高校落實(shí)采購人主體責(zé)任的措施和路徑

■金 晶

（武漢大學(xué)）

2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《深化政府采購制度改革方案》，方案指出深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。由此，高校如何科學(xué)界定和依法落實(shí)采購人主體責(zé)任，必然成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。主動(dòng)適應(yīng)政府采購制度改革的目標(biāo)要求，深入分析目前高校落實(shí)采購人主體責(zé)任的問題和根源，探索構(gòu)建職責(zé)清晰、機(jī)制健全、運(yùn)行高效的高校采購治理體系，進(jìn)一步強(qiáng)化采購人主體意識(shí)、管理責(zé)任和自我監(jiān)督責(zé)任，提升高校治理效能，對(duì)于高校落實(shí)采購人主體責(zé)任至關(guān)重要。

1 現(xiàn)階段高校落實(shí)采購人主體責(zé)任的問題及根源

1.1 對(duì)采購人責(zé)任強(qiáng)調(diào)的多

權(quán)利保障的少的制度環(huán)境問題依然突出。政府采購制度是一項(xiàng)重要的財(cái)政支出管理制度?！墩少彿ā贰墩少彿▽?shí)施條例》及有關(guān)的法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件中，均已設(shè)置了大量的采購人責(zé)任條款。但是，在政府采購活動(dòng)中，往往缺乏對(duì)采購人作為交易主體的充分認(rèn)識(shí)，沒有準(zhǔn)確把握政府采購是平等主體間的市場(chǎng)交易行為這一本質(zhì)屬性，體現(xiàn)為對(duì)采購人責(zé)任強(qiáng)調(diào)的多，權(quán)利保障的少。對(duì)于高校來講，同樣面臨著采購人權(quán)責(zé)不匹配，責(zé)任邊界不清晰的制度環(huán)境，導(dǎo)致高校采購人主體意識(shí)淡薄，主體責(zé)任“潛水”的問題。

1.2 重采購過程、輕結(jié)果質(zhì)量

甚至“只買賤的不買對(duì)的”的錯(cuò)誤做法依然存在。從高校管理實(shí)踐來看，采購結(jié)果質(zhì)量不高，甚至無法滿足教學(xué)科研需求的問題時(shí)有發(fā)生，常常引起師生對(duì)采購工作的質(zhì)疑，影響學(xué)校的運(yùn)行管理，亟待采取有力措施加以解決。

1.3 重采購執(zhí)行、輕采購監(jiān)督的問題依然嚴(yán)重

伴隨著國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，高校落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察工作“三轉(zhuǎn)”的要求。紀(jì)檢監(jiān)察工作“三轉(zhuǎn)”后，如果高校未及時(shí)建立行之有效的采購監(jiān)督機(jī)制，將導(dǎo)致采購業(yè)務(wù)監(jiān)督缺失的問題。

2 高校落實(shí)采購人主體責(zé)任的法規(guī)依據(jù)及重點(diǎn)難點(diǎn)

2.1 采購人主體責(zé)任的法規(guī)依據(jù)

依據(jù)國家法律法規(guī)，對(duì)采購人主體責(zé)任的規(guī)定主要依據(jù)以下4個(gè)方面。

一是《政府采購法》明確規(guī)定，采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。采購人的法定職責(zé)是依法進(jìn)行政府采購活動(dòng)，可歸納為依法提出采購計(jì)劃、確定采購需求、確定采購方式、編制采購文件、組織采購實(shí)施、簽訂及履行合同等14項(xiàng)具體職責(zé)。高校作為事業(yè)單位性質(zhì)的采購人，在政府采購活動(dòng)中，必須依法履職。

二是《政府采購法實(shí)施條例》第十一條第一款規(guī)定，采購人在政府采購活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠實(shí)守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求。同時(shí)對(duì)采購人不落實(shí)采購責(zé)任，違法違規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也進(jìn)行了規(guī)定。

三是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱 87號(hào)令）第六條強(qiáng)調(diào)，采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。

四是《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕99號(hào)）規(guī)定，采購人要落實(shí)主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等的管理。

從上述法律法規(guī)制度來看，在政府采購活動(dòng)中，高校應(yīng)該從編制采購計(jì)劃預(yù)算、制定采購需求、選擇采購方式、組織采購實(shí)施、簽訂采購合同、履約驗(yàn)收管理、采購績(jī)效評(píng)價(jià)、采購信息公開、采購檔案管理、質(zhì)疑投訴處理、強(qiáng)化自我監(jiān)督等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，切實(shí)履行采購人主體責(zé)任，依法采購、依規(guī)行政。

2.2 強(qiáng)化采購人主體責(zé)任的重點(diǎn)難點(diǎn)

強(qiáng)化采購人主體責(zé)任應(yīng)著力于4個(gè)重點(diǎn)，一是科學(xué)界定采購人主體責(zé)任，奠定權(quán)責(zé)對(duì)等、邊界清晰的制度基礎(chǔ)；二是強(qiáng)調(diào)“誰采購，誰負(fù)責(zé)”，解決采購人主體責(zé)任“潛水”的問題；三是突出采購結(jié)果導(dǎo)向，切實(shí)保障采購質(zhì)量；四是進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，防控采購結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)、采購政策風(fēng)險(xiǎn)、采購廉政風(fēng)險(xiǎn)。這也是改革的難點(diǎn)。

