從高鐵樞紐工程征地拆遷實踐看鐵路土地綜合利用和開發(fā)

■陳旭璋

（中國鐵路廣州局集團(tuán)公司深圳工程建設(shè)指揮部）

中國鐵路總公司在2014年時將土地綜合開發(fā)利用定為了鐵路投資利用的關(guān)鍵。希望能夠更好地做好鐵路投融資體制改革，在土地經(jīng)營方面做出更加有突破性的進(jìn)展。鐵路企業(yè)選擇土地綜合開發(fā)，主動參與城市化進(jìn)程，可以說是鐵路企業(yè)發(fā)展的一個必然選擇，這也是鐵路走向市場必須要走的一步。土地綜合開發(fā)與利用在不同程度上和城市的規(guī)劃，國土資源的管理等方面有著一定的影響。本篇文章將對鐵路企業(yè)開展土地綜合利用和開發(fā)進(jìn)行一定的探討。

1 鐵路土地綜合開發(fā)的背景分析

我國鐵路建設(shè)在十二五期間可謂是發(fā)展非常迅速，但是縱觀各數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)我國鐵路發(fā)展和我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是不相符的。就經(jīng)濟(jì)建設(shè)來看的話，鐵路建設(shè)仍舊是我們發(fā)展過程當(dāng)中比較薄弱的一個環(huán)節(jié)。在所有綜合交通運輸體系當(dāng)中，鐵路發(fā)展仍然不夠。所以說我們勢必要繼續(xù)加大對于鐵路建設(shè)的投資，鐵路建設(shè)是一個非常大規(guī)模的建設(shè)，因此融資會非常困難，在鐵路建設(shè)過程當(dāng)中，往往面臨著負(fù)債這種問題。伴隨著鐵路管理體制的重大改革，也為了解決鐵路發(fā)展過程當(dāng)中融資困難這樣的問題，國家出臺了相關(guān)的政策，提出了要加大力度盤活鐵路用地資源。支持鐵路周邊車站以及線路用地綜合開發(fā)，這樣所得收益便可以用來支持鐵路的發(fā)展。國家也進(jìn)一步確認(rèn)了鐵路綜合開發(fā)的基本原則。鼓勵各級政府新建鐵路站場，實施土地綜合開發(fā)。加強對土地綜合開發(fā)的監(jiān)管以及利用。目前我國鐵路土地綜合開發(fā)建設(shè)面臨著這樣的問題，因此，中國鐵路總公司對于土地綜合利用與開發(fā)的速度愈發(fā)加快。結(jié)合具體的鐵路發(fā)展項目開始進(jìn)行綜合開發(fā)，這樣提高了土地的利用效率，并且也帶動了沿線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所得收益都用來補貼鐵路發(fā)展以及運營。

2 進(jìn)行土地綜合開發(fā)以及參加城鎮(zhèn)化進(jìn)程是鐵路走向市場的必然選擇

近些年來我國的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程也在不斷的加快當(dāng)中，可以發(fā)現(xiàn)城市的存在以及規(guī)模都在不斷的擴(kuò)大。不斷擴(kuò)大的城市規(guī)模為城市帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，雖然快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為城市帶來了更好的經(jīng)濟(jì)效益，但是也帶來了交通擁堵的情況。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要交通網(wǎng)絡(luò)來支持。鐵路的運輸速度比較快，且一次的運輸量比較大，可以有效地節(jié)約出行的時間，并且可以提高鐵路周邊土地的應(yīng)用價值。

自從實行了政企合一的管理體制，我國在鐵路投資上面將目光放在了它的運輸功能上。因此鐵路在客運市場的定位是一個可以進(jìn)行長途運輸旅客的方式。很少將目光放在鐵路是否可以為周圍的土地帶來附加收益上面。比較明顯的就在于高鐵現(xiàn)在發(fā)展的非常好，但是縱觀高鐵車站，人們更多的是將目光放在了高鐵車站的輸送功能上，對于周邊的商業(yè)開發(fā)考慮卻是非常有限的。對于車站周圍的土地沒有進(jìn)行集中開發(fā)，這其實是一個很嚴(yán)重的利益流失現(xiàn)象。以高鐵站為交通樞紐，周圍的鐵路線路土地開發(fā)其實是非常具有效益的。如果能夠進(jìn)行高度綜合開發(fā)與利用，必然能帶來很大的經(jīng)濟(jì)效益。過去幾年我國一直都將目光放在城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中，因此鐵路不具備土地綜合開發(fā)的政策環(huán)境，但是近些年來，我國的政策發(fā)生了一些改變，實現(xiàn)了政企分開的發(fā)展改革。鐵路企業(yè)慢慢的將目光放到了經(jīng)濟(jì)效益上。勢必是要在鐵路路線周圍的土地上建立綜合開發(fā)的。因為這樣可以盡可能地獲取鐵路帶來的最高的土地升值效益?？梢宰屚獠拷?jīng)濟(jì)內(nèi)部化。

