推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新研究

鈔小靜

內(nèi)容提要 深化機(jī)制改革創(chuàng)新是推動黃河流域?qū)崿F(xiàn)一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。黃河流域?qū)崿F(xiàn)一體化高質(zhì)量發(fā)展，需要建立整體性的基礎(chǔ)設(shè)施體系、一體化的市場秩序和系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制來促使各行政主體和各經(jīng)濟(jì)主體以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行有效配合、分工協(xié)作，通過健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制、構(gòu)建利益約束機(jī)制等以促進(jìn)各個(gè)利益主體在共存和相容基礎(chǔ)上達(dá)到相對均勢、合理優(yōu)化狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，立足創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念建立黃河流域推動一體化高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)管理體制。

關(guān)鍵詞 利益協(xié)調(diào) 利益均衡 利益約束 治理機(jī)制

〔中圖分類號〕F207 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2020）01-0009-05

2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。”2018年GDP比重26.08%，人口占比30.125%.財(cái)政收入22. 61%，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。黃河流域不僅是一個(gè)生態(tài)共同體，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體。由于黃河流域生態(tài)環(huán)境非常脆弱，各省區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面均存在著巨大差異。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐?！币虼?，推動黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要立足協(xié)同性、一體化思路，形成一個(gè)各行政主體和各經(jīng)濟(jì)主體愿意共同追求、共同分享的共同利益機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)各主體之間的有效分工與充分協(xié)作。

一、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在加速黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，首先需要建立能夠使得各個(gè)主體以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行有效配合、分工協(xié)作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.建立整體性的基礎(chǔ)設(shè)施體系

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)渠道降低交通成本和生產(chǎn)成本、改善交易效率，而且可以改善空間的可達(dá)性、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動的地區(qū)關(guān)聯(lián)度，從而有效促進(jìn)區(qū)域間的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移和要素流動。2018年黃河流域單位國土面積鐵路營業(yè)里程數(shù)達(dá)到132公里/萬平方公里，內(nèi)河航道里程數(shù)達(dá)到52.116公里/萬平方公里。2018年晉蒙黃河大橋（連接晉陜蒙）、運(yùn)寶黃河大橋（連接山西河南）等均已通過驗(yàn)收。目前，黃河流域內(nèi)雖然在鐵路、高速公路等線狀、網(wǎng)狀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上黃河流域基本實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，但還沒有形成一個(gè)覆蓋全區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)，與我國其他一體化區(qū)域相比仍存在著較大差距。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的到來，以人工智能、5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施正在不斷發(fā)展并滲透到經(jīng)濟(jì)社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅可以降低技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)與成本、提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，而且能夠促進(jìn)跨區(qū)域和跨產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。在黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展過程中，不僅需要加快形成銜接緊密的公路、鐵路、航空綜合交通網(wǎng)絡(luò)，還需要充分重視數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域共建共享。

2.建立一體化的市場秩序

區(qū)域市場一體化是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容。區(qū)域一體化的演進(jìn)過程是由減少市場分割的淺表一體化到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面協(xié)同發(fā)展的深度一體化過程，因此黃河流域的一體化高質(zhì)量發(fā)展需要重點(diǎn)從鼓勵和支持該區(qū)域的市場一體化做起。目前，黃河流域已經(jīng)通過建立黃河上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶“示范區(qū)”等方式來推動區(qū)域市場一體化的進(jìn)程。但與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較為成熟的長三角、珠三角等地區(qū)相比，黃河流域仍然存在著市場化程度較低、要素資源流動不暢等問題，尚未形成能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)化的統(tǒng)一市場秩序。由于對地方政府的行政績效考核主要按照行政區(qū)劃來單獨(dú)進(jìn)行，差異巨大的各地政府往往傾向于從地方本位利益出發(fā)進(jìn)行決策，從而導(dǎo)致了一定程度上的市場分割，制約了區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流動與各類資源的優(yōu)化整合，阻礙了統(tǒng)一市場規(guī)則和市場秩序的形成。在黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展過程中，可以充分借鑒京津冀和長三角等地區(qū)市場一體化機(jī)制的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，嘗試通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制來確定各地區(qū)的共同利益點(diǎn)，根據(jù)市場利益共享原則來確保各利益主體均可以在專業(yè)化分工中獲益，從而在生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等方面形成一體化的市場秩序。

