強(qiáng)制措施有一定相似性。不過，管制性財(cái)產(chǎn)限制是限制財(cái)產(chǎn)的意思行為，而行政強(qiáng)制措施則更多是物理行為，這是二者的本質(zhì)區(qū)別。

4.行政檢查

行政檢查是依法享有行政職權(quán)的行政主體，為實(shí)現(xiàn)行政管理職能，達(dá)成行政目的，對(duì)行政利害關(guān)系人履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或履行行政活動(dòng)方式確定的義務(wù)情況，所進(jìn)行的強(qiáng)制檢查、了解的行政活動(dòng)。

行政檢查是行政機(jī)關(guān)一種重要的執(zhí)法方式，其有利于行政機(jī)關(guān)更好地履行行政管理職能，卻可能影響到公民的合法權(quán)益。行政檢查對(duì)應(yīng)的是相對(duì)人配合的義務(wù)，在檢查中，當(dāng)事人的人體、健康狀況、場(chǎng)所、行為、狀態(tài)等，應(yīng)按照行政主體的要求接受檢查。關(guān)于行政檢查是否屬于行政強(qiáng)制措施，理論上一直存在爭(zhēng)議?！缎姓?qiáng)制法》基于行政檢查是一種程序性的工作流程，未將其納入行政強(qiáng)制措施。行政檢查可以區(qū)分為例行檢查和特定檢查、普通檢查和專業(yè)檢查、依職權(quán)檢查和依檢舉檢查、書面檢查和實(shí)地檢查、事前檢查和事中檢查、抽樣檢查和實(shí)時(shí)檢查、定期檢查和臨時(shí)檢查等類型。在具體方式上，包括審查、調(diào)查、檢查、檢測(cè)、責(zé)令提供必要憑證等。由于行政檢查客觀上對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此，行政檢查權(quán)的授予和控制、行政檢查手段的許可和限制，都應(yīng)遵循依法行政的要求。為舉辦重大公共活動(dòng)所采取的行政檢查主要包括：設(shè)置安全檢查點(diǎn)、車輛身份驗(yàn)證、人身安全檢查、健康狀況檢查、開展入戶走訪調(diào)查等幾種形式。

不同類型措施的設(shè)定權(quán)限

從行政法理論和實(shí)踐上，要注意區(qū)分不同臨時(shí)性行政措施所對(duì)應(yīng)的行政行為類型，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)分別判斷其設(shè)定權(quán)限。如上所述，臨時(shí)性行政措施至少包括行政強(qiáng)制措施、臨時(shí)性行政許可、行政命令、行政檢查等類型，其對(duì)應(yīng)的設(shè)定權(quán)限，分述如下：

(一)行政強(qiáng)制措施類的設(shè)定權(quán)限

《行政強(qiáng)制法》專章規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)限，臨時(shí)性行政措施的設(shè)定須遵循。就地方政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施而言，存在三種情形：

1.法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，地方政府有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行具體規(guī)定。在此種情況下，無須本級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)。

《行政強(qiáng)制法》第3條第二款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！崩?，《道路交通安全法》第39、40條、《人民警察法》第50條，規(guī)定了交通管制；《人民警察法》第17條規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)管制；《傳染病防治法》(第39～49條)規(guī)定了疫情控制的隔離、封鎖、處置等措施。

地方政府依此法律便可規(guī)定與保障重大公共活動(dòng)有關(guān)的交通管制和現(xiàn)場(chǎng)管制措施，無須獲得本級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)，但應(yīng)受到本級(jí)人大常委會(huì)和上級(jí)人民政府的合法性監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)于只能有法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，地方政府即使獲得本級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)，也不能進(jìn)行規(guī)定，否則便違反了法律保留原則。而本級(jí)人大常委會(huì)的相關(guān)授權(quán)決定，也因違反法律保留原則而存在合法性問題。例如，依《行政強(qiáng)制法》第10條第二款規(guī)定，限制人身自由、凍結(jié)存款匯款的行政強(qiáng)制措施，只能由法律設(shè)定，行政法規(guī)也無權(quán)設(shè)定。地方政府只有依據(jù)法律和行政法規(guī)才能進(jìn)行規(guī)定。