外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化不僅能夠幫助鐵路渡過融資困難這道門檻，也可以幫助企業(yè)緩解自身運營緊張的問題，最重要的是在鐵路周圍開展綜合性土地開發(fā)，有利于實現(xiàn)城市土地的高效集約利用。這樣可以幫助鐵路變成人們在城市當(dāng)中運行的一個交通樞紐，這樣有助于降低城市居民對于汽車的依賴，也就可以降低石油資源的對外依存度，對我國的城市可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的戰(zhàn)略意義。鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)與利用，包括兩個類型，第一種類型是依托鐵路運營來開展綜合開發(fā)。另外一種方式就是在大城市附近開發(fā)和建設(shè)新的城鎮(zhèn)。并且建設(shè)新的鐵路來連接主城區(qū)。這種發(fā)展方式不僅發(fā)展了鐵路，也在發(fā)展鐵路的同時為周邊工作人員提供了大量的工作崗位。

3 鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)面臨的困難

鐵路企業(yè)對土地進(jìn)行綜合開發(fā)，對于促進(jìn)土地的集約利用以及重塑城市空間結(jié)構(gòu)來說，有著不可取代的作用。不僅如此，進(jìn)行土地綜合開發(fā)還有助于推進(jìn)城市化建設(shè)，但是就目前來看，我國的鐵路土地綜合開發(fā)仍舊面臨著不同的困難。

（1）困難就來自于城市規(guī)劃方面。城市的總體規(guī)劃以及規(guī)定哪里的土地做何利用，哪里的土地可以進(jìn)行綜合開發(fā)，而哪里不可以是已經(jīng)規(guī)定好的。并且城市總體規(guī)劃和控制的有效期限為20年。而且城市的規(guī)劃做得非常細(xì)致，可以做到全覆蓋。也就是說，目前現(xiàn)行的城市規(guī)劃并沒有提出對鐵路和其沿線的土地進(jìn)行綜合開發(fā)，也沒有對這些作出安排。因此如果現(xiàn)在想要安排土地綜合開發(fā)的話，是需要對城市的規(guī)劃進(jìn)行重新編制的，而重新編制城市計劃則會涉及到非常多的方面，也牽涉到多方利益的調(diào)整。在城市規(guī)劃時要首先進(jìn)行行政規(guī)劃，再進(jìn)行交通規(guī)劃。所以說交通的規(guī)劃是服從于城市規(guī)劃的，是城市規(guī)劃當(dāng)中隸屬的一支。一個城市的交通功能主要是為了保證城市居民的日常生活，保障居民在日常生活中出行不會受到影響，可以幫助居民到達(dá)城市的各部分，所以說交通沿線是比較發(fā)散的，因此對于沿線土地的利用并沒有一個特別明確的規(guī)劃要求。不同的是鐵路的運量非常大，因此如果能夠?qū)﹁F路周邊進(jìn)行一個高強度的開發(fā)的話，那么不但能夠幫助鐵路聚集足夠的客流，還能夠?qū)崿F(xiàn)鐵路的可持續(xù)發(fā)展。但是現(xiàn)行的城市規(guī)范顯然不足以讓鐵路車站周圍進(jìn)行高強度的開發(fā)。所以說城市的規(guī)劃目前可能會成為鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)的一個首要的困難。

（2）在于國土資源管理。目前鐵路的土地綜合開發(fā)還不能夠突破現(xiàn)行的土地出讓規(guī)則。因此在獲取開發(fā)用例方面存在著一定的障礙。國土管理部門為了防止在土地出讓過程當(dāng)中出現(xiàn)一些腐敗的行為，所以為了讓整個土地出讓變得更加公平公正，因此規(guī)定了土地如果想要商業(yè)化的話，那么就必須采取招標(biāo)拍賣掛牌這種方式。鐵路目前用地屬于交通用地，但是如果想要集中的開發(fā)周圍的土地的話，那么就必須要進(jìn)行招拍掛這個流程。而招拍掛流程是一個出價高者得的流程。這也就意味著鐵路企業(yè)要面臨著和資金實力非常雄厚的房地產(chǎn)商來競爭。