3 高校落實(shí)采購人主體責(zé)任的措施和路徑

3.1 加強(qiáng)采購治理能力建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)主體責(zé)任

一是增強(qiáng)采購人主體責(zé)任意識(shí)。高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)政府采購制度改革的目標(biāo)要求，進(jìn)一步增強(qiáng)采購人主體責(zé)任意識(shí)。通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和采購制度建設(shè)，強(qiáng)化采購管理責(zé)任和自我監(jiān)督責(zé)任，讓政府采購制度改革中下放的采購自主權(quán)“接得住”、“用得好”。

二是提高內(nèi)部治理能力。高校應(yīng)探索構(gòu)建職責(zé)清晰、機(jī)制健全、運(yùn)行高效的采購治理體系，進(jìn)一步提高內(nèi)部治理能力。通過優(yōu)化采購管理體系、構(gòu)建采購監(jiān)督體系、推行采購標(biāo)準(zhǔn)化管理，切實(shí)提高采購政策執(zhí)行力，提高采購質(zhì)量和效率，防控系統(tǒng)性采購風(fēng)險(xiǎn)，確保高校采購人主體責(zé)任有效落實(shí)。

三是建立采購人責(zé)任義務(wù)的適當(dāng)性審查和反饋機(jī)制。高校作為政府采購的一方當(dāng)事人，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與政府采購管理部門和政策制定部門的溝通聯(lián)動(dòng)，定期開展采購人責(zé)任和義務(wù)設(shè)定的適當(dāng)性審查。

3.2 優(yōu)化結(jié)果導(dǎo)向型采購管理體系，進(jìn)一步強(qiáng)化管理責(zé)任

一是加強(qiáng)采購需求管理。高校加強(qiáng)采購需求管理，應(yīng)建立相關(guān)部門相互溝通、相互協(xié)同、相互配合的采購需求管理機(jī)制，對(duì)采購計(jì)劃、需求描述、市場(chǎng)調(diào)查、需求論證等工作進(jìn)行系統(tǒng)管理。應(yīng)充分體現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)。

二是加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理。高校加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、方法和內(nèi)容是否規(guī)范，驗(yàn)收結(jié)果與采購合同約定是否吻合，驗(yàn)收結(jié)果是否公開，驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目及履約中的違法違規(guī)情形，是否及時(shí)處理或報(bào)告，形成采購結(jié)果質(zhì)量閉環(huán)管理。

三是加強(qiáng)采購績(jī)效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)采購績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)圍繞業(yè)績(jī)指標(biāo)、效益指標(biāo)、管理指標(biāo)、時(shí)間指標(biāo)、價(jià)格指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、信用指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用的效率性、經(jīng)濟(jì)性、效益性，以及采購結(jié)果的公平性。同時(shí)，加強(qiáng)采購績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。

3.3 構(gòu)建采購監(jiān)督體系，進(jìn)一步強(qiáng)化自我監(jiān)督責(zé)任

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立學(xué)校采購監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校采購監(jiān)督體系建設(shè)，系統(tǒng)加強(qiáng)采購領(lǐng)域業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，研究解決采購領(lǐng)域監(jiān)管工作的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，為結(jié)果導(dǎo)向型采購管理體系護(hù)航。

二是強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任。設(shè)置采購監(jiān)督管理辦公室，負(fù)責(zé)采購領(lǐng)域監(jiān)督工作制度建設(shè)，規(guī)范開展采購領(lǐng)域監(jiān)管工作，采取“點(diǎn)線面”相結(jié)合的方式，對(duì)采購政策適當(dāng)性、采購方式合規(guī)性等進(jìn)行日常監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)到位、人員到位，做到采購監(jiān)管責(zé)任到位不越位。

三是強(qiáng)化重點(diǎn)督查。建立采購領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)清單提示制度，包括采購政策風(fēng)險(xiǎn)清單、結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)清單、廉政風(fēng)險(xiǎn)清單等，明確主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，細(xì)化監(jiān)管措施。

四是強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督。強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門再監(jiān)督、再檢查，加強(qiáng)采購領(lǐng)域問責(zé)問效監(jiān)督，防控采購領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)巡視巡察整改的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)采購監(jiān)管督查常態(tài)化；進(jìn)一步壓實(shí)各業(yè)務(wù)管理部門的職能監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任。

3.4 推行采購管理標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行責(zé)任

一是建立采購管理標(biāo)準(zhǔn)。高校建立采購管理標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以《國家標(biāo)準(zhǔn)化法》為技術(shù)支撐，貫徹政府采購制度改革的宗旨，嵌入政府采購相關(guān)政策法規(guī)，融合高校教學(xué)科研工作對(duì)采購質(zhì)量效率的需求，為采購管理和流程執(zhí)行提供系統(tǒng)化、制度化的工作規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。

二是嚴(yán)格執(zhí)行采購管理標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行采購管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范采購行為，減少人為主觀因素的干擾，對(duì)于保證采購質(zhì)量，提高采購效率，規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。