2.臨時(shí)性行政措施所涉及的行政強(qiáng)制措施未在法律和行政法規(guī)中規(guī)定，可由地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)定；地方政府依據(jù)地方性法規(guī)以規(guī)章或規(guī)范性文件形式進(jìn)行具體規(guī)定。

依《行政強(qiáng)制法》第10條規(guī)定，未制定法律、行政法規(guī)的且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物的強(qiáng)制措施。地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定一定范圍的行政強(qiáng)制措施，因此，為保障重大公共活動(dòng)舉行，在法律和行政法規(guī)未規(guī)定的情形下，可以設(shè)定不屬于法律保留范圍且屬于地方性事務(wù)的行政強(qiáng)制措施。如此，地方政府可依據(jù)地方性法規(guī)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行具體規(guī)定。

3.臨時(shí)性行政措施所涉及的行政強(qiáng)制措施未在法律和行政法規(guī)中明確規(guī)定，且地方性法規(guī)無法及時(shí)制定，此時(shí)地方政府可根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)特別授權(quán)，以規(guī)章形式設(shè)定臨時(shí)性行政措施。

實(shí)踐中，為保障重大公共活動(dòng)順利進(jìn)行所實(shí)施的臨時(shí)性行政措施涉及面極廣，難以按照地方性法規(guī)的制定程序?qū)Ω鱾€(gè)領(lǐng)域的臨時(shí)性行政措施逐一規(guī)定，因此一般采取本級(jí)人大常委會(huì)概括性授權(quán)方式，由地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)依法規(guī)定臨時(shí)性行政措施。這一情形的概括性授權(quán)，在邏輯上遵循了合法性傳遞模式，但不符合《立法法》規(guī)定。

依《行政強(qiáng)制法》第10條規(guī)定，法律法規(guī)外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。但依《立法法》第82條第五款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。也即，地方政府在無上位法根據(jù)的前提下，因行政管理迫切需要，有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施。

據(jù)此，地方政府在無法律法規(guī)依據(jù)的情形下，自主設(shè)定行政強(qiáng)制措施，須滿足三個(gè)條件：(1)須獲得本級(jí)人大常委會(huì)的特別授權(quán)，授權(quán)內(nèi)容須明確說明應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件不成熟；(2)因行政管理的迫切需要；(3)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施不屬于法律保留事項(xiàng)。只有滿足以上三個(gè)條件，地方政府以規(guī)章形式設(shè)定行政強(qiáng)制措施方具有合法性。此時(shí)，本級(jí)人大常委會(huì)的特別授權(quán)，也符合法律要求。

基于此，臨時(shí)性行政措施若涉及“限制人身自由”“凍結(jié)存款匯款”之外的行政強(qiáng)制措施，在尚未制定法律、行政法規(guī)且屬于地方性事務(wù)的情況下，省級(jí)人大常委會(huì)可以授權(quán)地方政府以規(guī)章來規(guī)定。

(二)臨時(shí)性行政許可類措施的設(shè)定權(quán)限

相關(guān)領(lǐng)域的許可如已由法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定規(guī)定，地方性法規(guī)和政府可在上位法設(shè)定的許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該許可進(jìn)行具體規(guī)定。如果上位法未對(duì)該領(lǐng)域的許可進(jìn)行規(guī)定，地方性法規(guī)和政府可在符合條件前提下進(jìn)行自主設(shè)定。

《行政許可法》第15條規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。由此，只要不違反《行政許可法》第15條第二款的禁止性事項(xiàng)范圍和要求，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定臨時(shí)性行政許可。同時(shí)，在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)未規(guī)定的情形下，因行政管理需要，省級(jí)人民政府可以以規(guī)章的形式設(shè)定臨時(shí)性行政許可。

