“放管服”改革的“智慧”之路

(東華大學 上海 延安 200051)

一、引言

2015年5月12日，在全國推進政府職能轉(zhuǎn)變電視電話會議上，“放管服”改革一詞被首次提出。其基本思路是：“放管服”三項結(jié)合。為深化“放管服”改革，我國推行了大量簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的舉措，取得了基礎(chǔ)的系統(tǒng)工程。然而，放管服在新時代需要深入推進。這就需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，尤其是人工智能這一技術(shù)走放管服的“智慧”之路。2018年的政府工作報告中，李克強總理提出“全面深化放管服改革，深入推進‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’”，這一提法促進了“智慧”化的放管服改革。放管服如何走向“智慧”之路，面臨“智慧”，放管服之路的機遇與艱辛又有哪些，是本文主要探討的問題。

二、對放管服改革的再認識

(一)含義

李克強總理指出，“放管服”是一場從理念到體制的深刻變革，是一場刀刃向內(nèi)的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，要革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當利益，要改變與行政審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”，同時其還是一個系統(tǒng)的整體，做好簡政放權(quán)的“減法”、加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。[1]其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，是對“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的整體部署，性質(zhì)上是一場刀刃向內(nèi)的自我革命。[2]

(二)內(nèi)容

“放”是指放權(quán)，是改革的前提和基礎(chǔ)。中央政府和各級政府給下一層政府和基層政府放權(quán)，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)，并厘清多個部門重復管理的行政權(quán)。其核心是重新給政府定位，厘清政府、市場、社會邊界和相互關(guān)系?！肮堋敝副O(jiān)管，政府部門要創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強監(jiān)管體制創(chuàng)新?！胺敝竷?yōu)化服務(wù)，其核心是在‘放’與‘管’的全面深刻變化的基礎(chǔ)上形成的治理理念、治理機制、治理體系。”[3]轉(zhuǎn)變政府職能減少政府對市場進行干預(yù)，將市場的事推向市場來決定，減少對市場主體過多的行政審批等行為，促進市場主體的活力和創(chuàng)新能力。“服”是前兩者的目的，也是在兩者基礎(chǔ)上的優(yōu)化和深化。

三、放管服與“智慧”的緣起

(一)放管服吸納“智慧”的基本制度框架基本建立

為有效應(yīng)對各種風險和危機，相關(guān)的政策和法制不斷跟進。近年來，我國在大數(shù)據(jù)和信息安全領(lǐng)域推出各類相關(guān)法規(guī)，其中不乏《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》(2015)及《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(2016)等國家層面相關(guān)政策和法規(guī)的頒布，這是推進政府信息資源應(yīng)用的法治保障。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，目前我國信息治理層面的相關(guān)法規(guī)已高達100多件，其中行政法規(guī)20多件，部門性規(guī)章40多件，地方性法規(guī)則有50多件，涉及到個人信息保護、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)預(yù)防和網(wǎng)絡(luò)犯罪懲治等多個領(lǐng)域。[4]不斷完善的法規(guī)，為放管服的智慧應(yīng)用提供了基本的法治框架。此外，為使放管服抓住“智慧”發(fā)展的戰(zhàn)略機遇和先發(fā)優(yōu)勢，我國關(guān)于放管服的政策條例也頻出，如2018年8月國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》，該通知基于全國層面對我國放管服發(fā)展的戰(zhàn)略態(tài)勢、戰(zhàn)略目標等做出了明確，對放管服的“智慧”應(yīng)用上的部署和任務(wù)也做出了規(guī)劃。

(二)放管服的“智慧”根基由電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)平臺的飛速成長奠基

數(shù)據(jù)和信息是放管服的“智慧”運用的基本要素，這就要求要將“智慧”嵌入放管服中，就必須把實現(xiàn)政務(wù)信息化和壯大政府大數(shù)據(jù)資源為根本前提。歷經(jīng)十年左右的發(fā)展，我國電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)取得的規(guī)模和效果甚為突出。相關(guān)統(tǒng)計顯示，截至目前，我國中央層面各級黨政機關(guān)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已達到100%，省市一級的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率基本達到80%以上，區(qū)縣的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也達到了50%，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)取得初步成效[5]。同時，政務(wù)信息化不斷發(fā)展，在此基礎(chǔ)上各級政府積累了與社會公眾緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，各級政府大數(shù)據(jù)資源和平臺建設(shè)也取得重大突破，如在國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、工商業(yè)系統(tǒng)法人數(shù)據(jù)庫等帶頭的作用下，各級政府建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺來有效地公開數(shù)據(jù)和提供便民服務(wù)。近年來共享經(jīng)濟發(fā)展迅速，一些試點政府大數(shù)據(jù)共享平臺和政務(wù)系統(tǒng)上線，強化和提升了政務(wù)服務(wù)效率，也為放管服的“智慧”之路奠定了基礎(chǔ)。

