行政法比較研究

趙晶晶

摘要 以法國、德國、日本為代表的大陸法系國家中，行政主體概念占據(jù)公法中的一席之位。國外在以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)為前提基礎(chǔ)構(gòu)建起來的行政主體概念是指具有獨立公法人地位的主體，具有行政主體多樣化的特征，行政主體理論自身具有邏輯自洽性。雖然我國公法上也引入了行政主體這一概念，但實質(zhì)上與法國、德國所構(gòu)建的行政主體是有本質(zhì)區(qū)別的。而我國現(xiàn)行的行政主體說一直受到學(xué)界的批判，學(xué)者們也不斷提出完善與重構(gòu)建議。本文通過比較的方法來論證我國行政主體理論存在的問題，并嘗試給出一些重構(gòu)建議。

關(guān)鍵詞 行政法 法律 比較

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.241

一、國外行政主體理論

（一）大陸法系行政主體公法人地位

在法律上，我們將可以獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體稱為人。自然人和法人都是法律上規(guī)定的可以獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主要主體。在大陸法系公法，私法二元化的體系中，法人包括公法人和私法人兩種不同類型。與私法人相比，公法人具有以下特征：一為公法人是由公法規(guī)定成立的法人，以處理公共事務(wù)為成立目的。二為公法人的設(shè)立不由私人意志決定，其成員也不是自愿參加，公法人的設(shè)立和成員具有強制性質(zhì)。通常具有帶強制性的公共特權(quán)。

首先，行政主體是獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體。在法律上，具備權(quán)利義務(wù)的主體稱為法律上的人。其次，行政主體不是具有人的屬性實際存在的人，因而不是自然人而是法人。再次，行政主體是實施行政職務(wù)的主體。行政職務(wù)不是私人事業(yè)，是以公共事業(yè)為目標(biāo)。行政主體的設(shè)立不是私人意志自愿設(shè)立，而是具有強制手段，具有公共特權(quán)。由此可以看出，大陸法系的行政主體是公法人。

（二）法、德、日行政主體理論

法國行政主體說將行政主體視為權(quán)力義務(wù)的責(zé)任主體。在法國行政法中，依據(jù)地方分權(quán)與行政分權(quán)原則確立了國家、地方團體、公務(wù)法人三種類型的行政主體。其中前兩種屬于一般公法人，具有廣泛的行政職能，后一種則是特別公法人，具有某一種行政職能。國家是這三者之中最重要的行政主體，有獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)責(zé)任視為主體，由中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)組成。地方團體具有處理自己地方事務(wù)的行政職務(wù)權(quán)力，并且可以獨立的享受權(quán)利和負(fù)擔(dān)義務(wù)。地方團體包括大區(qū)、省、市鎮(zhèn)和海外領(lǐng)地。公務(wù)法人是具有獨立人格的公務(wù)機關(guān)，法國行政法將某種需要一定獨立性的行政職能，從國家或者地方團體的一般行政職能中分離出來，由專門的公務(wù)機關(guān)實施這種公務(wù)并負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。

德國行政主體說將行政主體定義為“享有行政權(quán)力，對下屬機關(guān)或者工作人員的職務(wù)行為承擔(dān)最終的法律后果，享有一定范圍的權(quán)利能力的公法人”。德國行政主體的類型劃分的比較多，包含聯(lián)邦、州、公法社團、公法財團、公營造物、具有部分權(quán)利能力的行政單位、授權(quán)性行政主體，私法組織形式的行政主體。

日本行政主體說強調(diào)行政權(quán)的歸屬者，即行政法律關(guān)系中處于支配地位的管理者。日本行政法主體由國家、公共團體兩種類型組成。國家是行政權(quán)的歸屬者。日本中央政府是國家的代表，實施行政權(quán)，是行政主體。所謂公共團體是指出于國家并有國家規(guī)定其存在目的的公法人。公共團體由分為地方公共團體、公共組合、行政法人三種。地方公共團體分為普通公共團體，包括都、道、府、縣、市、町、村和特別地方公共團體，包括特別區(qū)、財產(chǎn)區(qū)、地方公共團體組合和地方開發(fā)事業(yè)團。公共組合是社團法人，是復(fù)合法人，是以實施某種行政為存在目的，由具有一定資格的組成人員構(gòu)成的公共社團法人。國營公司、公團、公庫、金庫、基金、事業(yè)團體屬于行政法人。