從上述列舉的事項(xiàng)范圍來看，為舉辦重大公共活動(dòng)的臨時(shí)性行政許可，并不涉及國(guó)家統(tǒng)一資格資質(zhì)、設(shè)立登記及其前置性許可事項(xiàng)，也不存在地方保護(hù)目的；且許可實(shí)施時(shí)限限于舉辦公共活動(dòng)前后不超過一年，因此，省級(jí)人民政府可在無授權(quán)的情形，以規(guī)章形式自主設(shè)定相關(guān)領(lǐng)域的臨時(shí)性行政許可。

(三)管制性財(cái)產(chǎn)限制類措施的設(shè)定權(quán)限

管制性財(cái)產(chǎn)限制類措施的設(shè)定權(quán)限，取決于行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治水平的認(rèn)知。首先需要明確行政機(jī)關(guān)并無剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的意圖，只是基于公共利益之需對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)限。但這種限制對(duì)私權(quán)造成的一定限制或侵害，應(yīng)當(dāng)由行政相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給予相應(yīng)補(bǔ)償，這就是管制性征收。一方面，由于行政行為是為公共利益對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，基于社會(huì)互惠原理，公益與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間應(yīng)該達(dá)到一種平衡。行政行為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制受法律約束，不可能剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，只能為其設(shè)限并支付私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受限的“對(duì)價(jià)”。據(jù)此，公益與私益的平衡只能形成一種補(bǔ)償關(guān)系，而不能形成基于財(cái)產(chǎn)價(jià)值全部補(bǔ)償?shù)馁r償關(guān)系。另一方面，在管制性財(cái)產(chǎn)征收后，從財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)角度應(yīng)該賦予相對(duì)人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。當(dāng)政府決定對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成較大限制，嚴(yán)重影響相對(duì)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的預(yù)期收益或使財(cái)產(chǎn)的價(jià)值大大減損，那么為了防止行政行為的濫用，應(yīng)賦予相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利。

管制性財(cái)產(chǎn)限制類措施應(yīng)采取管制性財(cái)產(chǎn)征收的方式。但在實(shí)踐中，管制性財(cái)產(chǎn)限制伴隨著行政命令，并且與規(guī)范性文件相混淆。它不能超出法律法規(guī)減損相對(duì)人權(quán)利或者增設(shè)義務(wù)；而行政命令根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，可以具體設(shè)定和調(diào)整行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。比照行政處罰設(shè)定的法律保留事項(xiàng)，如責(zé)令停止開采，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，責(zé)令停止使用等，都屬于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的重大損害，那么管制性財(cái)產(chǎn)限制及其征收應(yīng)該也采取法律規(guī)定?；诖?，政府此類行政決定必須在有法律明確規(guī)定的情況下開展。

據(jù)此，管制性財(cái)產(chǎn)限制的設(shè)定，須有明確的法律規(guī)定。當(dāng)然，獲得法律規(guī)定后，行政機(jī)關(guān)可以命令或決定等方式作出相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，既不能與上位法抵觸，也不能超越法律授權(quán)范圍。并且，采取限制措施應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)上符合比例原則，只有出現(xiàn)必須要對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制的行政目標(biāo)時(shí)才可以征收。

(四)行政檢查類措施的設(shè)定權(quán)限

實(shí)踐中行政檢查的方式較為復(fù)雜，一方面，由于行政行為在作出前應(yīng)查明事實(shí)，因而需要必要的檢查；另一方面，由于行政檢查事項(xiàng)復(fù)雜，檢查主體須根據(jù)實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)不同的檢查手段?，F(xiàn)有立法關(guān)于行政檢查的規(guī)定極為分散，并且，實(shí)踐中有些規(guī)范性文件和政府通知違反法律保留原則，設(shè)置了對(duì)公民人身及其住宅的檢查，且任意增加檢查手段、擴(kuò)大檢查范圍。行政檢查設(shè)定規(guī)范本身過于籠統(tǒng)，檢查具體規(guī)定過于空泛致使行政機(jī)關(guān)可以借助自由裁量權(quán)突破行政檢查的法定范圍，依自身需要任意設(shè)定檢查種類和范圍，導(dǎo)致行政檢查交叉設(shè)定、越權(quán)設(shè)定現(xiàn)象較為嚴(yán)重、檢查范圍過寬，違反了行政檢查的必要性和合理性原則。