(三)制度和技術(shù)的雙重激勵使放管服的“智慧”運用誕生于世

人工智能的根本價值在于應(yīng)用，放管服的“智慧”之路亦是如此。目前，“智慧”雖然還未完全應(yīng)用在放管服之中，但在一些關(guān)鍵和重點領(lǐng)域，“智慧”的作用有目共睹。如，在城市的交通治理中，為有效治理交通這一難題，杭州市政府在2016年與阿里巴巴進行合作，借助阿里云技術(shù)成立了“城市大腦”這一創(chuàng)新平臺，對全市交通狀況進行實時分析，并根據(jù)結(jié)果自動調(diào)配公共資源使交通配置最優(yōu)化。數(shù)據(jù)顯示，“城市大腦”智能平臺運作以來，杭州市中心的交通效率提高了3%至5%，部分路段的效率甚至提高了11%以上。[6]精準扶貧領(lǐng)域也有應(yīng)用，2017年，安徽省扶貧辦也聯(lián)合當?shù)乜萍计髽I(yè)啟動了基于人工智能的大數(shù)據(jù)精準扶貧平臺項目，通過該平臺不僅可以了解到最需要扶貧的對象，并針對性地做出及時幫扶，同時也可利用平臺在省內(nèi)乃至全國找到最合適的項目，以實現(xiàn)扶貧和被扶貧對象之間的智能匹配[7]。為了提升政府的公共服務(wù)效率，廣州市政府曾通過公開招標的途徑，搭建全市統(tǒng)一的政府智能機器人云平臺。通過將廣州市的政府知識庫和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行對接，建成智能政府服務(wù)體系，為公眾提供全天候、全覆蓋的智能政府服務(wù)。[8]

四、面臨“智慧”，放管服改革的機遇和挑戰(zhàn)

放管服改革進入深水區(qū)，“智慧”給其帶來的有機遇也有挑戰(zhàn)。從機遇的角度，“智慧”將極大解決傳統(tǒng)政府辦事低效率、規(guī)模不斷擴大、提供的服務(wù)不對等等問題；從挑戰(zhàn)角度，目前放管服的“智慧”應(yīng)用沒有一個最優(yōu)環(huán)境，“智慧”對信息技術(shù)也有較大要求，這也意味著政府部門將面臨技術(shù)能力的困難和數(shù)據(jù)安全的問題。

(一)機遇

1.解決因傳統(tǒng)政府辦事流程長的低效率

傳統(tǒng)政府主要依靠人工來進行辦事流程的協(xié)作，當行政過程越來越復雜時，會造成嚴重的低效率。即使在“互聯(lián)網(wǎng)+”得以廣泛應(yīng)用的今天，很多情況下辦事服務(wù)只能觀看指南及進行材料預(yù)審，一條龍的辦事服務(wù)并沒有真正實現(xiàn)，如在辦理事項時需不斷提供身份證等相關(guān)材料證件并且需多次在指定地點辦理相關(guān)事項。此外，跨層級、跨區(qū)域及跨部門的服務(wù)提供并不全面。在嵌入人工智能后，通過自動識別行政流程中多余的環(huán)節(jié)，并自動形成公文進行有效流轉(zhuǎn)，從而提高辦事效率。

2.解決政府不得不持續(xù)擴大規(guī)模的難題

近年來，“小政府”的提法漸增不減。然而，隨著社會的發(fā)展公眾的需求的數(shù)量和種類也驟增。一方面，為應(yīng)對日益復雜的公共管理和服務(wù)的需求，政府只得招募人員擴大自己的規(guī)模。從另一方面，為響應(yīng)“小政府”的執(zhí)政理念，政府逐漸變革，采用購買、臨時聘用等諸多手段，可是這些手段解決的效果依然不太理想。通過嵌入人工智能，讓“智慧”頂替人力可以極大程度的解決這一難題。具體而言，“智慧”可以應(yīng)用在信息的收集、行政流程的優(yōu)化、行政咨詢的應(yīng)答等領(lǐng)域，如此就可以大量替代傳統(tǒng)人力的投入，從而從技術(shù)方面來改善政府人力資源缺乏的難題，同時有效控制政府規(guī)模。

3.解決政府提供的服務(wù)不精準的問題

現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。與其說政府提供的公共服務(wù)不足，不如說其提供的公民個性化服務(wù)體系不夠精準。在傳統(tǒng)階段，構(gòu)建這種公民個性化服務(wù)體系簡直是天方夜譚。隨著技術(shù)的進步，這種體系的構(gòu)建成為可能也是必須要做的工作。此項工作的展開需要建立海量公民個性需求的數(shù)據(jù)庫，人工智能在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過對大數(shù)據(jù)的分析，能夠有效的針對每一為公民建立較為完備的數(shù)據(jù)庫檔案，并且適時調(diào)配公共資源以更好地滿足公民的需求。

(二)挑戰(zhàn)