（三）外國行政主體理論共同特點

一是公法私法二元化是前提條件。二是行政權(quán)分權(quán)是理論基礎(chǔ)。三是行政主體有法人人格，具有公法人地位。四是行政主體類型多樣。五是行政機關(guān)是國家的載體，是執(zhí)行公務(wù)的手段不是一類行政主體。

二、我國行政主體理論

我國行政主體理論以20世紀(jì)80年代后期為界，我國行政法學(xué)研究開始從“行政機關(guān)”“行政組織”研究范式轉(zhuǎn)向了“行政主體”理論的研究范式。我國首次引入“行政主體”概念，應(yīng)是王明揚先生三部曲中的《法國行政法》-書的介紹，并隨著《行政訴訟法》的頒布逐漸盛行，90年代中期已經(jīng)成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。

我國行政主體理論通說界定為行政主體是權(quán)、名、責(zé)三者的統(tǒng)一?！靶姓黧w一般被界定為享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立的承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。”依據(jù)我國行政主體理論，我國行政法上行政主體的包含行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其他社會公權(quán)力組織、行政委托情形下的行政主體四種類型。我國現(xiàn)行行政機關(guān)體系由中央行政機關(guān)、一般地方行政機關(guān)、民族自治地方行政機關(guān)、特別行政區(qū)行政機關(guān)組成，這些機關(guān)行使一般行政職能。其他行政主體由法律、法規(guī)授權(quán)的組織和其他社會公權(quán)力組織組成，他們行使特定行政職能。行政委托情形下的行政主體，委托行政機關(guān)行是行政主體，受委托組織、行政機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)、公務(wù)員都不是行政主體。我國行政主體理論與外國行政主體的理論是存在差別的，國外行政主體通常應(yīng)具有獨立的法人地位（獨立財政地位）以自己名義行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。而我國行政主體概念并沒有強調(diào)行政主體獨立法人（獨立財政地位）地位。

但自行政主體理論引入我國公法以來，不少學(xué)者提出反對、批判、重構(gòu)建議。薛剛凌（1998）認(rèn)為相較法、日行政主體理論而言，我國行政主體理論存在本身存在重大缺陷及負(fù)面影響，延緩了行政組織法的研究進程，需要檢討和反思。楊解君（1999）則認(rèn)為行政主體的概念應(yīng)作出修正為行使行政職權(quán)的組織和個人，并在此基礎(chǔ)上將行政主體劃分為名義行政主體、過度行政主體和實際行政主體。沈巋（2000）認(rèn)為行政主體研究范式因無法適應(yīng)制度與學(xué)術(shù)之進一步發(fā)展而引起挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，并形成范式危機：內(nèi)在邏輯矛盾、學(xué)術(shù)功能局限、制度功能缺陷。張樹義（2000）認(rèn)為行政主體的實踐意義絕不僅僅限于行政訴訟中被告的確認(rèn)，而應(yīng)體現(xiàn)在對行政行為效力的確認(rèn)。葛云松（2007）認(rèn)為在行政法學(xué)上應(yīng)對行政主體進行大幅修正，尤其必須引入大陸法系“公法人”概念與理論體系。并且國家機關(guān)不應(yīng)該有法人和行政主體地位，國家才是法人和行政主體。呂艷輝（2007）認(rèn)為順應(yīng)行政權(quán)社會化的發(fā)展趨勢，將行政主體改造分為國家行政主體和社會行政主體兩類。王霽霞（2009）提出我國行政主體理論作用局限在行政訴訟被告的確認(rèn)，從未發(fā)揮過保障分權(quán)的作用。我國不存在以分權(quán)為特征的行政主體制度，雖然根據(jù)行政主體理論存在不同的行政主體類別，但由于無法獨立承擔(dān)財政責(zé)任，真正意義上的主體只有國家。余凌云（2010）則認(rèn)為效仿德、法“分權(quán)主體模式”的建議，形式意義大于實質(zhì)意義，必須做有條件的引入。