3.建立系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制

利益協(xié)商機(jī)制是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，不管是橫向的同級政府或同級部門之間還是縱向的各層級主體之間均存在著一定的利益差異甚至是利益沖突。此時(shí)，橫向或縱向的臨時(shí)性協(xié)商措施或會議很難對各主體之間的利益矛盾沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，并且合作決策落實(shí)效率相對較低，目前黃河流域各主體之間的利益協(xié)商還停留在這樣的非制度化階段。由國務(wù)院成立的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，區(qū)域合作論壇、府際合作協(xié)議、府際聯(lián)席會議等機(jī)制的建立，均在京津冀一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施進(jìn)展及其政策執(zhí)行情況等方面發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)作用，提高了三省市之間的政務(wù)協(xié)同程度，加強(qiáng)了京津冀區(qū)域之間的協(xié)同聯(lián)動。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，黃河流域可以成立超越行政區(qū)劃、具有較高權(quán)威性的綜合協(xié)商機(jī)構(gòu)，制定黃河流域一體化的協(xié)商規(guī)劃，形成區(qū)域一體化的組織體系，建立系統(tǒng)性的利益協(xié)商機(jī)制，從而保障黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的順利推進(jìn)。

二、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的利益均衡機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)黃河流域整體利益的最大化，在利益協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建能夠使得各個(gè)主體利益在共存和相容基礎(chǔ)上達(dá)到相對均勢、合理優(yōu)化狀態(tài)的利益均衡機(jī)制。

1.健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

作為我國重要的生態(tài)安全屏障，黃河流域健全生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制是一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的首要任務(wù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻，水土流失嚴(yán)重，水資源短缺不足，如果各地域從各自的特殊利益出發(fā)不免會對流域內(nèi)的共同利益造成一定負(fù)面影響。黃河流域各地區(qū)在資源稟賦、區(qū)位稟賦等自然條件上存在巨大差異，為了充分改善生態(tài)環(huán)境、有效防治黃土高原水土流失、促進(jìn)水土資源可持續(xù)利用，主體功能區(qū)建設(shè)成為黃河流域發(fā)展模式選擇的基本思路，三江源、祁連山等特定區(qū)域被作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)賦予了更多的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的整體利益做出犧牲，而建立利益補(bǔ)償機(jī)制可以充分化解這類整體利益與主體利益之間的矛盾與沖突。因此，基于“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”原則，進(jìn)一步健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)財(cái)稅政策，通過多元利益主體協(xié)商共治“共同抓好大保護(hù)”，形成黃河流域的生態(tài)共同體。

2.建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制

黃河流域少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)非常集中，探索建立流域內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的重要手段。一般意義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指自上而下的縱向財(cái)政資金轉(zhuǎn)移機(jī)制，而橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制在推動區(qū)域一體化方面發(fā)揮著縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移所不具備的特殊功能。黃河流域沿河9個(gè)省區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和區(qū)域主體功能定位各方面均存在著巨大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體協(xié)同性相對不高。山東省和河南省是黃河流域的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和人口大省，山西、陜西、河南屬于黃河金三角區(qū)域，而黃河上游的甘肅、青海、寧夏等省區(qū)在全國的經(jīng)濟(jì)排名則相對靠后。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚地區(qū)對財(cái)力相對較弱地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移，可以有效緩解黃河流域內(nèi)部財(cái)政失衡的狀況、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、推動區(qū)域共同發(fā)展。因此，嘗試建立黃河流域橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，根據(jù)各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政收入的基本情況，確定并動態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式，同時(shí)建立起有效的監(jiān)督管理制度，有助于更好地發(fā)揮政府作用，形成黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的良性格局。

3.構(gòu)建利益約束機(jī)制

區(qū)域一體化發(fā)展的多元主體參與機(jī)制能夠充分調(diào)動社會系統(tǒng)化參與的積極性，但是當(dāng)不同主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，當(dāng)主體利益與整體利益之間無法達(dá)成一致時(shí)，構(gòu)建利益約束機(jī)制成為黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)利益均衡的根本保證。制度一體化是區(qū)域深度一體化的重要表現(xiàn)。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，需要通過法律、規(guī)章、制度來約束、規(guī)范各主體的行為。在國家層面引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域合作的相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)之上，黃河流域內(nèi)的各利益主體可以協(xié)商制定出具有約束力的、共同遵守的區(qū)域合作制度規(guī)則，界定區(qū)域合作發(fā)展中各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各主體在違反區(qū)域合作條款后需要承擔(dān)的責(zé)任與后果，對違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面損失如何進(jìn)行補(bǔ)償做出詳細(xì)規(guī)定，并構(gòu)建起跨區(qū)域的聯(lián)合懲戒約束保障機(jī)制，以加強(qiáng)對黃河流域各主體的利益約束。

