論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善

張 梅 張笑天

（西安工程大學(xué)，陜西 西安710600）

一、公益訴訟制度概述

公益訴訟在古羅馬時(shí)代產(chǎn)生，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展日漸成熟，一些學(xué)者也會(huì)把公益訴訟命名為罰金訴訟抑或者是民眾訴訟。對(duì)于什么是公益訴訟，至今主要存在兩類觀點(diǎn)：一是被稱之為“救濟(jì)對(duì)象廣義說(shuō)”，認(rèn)為公益訴訟是一種對(duì)于損害國(guó)家利益、社會(huì)利益、他人利益的違法行為，相關(guān)人員和一些不相干但是有能力幫助的組織和機(jī)關(guān)，可以把違法者告上法庭，給予其應(yīng)當(dāng)?shù)膽土P的活動(dòng)。第二種是被稱之為“救濟(jì)對(duì)象狹義說(shuō)”，提倡“對(duì)能夠提起公益訴訟的人的范圍，應(yīng)當(dāng)縮小解釋，就只能由受到案件行為影響的人去起訴違法者”的想法。

筆者認(rèn)為，公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的一種訴訟活動(dòng)。即，公益訴訟是一種活動(dòng)，一種由一些人或者是組織或者是機(jī)關(guān)提起、由法院審理的關(guān)于損害了國(guó)家利益、集體利益、他人利益的違法行為的活動(dòng)。

二、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵

環(huán)境公益訴訟就是指一種特殊的公益訴訟?？捎砂竿馊颂崞鸸嬖V訟，照此來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟其實(shí)就是一種可以由案外人不服某些破壞環(huán)境、污染環(huán)境行為欲以法律給予其制裁的活動(dòng)。

本文中所謂的環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。一些違法者無(wú)視法律，法律就要制裁他，讓其合法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

環(huán)境公益訴訟有著和公益訴訟相同的特點(diǎn)，也有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)：1.環(huán)境公益訴訟發(fā)生的原因是多樣的，無(wú)法完全列舉的；2.目的上有公益性，但主要是為維護(hù)弱勢(shì)群體的利益；3.訴訟對(duì)象多元，身份不一定；4.對(duì)環(huán)境案件的調(diào)查，要求技術(shù)性；5.提起的主體不是一定的，不要求必須是與案件有直接關(guān)系的人。

（三）完善環(huán)境公益訴訟制度的意義

1.緊跟時(shí)代主題，提高公民的環(huán)保意識(shí)，保護(hù)環(huán)境。全球的環(huán)境問(wèn)題凸顯，隨著人們思想上的轉(zhuǎn)變，漸漸地意識(shí)到周圍環(huán)境對(duì)人類的影響，開(kāi)始采取措施去保護(hù)它。

2.有利于國(guó)家利用強(qiáng)制力去保護(hù)環(huán)境，追究環(huán)境污染者的責(zé)任。單獨(dú)的事實(shí)行為專靠其自身的力量很難得到完整的保護(hù)，總是需要有外力去輔助的。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀

（一）檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟制度中的角色

早在20世紀(jì)90年代，就賦予了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起公益訴訟的權(quán)力?，F(xiàn)今在行政公益訴訟中只保留了一個(gè)提起主體，那就是檢察機(jī)關(guān)，別的個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)活躍于民事領(lǐng)域中。根據(jù)最新的民事訴訟法法條，檢察機(jī)關(guān)可以“支持起訴”。

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的訴訟制度的價(jià)值：1.有利于在沒(méi)有確定的案件直接利害關(guān)系人時(shí)，或者是在利害關(guān)系人不能在短時(shí)間內(nèi)被確認(rèn)的情況下，能夠更好地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益；2.有助于讓公眾樹(shù)立起生態(tài)權(quán)和環(huán)境權(quán)理念，把保護(hù)公共的環(huán)境利益落到實(shí)處；3.支持相對(duì)弱勢(shì)的人，相信法律，使用法律保護(hù)合法權(quán)利；4.督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，維護(hù)公共利益。