三、我國行政主體理論存在問題

（一）行政主體等同于行政機關(guān)且與行政訴訟被告資格相連

與大陸法系國家法、德、日的行政主體理論研究不同，外國行政主體的確定有為了研究不同行政主體之間和各個行政主體內(nèi)部的用意，行政主體理論研究是行政組織研究的基礎(chǔ)。而我國行政主體概念的引入?yún)s是為了確認(rèn)行政訴訟被告資格，同時也沒有重視行政組織的研究。

我國的行政主體理論的出現(xiàn)是以適應(yīng)國內(nèi)行政訴訟的需要為直接原因的。1989年4月我國《行政訴訟法》頒布，該法對被告做出了規(guī)定，行政法學(xué)理論需要對此進行解釋，從而引進了國外的行政主體概念，改造成為國內(nèi)的行政主體理論。圍繞著行政訴訟被告資格的確認(rèn)為中心，行政主體也是為此中心服務(wù)的。按照民法的內(nèi)在邏輯，民事主體是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，具有自然人或者私法人地位，最終的核心問題是行為的責(zé)任承擔(dān)上，民事主體就是責(zé)任主體。民事主體是成為民事被告的前提條件，被告資格一旦確定也就確定了獨立承擔(dān)民事責(zé)任的主體，民事被告的資格與民事主體緊密聯(lián)系，所以民事主體是成為民事被告的前提條件。而行政法上行政主體，行政被告按照民法理論是存在理論與現(xiàn)實的矛盾的。行政主體雖以主體冠名，但是卻不是責(zé)任主體、賠償主體的等價。按我國行政主體理論，因為行政機關(guān)是行政主體，才可成為行政訴訟的被告。也即行政主體是成為行政被告的前提條件，照搬民法邏輯。而現(xiàn)實中，可作為被告的行政機關(guān)是賠償義務(wù)機關(guān)而非賠償主體。最終的賠償責(zé)任主體是國家，而國家在我國又不是行政主體，無法成行政訴訟中的被告。行政機關(guān)而非國家是行政主體，而在履行責(zé)任時，國家而非行政機關(guān)承擔(dān)，這本身就是悖論。

可見，我國的行政主體理論的出現(xiàn)的根源，是因為理論上照搬民事主體與民事被告關(guān)系理論，實踐中為滿足行政訴訟法出臺后確認(rèn)行政訴訟被告資格的需要，從而僅僅將行政主體概念從國外硬搬過來。

（二）法律、法規(guī)授權(quán)組織行政主體非獨立法人地位

法律、法規(guī)授權(quán)組織及其他社會公權(quán)力組織這類行政主體依授權(quán)具有雙重身份，雙重事務(wù)，該組織行政身份獨立性、行政職權(quán)的穩(wěn)定性行政職能專業(yè)性受到很大影響。

依據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)授權(quán)情況，法律、法規(guī)授權(quán)組織主要是基層群眾性自治組織、行業(yè)組織、工青婦社會團體、事業(yè)與企業(yè)組織、行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)。首先，該組織以是否行使了法律、法規(guī)所授行政職能而具有不同主體身份。其次，該組織行使的是特定行政職能。最后，該組織行使的特定行政職能由具體法律、法規(guī)所受而非行政組織法所受。授權(quán)通常是有期限的，行政事務(wù)完成授權(quán)宣告結(jié)束。

由此產(chǎn)生的問題是我國行政法上確認(rèn)授權(quán)組織是一類行政主體，這就是承認(rèn)了授權(quán)組織的雙重身份地位，如原組織是一個企業(yè)法人，當(dāng)法律、法規(guī)授權(quán)其行使特定行政職能時，又具有了行政主體資格。這種身份的疊加，對普通公民來說具有迷惑性，不好分辨。再如行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)在某些特殊情況下法律、法規(guī)授權(quán)其行政主體資格，就有可能導(dǎo)致行政主體設(shè)立隨意性大，行政主體過多。而且另一方面，目前我國法律、法規(guī)居然還沒有明確規(guī)定被授權(quán)組織的條件，所以就有可能出現(xiàn)部分授權(quán)組織很難勝任其職責(zé)，行政職能的專業(yè)性受到嚴(yán)重影響。除此之外，行政職能的行使完全依賴于法律、法規(guī)的授權(quán)，當(dāng)行政事務(wù)完成時，授權(quán)就宣告結(jié)束。這類行政主體穩(wěn)定性相比我國國家機關(guān)弱很多。二者相比都不處在同地位上。