應(yīng)該承認(rèn)，目前行政檢查設(shè)定的規(guī)范亂象不可避免地反映在重大公共活動(dòng)舉辦過程中的行政檢查設(shè)定上。為使檢查性質(zhì)的臨時(shí)性行政措施在法治軌道上運(yùn)行，同時(shí)考慮行政檢查回應(yīng)復(fù)雜實(shí)踐的靈活性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“授權(quán)模式”，即以有明確的法律法規(guī)授權(quán)為前提，由政府以規(guī)章和規(guī)范性文件形式結(jié)合舉辦重大公共活動(dòng)的實(shí)踐需要，具體規(guī)定各個(gè)領(lǐng)域的行政檢查措施?！度嗣窬旆ā贰吨伟补芾硖幜P法》《行政處罰法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律已經(jīng)完成了對(duì)舉辦重大公共活動(dòng)采取行政檢查措施的授權(quán)。當(dāng)下的要求是對(duì)政府規(guī)定的合法性和合理性進(jìn)行控制，使其不能違反法律保留原則直接設(shè)定強(qiáng)制性行政檢查，同時(shí)依據(jù)比例原則，對(duì)依附于行政管理職權(quán)的檢查手段、范圍和范式進(jìn)行合理設(shè)定。

政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的建議

根據(jù)上述分析，舉辦重大公共活動(dòng)的臨時(shí)性行政措施的設(shè)定，邏輯上可以分為三種權(quán)限類型：

1.如臨時(shí)性行政措施屬于上位法保留事項(xiàng)，例如臨時(shí)性財(cái)產(chǎn)限制，而法律和行政法規(guī)對(duì)此沒有規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)此無權(quán)授予地方政府進(jìn)行規(guī)定，地方政府無權(quán)自主規(guī)定。

2.如臨時(shí)性行政措施屬于地方政府管理事務(wù)，法律和行政法規(guī)對(duì)此沒有規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)以地方性法規(guī)形式進(jìn)行規(guī)定；如地方性法規(guī)也未規(guī)定，根據(jù)《立法法》第82條第五款，因舉辦重大公共活動(dòng)的行政管理需要，省級(jí)人大常委會(huì)可授權(quán)地方政府以規(guī)章形式對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。

3.法律和行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定臨時(shí)性行政措施，地方政府有權(quán)以規(guī)章和規(guī)范性文件的方式，有權(quán)結(jié)合重大公共活動(dòng)舉辦的實(shí)際情況，對(duì)其實(shí)施進(jìn)行具體規(guī)定，此時(shí)無須省級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)。

基于此，為保證規(guī)定臨時(shí)性措施的合法性，重大公共活動(dòng)執(zhí)委會(huì)應(yīng)聯(lián)系各行政主管部門，條分縷析、細(xì)致全面、未雨綢繆地梳理各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)可能會(huì)采取的臨時(shí)性行政措施，總結(jié)出為保障重大公共活動(dòng)進(jìn)行的臨時(shí)性行政措施的具體方式?；诖耍瑢?duì)各種臨時(shí)性行政措施進(jìn)行法律權(quán)限分析，對(duì)應(yīng)以上三種情形，明確權(quán)限，采取不同路徑。