（二）法律實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)組織的優(yōu)勢(shì)

民事訴訟法最新版賦予了社會(huì)性團(tuán)體組織一定的權(quán)利，給予社會(huì)團(tuán)體環(huán)境公益訴訟原告資格，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：1.具有廣泛的群眾基礎(chǔ)；2.公益性，這種環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，和檢察機(jī)關(guān)一樣，也是帶有一定的公益性的；3.具有一定的技術(shù)性；4.具有耐心，社會(huì)性的社團(tuán)組織具有一定的積極性，會(huì)很有耐心地研究下去、調(diào)查下去、追究下去，直至查清事實(shí)。

（三）環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)存的問(wèn)題

1.立法上的不足。立法上無(wú)刑事環(huán)境公益訴訟的立法依據(jù)，為了公共利益，申請(qǐng)賠償也是有可取之處的，法律法規(guī)在此問(wèn)題上誠(chéng)待探索。

2.關(guān)于原被告的當(dāng)事人適格問(wèn)題還沒(méi)有足夠完善。被告方面，涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)相關(guān)組織要不要設(shè)置相應(yīng)的地域限制，即所確定的相關(guān)人員、組織是不是必須是檢察機(jī)關(guān)所管轄的地區(qū)內(nèi)？二是，如若檢察機(jī)關(guān)在對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，有多個(gè)主體都與具體環(huán)境問(wèn)題有關(guān)系，就會(huì)出現(xiàn)所謂的“九龍治水”的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)或者是否應(yīng)該一并監(jiān)督？

3.檢察建議被采納的標(biāo)準(zhǔn)不明確。在行政訴訟中，如何鑒定行政部門是否履行了其職責(zé)，時(shí)間又是多長(zhǎng)？如何確定行政機(jī)關(guān)采取了檢察建議？以上現(xiàn)象法律法規(guī)沒(méi)有具體明確，所以導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)后，就認(rèn)為其已經(jīng)采納，即不對(duì)其再行監(jiān)督。

4.民眾的參與度仍然較低。最新的環(huán)境法明文規(guī)定，公民、法人以及其他的社會(huì)組織有權(quán)利就各類違法破壞環(huán)境的行為向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)，但是現(xiàn)實(shí)生活中，公民的參與度低，這樣會(huì)錯(cuò)過(guò)調(diào)查取證的最佳機(jī)會(huì)。

5.調(diào)查搜集證據(jù)難度大。首先是證據(jù)搜查方面的一些障礙，當(dāng)原告是社會(huì)性團(tuán)體時(shí)，勢(shì)力比較弱，所以在訴訟中收集證據(jù)是比較困難的；其次是行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)未被賦予調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，在民事環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)有一定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但非常弱。

四、關(guān)于完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)想

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟制度存在的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)的研究，本文提出以下幾點(diǎn)完善環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想：

（一）立法的完善

結(jié)合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟法律實(shí)踐，以及外國(guó)發(fā)展情況，可以對(duì)這幾個(gè)方面加以改善：1.在法律中給予環(huán)境公益訴訟一個(gè)明確的地位，解決法律分散的現(xiàn)象。明確賦予檢察機(jī)關(guān)一些職權(quán)，可以壓制不法行政機(jī)關(guān)和組織，更好地實(shí)行環(huán)境公益訴訟。2.將環(huán)境權(quán)寫(xiě)入法律，確立公民享有一個(gè)適宜的生活環(huán)境的權(quán)利。3.組織或者是機(jī)關(guān)有權(quán)力在環(huán)境公益訴訟里提出生態(tài)損害賠償請(qǐng)求，以前只能要求直接的、現(xiàn)實(shí)的、限于私人的損害，并不包括生態(tài)系統(tǒng)的損害，因?yàn)槠洳粚儆趥€(gè)人財(cái)產(chǎn)而屬于公共財(cái)產(chǎn)。