三、建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的治理機(jī)制

高質(zhì)量發(fā)展是以新發(fā)展理念為依據(jù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高級狀態(tài)，建立推動黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展的治理體制需要從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念出發(fā)，建立黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的治理機(jī)制。

1.建立高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新治理機(jī)制

創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的第一動力，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，以創(chuàng)新驅(qū)動促進(jìn)發(fā)展動力實(shí)現(xiàn)新舊轉(zhuǎn)換。在推動黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，需要充分維護(hù)企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，鼓勵將新的技術(shù)、新的模式、新的生產(chǎn)服務(wù)方式等應(yīng)用到發(fā)展中，加強(qiáng)沿河9個(gè)省區(qū)之間的創(chuàng)新技術(shù)合作與人才交流，共同搭建科技資源、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的開放共享平臺、聯(lián)合建立區(qū)域技術(shù)交易市場，并積極探索制定出能夠有效促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等配套政策。

2.建立高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)治理機(jī)制

協(xié)調(diào)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點(diǎn)，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，有效提升區(qū)域整體發(fā)展的協(xié)同性。推動黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要進(jìn)一步縮小各省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等方面的差距，促進(jìn)區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，黃河流域各主體立足于區(qū)域利益協(xié)調(diào)原則，推動區(qū)域邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)由按照傳統(tǒng)行政邊界劃分轉(zhuǎn)向按照功能區(qū)劃分，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上探索建立一體化的發(fā)展規(guī)劃與跨區(qū)域的利益共享機(jī)制，處理好政府與市場、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，促進(jìn)黃河流域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立高質(zhì)量發(fā)展的綠色治理機(jī)制

綠色是高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作治理機(jī)制，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的共保共治。黃河流域各行政主體可以基于協(xié)商一致的原則來完善生態(tài)環(huán)境管理制度，建立多元主體共同參與的環(huán)境治理體系，制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)措施，探索建立跨區(qū)域聯(lián)合的大氣、水質(zhì)監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染問題的聯(lián)防聯(lián)控，尤其需要關(guān)注跨省污染的預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。此外，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)共建、跨省重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接項(xiàng)目也是實(shí)現(xiàn)黃河流域一體化發(fā)展的重要抓手，這一過程中也需要協(xié)商建立并嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)在資源消耗與環(huán)境污染方面的評估和審查制度，嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新承接方式，從而實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)承接。

4.建立高質(zhì)量發(fā)展的開放治理機(jī)制

開放是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起內(nèi)外聯(lián)動、協(xié)同開放的治理機(jī)制，共同提高對內(nèi)開放與對外開放水平。在對內(nèi)開放方面，充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢、構(gòu)建區(qū)域開放合作平臺，積極吸納先進(jìn)技術(shù)、高端人才等要素，引導(dǎo)創(chuàng)新能力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，并進(jìn)一步推進(jìn)與其他區(qū)域政府的跨區(qū)域、多層次、多形式的合作。在對外開放方面，面對中美貿(mào)易摩擦加劇、全球價(jià)值鏈重構(gòu)等諸多外部環(huán)境的制約，黃河流域沿河9省區(qū)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，著力提高出口企業(yè)的生產(chǎn)率，幫助企業(yè)獲得持續(xù)的貿(mào)易競爭優(yōu)勢，積極參與共建“一帶一路”，從而形成全面開放的新格局。

5.建立高質(zhì)量發(fā)展的共享治理機(jī)制

共享是高質(zhì)量發(fā)展的根本目的，黃河流域一體化高質(zhì)量發(fā)展需要建立起公共服務(wù)體系一體化的共享治理機(jī)制，全力保障和改善民生。黃河流域各行政主體按照人口發(fā)展和分布，合理規(guī)劃、聯(lián)合建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源的共享，尤其需要注重提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在教育方面，落實(shí)中央對就讀中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策、職業(yè)培訓(xùn)政策和農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，區(qū)域合作發(fā)展職業(yè)教育、建設(shè)職業(yè)技術(shù)教育基地。在公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)方面，做好衛(wèi)生、醫(yī)療資源的整合工作，系統(tǒng)性建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并展開突發(fā)急性傳染病聯(lián)防聯(lián)控、突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援互援聯(lián)動等體系的相關(guān)建設(shè)。