省級(jí)人大常委會(huì)可以“決定”的方式，將原先的概括性授權(quán)方式改進(jìn)如下：“在……籌備、舉辦期間及延后期限內(nèi)，省和設(shè)區(qū)的市人民政府針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和影響，在采取常規(guī)管理措施尚不能滿足保障……圓滿順利舉辦的各項(xiàng)具體要求的情況下，在不與法律、行政法規(guī)相抵觸前提下，可以根據(jù)必要、適度的原則，在公共安全、社會(huì)管理、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、市容環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，根據(jù)《立法法》第82條第五款，可以規(guī)章形式先行規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)規(guī)定但未規(guī)定的臨時(shí)性行政措施；根據(jù)《行政強(qiáng)制法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《人民警察法》《道路交通安全法》等法律，結(jié)合重大公共活動(dòng)舉辦保障的實(shí)際需要，以規(guī)章或規(guī)范性文件形式，對(duì)臨時(shí)性行政措施的實(shí)施進(jìn)行具體規(guī)定?！钡牵胤秸畱?yīng)避免違反越權(quán)行政、違法行政，尤其應(yīng)避免類似超越法律保留事項(xiàng)的限制權(quán)限。

此外，政府所屬行政主管部門能否出臺(tái)規(guī)范性文件來規(guī)定臨時(shí)性行政措施？依《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第1項(xiàng)規(guī)定，未明確行政主管部門規(guī)定行政措施的職權(quán)。規(guī)范性文件不得在無上位法依據(jù)前提下創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)，其規(guī)定權(quán)限應(yīng)限于授益性規(guī)定、程序性規(guī)定。對(duì)應(yīng)上述三種權(quán)限類型，政府所屬行政主管部門以規(guī)范性文件形式來規(guī)定臨時(shí)性行政措施，僅限于為實(shí)施法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，結(jié)合重大公共活動(dòng)舉辦的實(shí)際情況做具體的執(zhí)行性規(guī)定，其規(guī)定內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于告知、指導(dǎo)和程序，避免過多的權(quán)利限制和義務(wù)課加。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，較以往而言，由省級(jí)人大常委會(huì)概括性授權(quán)賦予地方政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的方式體現(xiàn)了地方人大和政府以身作則對(duì)法治的遵守，這是法治理念的進(jìn)步。但從法治思維貫徹和法治手段選擇來看，保障重大公共活動(dòng)順利舉辦的諸多措施，仍須進(jìn)一步推進(jìn)，明確政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的權(quán)限是其核心。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家層面需要進(jìn)一步完善法律保留事項(xiàng)。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)定的備案審查、程序規(guī)范和監(jiān)督救濟(jì)。

①徐雋：《疫情防控，別走極端》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月17日。

②例如，2008年，上海市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于本市促進(jìn)和保障世博會(huì)籌備和舉辦工作的決定》；2011年，深圳市人大常委會(huì)出臺(tái)了《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障大運(yùn)會(huì)籌備和舉辦工作的決定》；2016年，浙江省人大常委會(huì)出臺(tái)了《省人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)省及設(shè)區(qū)的市人民政府為保障二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十一次峰會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》等。

③授權(quán)政府以規(guī)章形式設(shè)定臨時(shí)性行政措施，是否屬于該重大事項(xiàng)決定權(quán)？這是一種勉強(qiáng)可以解釋的路徑。但根據(jù)彭真對(duì)地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的界定，理解重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)鍵在于“討論”和“決定”，而非一攬子授權(quán)。參見彭真《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第387頁。

④彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第456頁。

⑤張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期。

⑥王春業(yè)：《法律視角下的行政措施》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年9月13日。這一理解，也可參見葉必豐、周佑勇《行政規(guī)范研究》，法律出版社2002年版，第28頁。

⑦哈耶克指出，規(guī)范必須具有抽象性，不能考慮個(gè)別的人或某一特別的行為；而行政措施，則是那種為可以辨別的群體提供支配或運(yùn)用特定資源的措施。參見[英]哈耶克《法律、立法與自由》第1卷，鄧正來等譯，中國(guó)大百科全書出版社2000年版，第219頁。

⑧柳硯濤：《質(zhì)疑“規(guī)定行政措施”》，《行政法學(xué)研究》2007年第3期。

⑨胡建淼：《“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期。

⑩福建省、山東省、上海市等地的省級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)政府規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定。