這與法國、日本、德國行政主體相比非常不同。以法國公務(wù)法人為例，法國的公務(wù)法人：第一，是一個公法人，這表明其具有唯一、一致的法律身份。第二，具有獨立的管理機構(gòu)，行使專門的行政職責(zé)，表現(xiàn)出很強的專業(yè)性。第三，脫離行政組織，不依托其他組織，有獨立的財源，人事和預(yù)算?？梢钥闯?，我國行政主體法律授權(quán)組織與法國行政主體公務(wù)法人不是一個地位上的。

（三）行政委托情形下的行政主體的多余性

這類主體從本質(zhì)上來講還是委托的行政機關(guān)，所以這類主體沒有存在的必要。

教科書中說明了行政委托的含義和受委托組織的含義以及受委托組織的條件與法律地位上，然而教科書中又明確說明受委托組織不是行政主體而是委托行政機關(guān)是行政主體。而委托行政機關(guān)是行政主體完全可以歸入第一種行政主體行政機關(guān)中研究。至于委托機關(guān)能否委托，應(yīng)該如何委托都應(yīng)該由相應(yīng)的法律來具體規(guī)定。當(dāng)然在國外是不存在行政委托關(guān)系產(chǎn)生的行政主體的，可以說是我國獨有的。由此可見，我國行政主體分類依據(jù)是法律承認(rèn)哪些主體可以行使行政職權(quán)，根據(jù)行使行政職權(quán)的不同做的一個分類而已，而國外則是依據(jù)行政分權(quán)與地方分權(quán)原則對行政主體進行的分類。

（四）缺少地方自治型行政主體，行政主體類型單一

因為我國缺少依據(jù)地方分權(quán)原則形成的地方自治行政主體，行政主體一元化只有國家。所以行政主體研究很少涉及行政組織中行政主體間相互關(guān)系的研究。

以法國為例，在法國行政法中，依據(jù)行政自治原則，法國行政主體除國家外，形成地方自治團體與公務(wù)法人兩種類別。行政組織的類型指行政主體相互間的關(guān)系及同一種行政主體內(nèi)部之間的關(guān)系。行政組織分為三種類型：中央集權(quán)制，權(quán)力下放制和分權(quán)制。前兩種分類屬于國家主體內(nèi)部的行政組織分類。分權(quán)制的行政組織組涉及多主體間的關(guān)系。分權(quán)制指除了行政主體國家以外還有其他行政主體決定行政事務(wù)，行政職務(wù)構(gòu)成其他行政主體的公務(wù)。這些行政主體之間關(guān)系只有國家按法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，沒有指揮命令權(quán)。法國只承認(rèn)兩種分權(quán)制地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。分權(quán)制承認(rèn)其他主體行使行政職權(quán)的獨立性，是其他行政主體自身固有的權(quán)力。當(dāng)國家與其他行政主體發(fā)生爭議時，可以通過行政訴訟方式解決。法國法律上的公務(wù)分權(quán)指當(dāng)某一種公務(wù)的實施需要獨立行時，法律把它從國家和地方團體一般公務(wù)中分立出來，成為獨立實體，成為公務(wù)法人。公務(wù)法人由國家或者地方團體創(chuàng)設(shè)，并受其監(jiān)督。德、日大陸法系國家都有地方自治團體行政主體。

我國行政法主體中沒有依據(jù)行政分權(quán)原則——地方分權(quán)或者公務(wù)分權(quán)形成意思獨立、責(zé)任獨立的地方自治團體行政主體。套用外國的行政主體理論我國只有以行政機關(guān)代表國家的行政主體和不同于公務(wù)法人行政主體的法律法規(guī)授權(quán)組織。所以我國沒有地方分權(quán)和實質(zhì)上的公務(wù)分權(quán)形成的行政主體，只有國家一元化的行政主體。那么，行政組織類型分權(quán)制在我國行政法中的研究就沒有。