（3）在于行政區(qū)劃以及地方政府分享開發(fā)利益。鐵路土地綜合開發(fā)是要使用政府所規(guī)劃內(nèi)的土地的，因此鐵路土地綜合開發(fā)商和政府的資源利益共享是也是一個問題。地方政府要比鐵路企業(yè)更先意識到鐵路周邊的建設(shè)土地價值，因此早就在鐵路車站周邊的土地開發(fā)利用上面下了功夫。城市的軌道交通以及開發(fā)利用權(quán)利主要是由當(dāng)?shù)氐恼畞碡?fù)責(zé)的。而最有價值的交通樞紐也是由當(dāng)?shù)卣莆罩鲃訖?quán)。

（4）對城市軌道交通采取的補貼方式。大型的鐵路土地開發(fā)項目肯定是不在主城區(qū)的，一般都將它建設(shè)在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的地方，因為它的主要應(yīng)用是在于幫助人們更好的出行。這樣才能夠讓房地產(chǎn)項目有更大的商業(yè)價值，因此這樣就會產(chǎn)生兩方面的問題。一方面在于政府是否可以允許鐵路企業(yè)在遠(yuǎn)離主城區(qū)外的地方建立一個新的項目。是否允許鐵路企業(yè)開發(fā)周邊的土地，是否允許在車站周圍安排房地產(chǎn)項目，因為這決定了鐵路周圍是否有足夠的客流量來制衡盈缺問題。還有一個方面就是鐵路運營是否可以得到政府的財政補貼。就目前來說，我國的軌道交通大多都是由政府采取財政補貼的。財政補貼的是經(jīng)營者，而不是消費者。因為只有依靠當(dāng)?shù)卣难a貼，企業(yè)才能夠存活下來。也正是因為這樣，才會使企業(yè)在進(jìn)入城市軌道交通市場的時候遇到行政壁壘。

4 各部門如何做好鐵路土地綜合管理工作

（1）各部門應(yīng)該嚴(yán)格的按照上級部門所下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)來支持鐵路沿線土地綜合開發(fā)與利用，使鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)互通友好，讓鐵路建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)共同發(fā)展。土地綜合開發(fā)所得收益可以用來支持鐵路部門的建設(shè)?？梢哉f鐵路用地綜合開發(fā)項目現(xiàn)在已經(jīng)成為了開發(fā)項目當(dāng)中的一個重點話題，所以說各部門一定要落實好工作。

（2）支持鐵路建設(shè)綜合開發(fā)管理，在鐵路土地綜合開發(fā)管理與利用當(dāng)中，要以城鄉(xiāng)規(guī)劃為前提，統(tǒng)籌確定土地綜合開發(fā)管理的邊界和規(guī)模。利用土地綜合開發(fā)來吸引經(jīng)濟(jì)建設(shè)，吸引社會資本投資，這樣可以幫助鐵路建設(shè)更好的發(fā)展。編報好鐵路用地綜合開發(fā)規(guī)劃管理項目。政府部門統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路周圍的區(qū)域，明確好規(guī)劃條件以及配套要求。加強鐵路建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的銜接。

（3）切實的做好鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作。圍繞鐵路樞紐來建設(shè)鐵路線路周圍的土地，開展土地綜合開發(fā)利用與管理，勢必要對周圍的土地進(jìn)行征地，并且拆遷掉不必要的一些建筑。想要更好地做好土地綜合利用與管理，那么勢必要加強對鐵路建設(shè)項目用地的規(guī)劃控制。切實的保障鐵路建設(shè)的用地環(huán)境，規(guī)劃出的土地要及時的采取措施制止或者是糾察在預(yù)留土地當(dāng)中的一些亂搭亂建或者是傾倒垃圾等現(xiàn)象。對鐵路規(guī)劃用地的范圍內(nèi)的土地進(jìn)行嚴(yán)格的控制。依法地開展鐵路項目征地拆遷工作可以保障鐵路正常建設(shè)，不僅如此，對于拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)也要嚴(yán)格的去執(zhí)行，因為只有這樣才能夠保護(hù)土地所有人的利益。

5 結(jié) 語

鐵路土地綜合利用和開發(fā)可以幫助鐵路建設(shè)向更好的方向邁進(jìn)，是鐵路建設(shè)走向市場經(jīng)濟(jì)必要的一步。在開發(fā)與利用鐵路沿線周圍的土地的過程當(dāng)中，一定要提前設(shè)計并且把握好一些主要的環(huán)節(jié)，確定好土地綜合開發(fā)與利用需要用到的土地面積與規(guī)劃。這樣的才能夠更好地控制土地的綜合利用，使土地投入發(fā)揮其最大的效能。