1.傳統(tǒng)政府的體制性壁壘暫時難以突破

近年來，人工智能在政府治理領(lǐng)域發(fā)展和嵌入，使政府治理模式有了新的定義。法學教授吳漢東有言，智能革命的出現(xiàn)必然會對當下的公共管理和社會秩序帶來挑戰(zhàn)，并客觀上要求國家在治理體制上做出發(fā)展創(chuàng)新。[9]事實上，我國政府智能化水平的不斷提升并沒有同步的使傳統(tǒng)體制得以創(chuàng)新。不僅各部門和各機構(gòu)間條塊分割，而且上下級間的關(guān)系存在單向性，在遇到公共危機事件時往往先逐級向上級匯報。接著才根據(jù)上級測略展開部署。這一機制具有一定的積極意義，如可以維持傳統(tǒng)環(huán)境下的政府架構(gòu)和社會秩序的穩(wěn)定。社會轉(zhuǎn)型的進程中其弊端也逐漸顯現(xiàn)：機構(gòu)設(shè)置臃腫、決策周期太長及行政成本不斷擴張等，繼而政府無法及時回應(yīng)社會訴求。顯然，這與人工智能的應(yīng)用邏輯背道而馳，高度適應(yīng)性、高度靈活性的政府體制模式才是人工智能的吁求。在其嵌入政府治理領(lǐng)域的過程中，政府結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化進而實現(xiàn)各主體之間的協(xié)同配合與互通，是人工智能發(fā)展與應(yīng)用的初衷，在這里與傳統(tǒng)的科層體制相違背。

2.政府的技術(shù)能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)

政府運用人工智能需要一整套完整信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的支持。這意味著整個政務(wù)流程首先要信息化和數(shù)據(jù)化，其次整個數(shù)據(jù)信息資源要完整統(tǒng)一?，F(xiàn)實情況是，全社會的專業(yè)人才稀缺，能引進到政府部門的人才更是少之又少，恰恰專業(yè)人才的覆蓋率是衡量人工智能能否有效嵌入政府治理方方面面的關(guān)鍵要素。據(jù)人工智能的基本特性及其學科屬性，其專業(yè)性人才在掌握數(shù)據(jù)挖掘分析、語音圖像識別和自然語言處理等技術(shù)層面的相關(guān)知識的同時，也要能夠在實踐層面對客觀狀況做出分析。如，2016年3月，阿爾法圍棋與圍棋世界冠軍、職業(yè)九段棋手李世石進行圍棋人機大戰(zhàn)，以4比1的總比分獲勝，[10]這與其設(shè)計師哈薩比斯(Demis Hassabis)本人就是天才棋手少不了關(guān)聯(lián)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年第一季度，全球人工智能領(lǐng)域的專業(yè)性人才數(shù)量為190萬，其中美國的相關(guān)人才總數(shù)超過了85萬，占全球第一位，目前中國的人工智能專業(yè)性人才僅有5萬余人，人才供應(yīng)短缺狀況極為嚴重。[11]另外，同國外人工智能的發(fā)展態(tài)勢相比，國內(nèi)的人工智能專業(yè)人才主要是面向企業(yè)治理和電子商務(wù)發(fā)展層面，如開發(fā)技術(shù)去推薦產(chǎn)品、計算廣告等，在政府治理和提供公共服務(wù)領(lǐng)域的“智慧”應(yīng)用技術(shù)挖掘欠缺。

3.人工智能背景下數(shù)據(jù)信息安全堪憂

人工智能的嵌入必然給政府數(shù)據(jù)信息安全帶來新的問題。2013年美國“棱鏡門”事件曝光后，[12]使得政府數(shù)據(jù)信息安全問題在信息化和大數(shù)據(jù)時代背景下變得日益重要。而面對人工智能時代，政府數(shù)據(jù)信息安全問題將會面臨更大考驗。一方面，人工智能給政府數(shù)據(jù)信息遭受蓄意攻擊留下機會。人工智能技術(shù)給政府帶來極大的便利，其依賴的算法也存在“漏洞”，程序在人為的干擾下很容易出現(xiàn)“失算”的現(xiàn)象。如一些不良高手利用程序漏洞讓智能失去作用，諸如此類的案例屢見不鮮。相關(guān)統(tǒng)計顯示，2016年以來發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件中，與人工智能相關(guān)的事件就占到了六成[13]。另一方面，政府和公民面臨超前的隱私泄漏危機。人工智能的應(yīng)用以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)是人工智能時代的動力要素。在這個時代，智能終端無處不在，這毫無疑問的加大了數(shù)據(jù)信息泄漏的危機。再加上，智能機器本身在大量交互使用敏感數(shù)據(jù)，使人類隱私暴露在人工智能之下，而人類對數(shù)據(jù)信息的掌控和監(jiān)管能力被大大削弱，數(shù)據(jù)信息一旦泄漏將引發(fā)大的危機。

五、結(jié)語

人工智能時代的到來，為推進放管服的縱深發(fā)展提供了全新的環(huán)境，也為政府放管服改革模式的突破創(chuàng)新提出新的要求。面對人工智能的蓬勃發(fā)展態(tài)勢，對于人工智能的發(fā)展和嵌入應(yīng)用所帶來的雙重境遇，我們要抓住這一機會，一方面要善于運用人工智能讓放管服的改革模式實現(xiàn)創(chuàng)新。在另一方面我們還要規(guī)避風險，防止因可預(yù)防的漏洞帶來毀滅性的危機。