（二）對(duì)于原被告的限制

對(duì)于原被告，要擴(kuò)大原告的資格，柏拉圖的《法律篇》曾說(shuō)過(guò)：“法律的基本意圖是讓公民盡可能地愉悅?！贝送猓鞔_檢察機(jī)關(guān)訴訟地位也是很有必要的。不要把檢察機(jī)關(guān)對(duì)不法行為的監(jiān)督權(quán)力跟自己參加環(huán)境公益訴訟可以實(shí)施的行政權(quán)力相交叉，也要適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)好被告方的訴訟權(quán)利和有保護(hù)意義的法益。

（三）明確檢察建議采納標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限問(wèn)題

至于如何確定檢察建議被采納的標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要求符合以下幾個(gè)條件：首先，行政機(jī)關(guān)在接收到檢察建議之后，向檢察機(jī)關(guān)提交采納的書(shū)面的回復(fù)；其次，相關(guān)機(jī)構(gòu)依照建議內(nèi)容做出了行為，完成它所承擔(dān)的任務(wù)；最后，除非恢復(fù)了原狀，不然就需要連續(xù)地監(jiān)督下去。不符合上述三個(gè)條件，檢察機(jī)關(guān)就保留有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。明確解讀檢察建議被采納的時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，就“檢察建議確切被采納所需時(shí)間的一個(gè)月”的具體含義還要進(jìn)一步闡釋清楚，它說(shuō)的是相關(guān)主體作出恢復(fù)原狀、賠禮道歉、補(bǔ)償損失的時(shí)間，還是指達(dá)到的效果實(shí)現(xiàn)的期限?應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)或者司法解釋予以明確。本文認(rèn)為，如果把它規(guī)定為行政機(jī)關(guān)采取措施積極有效地實(shí)現(xiàn)限期，實(shí)為不妥。因?yàn)橛械男袨榈男Ч⒉荒茉诙虝r(shí)間里立即體現(xiàn)出來(lái)，以恢復(fù)被污染的上游河水問(wèn)題為例，并不是說(shuō)，責(zé)令相關(guān)的組織或者行政機(jī)關(guān)，在接到檢察建議之后立即采取措施，一個(gè)月內(nèi)就能夠恢復(fù)到未被污染的原狀。本文認(rèn)為這一個(gè)月的期限應(yīng)當(dāng)規(guī)定為有關(guān)組織和行政機(jī)關(guān)在接收到檢察建議后，采取積極的措施的期限。按照此規(guī)定，如果有關(guān)的組織或者行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在一個(gè)月內(nèi)積極地采取措施，而是在超過(guò)一個(gè)月后才履行的，就是立刻就能達(dá)到效果，也是屬于違法的。

（四）加大宣傳力度呼吁公眾參與環(huán)境保護(hù)

首先，要利用好網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，定期發(fā)布一些國(guó)家新出法律、法院判決的指導(dǎo)案例，案件的成立標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。其次，采取一些網(wǎng)絡(luò)真人秀節(jié)目進(jìn)行環(huán)境公益訴訟知識(shí)問(wèn)答、辯論大賽等。最后，在調(diào)查證據(jù)的時(shí)候，可以采取一些獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高公眾的積極性。

（五）積極探索各種搜索證據(jù)的手段

為了更好地搜索證據(jù)，可以探索以下的方式：1.可以賦予檢察機(jī)關(guān)一定的實(shí)質(zhì)的調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，在某些行政機(jī)關(guān)或者違法者不積極配合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就能夠壓制他們，讓環(huán)境公益訴訟正常進(jìn)行；2.一定要加大收集各種信息的力度，利用平臺(tái)知曉具體的損害結(jié)果，在必要的時(shí)候，可以通過(guò)懸賞廣告的方式來(lái)對(duì)相關(guān)人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；3.建立證據(jù)調(diào)查委員會(huì)，其調(diào)查的材料可作為證據(jù)進(jìn)入審判活動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)還有較大的發(fā)展空間，筆者希望通過(guò)每一個(gè)國(guó)民的努力，更好地完善它，讓它發(fā)揮出作用，為我國(guó)的環(huán)境事業(yè)做貢獻(xiàn)。相信在不久的將來(lái)，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度會(huì)日趨成熟。