四、擴充我國行政主體的建議

對于行政主體與行政訴訟被告相關(guān)聯(lián)問題，一是如果照搬民事主體理論構(gòu)建行政主體理論，那么行政主體應(yīng)該是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，具有公法人地位。在行政訴訟中，確定了行政訴訟的被告也就確定了責(zé)任主體。行政被告資格與行政主體緊密聯(lián)系，行政主體是成為行政訴訟被告的前提條件。這里出現(xiàn)的問題就是“行政主體”成為確認(rèn)行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)時，現(xiàn)實中非行政主體實施了違法行政行為就被排除在行政訴訟之外，同時，還存在的問題就是確認(rèn)被告的復(fù)雜化。二是如果不按照民法理論建構(gòu)行政主體，那么就應(yīng)該否認(rèn)以行政主體作為確認(rèn)行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)，再從行政訴訟被告資格確認(rèn)行政責(zé)任主體的思維定式。所以在公法上被告不是行政主體與責(zé)任賠償沒有直接關(guān)系。行政訴訟被告資格的確認(rèn)不應(yīng)該以是否是行政主體為限制而應(yīng)該以方便行政相對人進行訴訟為標(biāo)準(zhǔn)，所以任何實施了違法具體行政行為的組織都應(yīng)該可以成為行政訴訟被告，而不會因為實施了違法的具體行政行為的組織不是行政主體而被排除在行政訴訟之外。這就完全不同于民事主體理論。這樣一來，不將行政主體與行政被告相聯(lián)系，有利于擴大行政訴訟被告范圍，使行政訴訟被告確認(rèn)簡單化。

對于法律、法規(guī)授權(quán)組織這類行政主體，可以依據(jù)公務(wù)分權(quán)原則，借鑒法國公務(wù)法人這類行政主體的構(gòu)建。這就要求對我國現(xiàn)有行政主體的類型進行擴充。第一，從實質(zhì)上來說，授權(quán)也是一種分權(quán)的體現(xiàn)，但是光有授權(quán)還不夠徹底，因為被授權(quán)組織沒有達到能獨立承擔(dān)行政責(zé)任程度，即沒有獨立財產(chǎn)，所以要建立和肯認(rèn)國家與社會的行政分權(quán)，使社會組織行使一定的行政權(quán)，具有承擔(dān)責(zé)任的獨立財產(chǎn)。第二，要肯定這類行政主體的獨立公法人地位，而非雙重身份。第三，賦予其行使特定行政職能的權(quán)力，保證專業(yè)性與機構(gòu)穩(wěn)定性。

對于行政委托下的行政主體，應(yīng)取消行政委托下的行政主體。這類主體的責(zé)任歸屬最終還是國家或者其他行政主體，所以還是屬于國家這類行政主體或其他行政主體。行政委托本質(zhì)上應(yīng)該是行政主體與行政主體之間的關(guān)系類型，而不應(yīng)該是行政主體一種類型。

對于缺少地方自治團體行政主體，我國目前進行的中央地方行政分權(quán)缺少地方自治獨立承擔(dān)行政責(zé)任之意，我國應(yīng)該朝此目標(biāo)不斷邁進。建立了地方分權(quán)，構(gòu)建地域公法人，才能真正意義上實現(xiàn)地方自治團體行政主體。

綜上所述，本人認(rèn)為我國現(xiàn)行行政主體要進行擴充，由國家一元行政主體擴充為多元行政主體類別。所以橫向上國家與社會的公務(wù)分權(quán)，縱向上中央與地方的行政分權(quán)，分好之后，以確立公法人的形式確立下來，至此不同的行政主體形成。行政主體問題解決好之后，行政責(zé)任主體內(nèi)部關(guān)系，各個主體之間的關(guān)系才能理順，為每種行政主體中的行政組織研究奠定基礎(chǔ)。