全面實施政府預算績效管理的分析與思考

李如強

(臨沂經濟技術開發(fā)區(qū)財政局 山東 臨沂 276000)

一、政府預算績效管理的發(fā)展過程

上世紀八十年代，企業(yè)中普遍應用的預算績效管理方法由美國最早引入政府預算績效管理。本世紀初，我國開始了部門預算績效管理改革試點。2009年，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2009〕76號)拉開了預算績效管理改革的帷幕。2012年，黨的十八大報告和2014年新修訂的《預算法》均明確提出要加強預算績效管理，進一步明確了預算績效管理方向。2017年黨的十九大報告提出，全面提升財政預算績效管理的水平是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化內在要求。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)明確提出，通過3-5年的努力建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，加快建立規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度?！盎ㄥX必問效、無效必問責”。讓納稅人的錢花在合理處、支在關鍵時、用出成效來。以此為起點，全面實施預算績效管理改革工作在全國范圍內全面開展。目前，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，部分地方也結合實際作出有益探索，初步形成了績效目標設定、績效目標評價和評價結果運用三位一體的全過程績效管理。

二、預算績效管理工作開展情況

2019年，為認真貫徹落實上級政策精神，山東省委省政府、臨沂市委市政府專門出臺了相關文件，就加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提出明確的部署和要求。臨沂經濟技術開發(fā)區(qū)自2015年起開始預算績效管理工作，2019年開始實質性推進，全區(qū)預算績效管理工作從建章立制開始，到真正開展績效評價并問責問效，各項工作取得了長足進展。

(一)夯實預算績效管理基礎

1.完善制度體系和指標體系建設。按照上級財政部門關于預算績效管理的要求和經驗做法，結合開發(fā)區(qū)實際，制定了績效目標管理暫行辦法、預算績效評價共性指標體系框架、績效自評工作規(guī)范、工作考核實施細則、財政局內部工作規(guī)程等一系列制度文件，進一步明確了事前績效評估、績效目標的設定、績效的評價的方法和指標體系、績效評價結果的使用等財政預算支出各環(huán)節(jié)的要求。

2.加強預算績效管理隊伍建設。一是專門成立預算績效管理機構，通過公開選拔的方式從全區(qū)各單位選拔綜合素質強、業(yè)務水平高的人員從事預算績效管理工作。二是規(guī)范和引導社會力量參與預算績效管理，通過政府購買服務招投標方式確定第三方機構，嚴格執(zhí)業(yè)質量全過程跟蹤和監(jiān)管，有效發(fā)揮第三方機構的獨立性和專業(yè)性。三是組建專家?guī)?，覆蓋不同領域、不同行業(yè)、和不同專業(yè)，建立競爭激勵考核機制，提高評價工作質量和服務財政績效管理的能力。

3.加快預算績效信息管理系統(tǒng)建設。將預算績效管理信息系統(tǒng)與部門預算管理系統(tǒng)、國庫集中支付管理系統(tǒng)深度對接，實現(xiàn)預算與績效管理一體化。建立預算績效管理信息數(shù)據交換平臺，以績效為主線，促進業(yè)務、財務、資產等信息互聯(lián)互通，數(shù)據實時共享和分析，逐步構建全面、業(yè)務協(xié)同、上下貫通、開放共享的績效大數(shù)據應用格局。

(二)優(yōu)化預算績效全過程管理

1.實施項目事前績效評估。將績效關口延伸至決策環(huán)節(jié)，年度預算編制前，各預算單位結合預算評審、項目審批等，對上級出臺的新政策、項目開展前期績效評估。重點評估項目的必要性、經濟性、合理性、可行性、合規(guī)性等，評估結果作為預算安排的重要依據。

2.加強項目運行的績效監(jiān)督管理。財政局借助財政大數(shù)據系統(tǒng)，通過數(shù)據信息分析、信息系統(tǒng)預警等方式，對預算績效運行情況進行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)績效目標執(zhí)行中的出現(xiàn)的偏差和資金使用中存在的問題，及時通知項目主管單位進行整改，對整改不到位的，暫緩或停止該項目的預算撥款。

3.項目單位開展事后績效自評。預算執(zhí)行結束后，預算單位作為績效自評責任主體及時組織開展績效自評，也可以委托第三方機構進行評價，評價結果報送財政局。

4.注重評價結果的使用。績效評價結果與項目預算資金安排掛鉤，對績效評價好的項目優(yōu)先保障，一般的項目督促改進，低效無效項目一律消減取消，長期沉淀資金一律收回統(tǒng)籌使用。

2019年，全區(qū)36個預算單位經批復的預算項目支出共325個，除去不需開展預算績效管理的122個經常性業(yè)務費項目，剩余36個單位的203個項目開展了全過程預算績效管理，并對教育局、社會事業(yè)局、行政審批局、經濟發(fā)展局等4個單位開展部門整體支出績效評價，共涉及項目4.36億元，占2019年預算支出的35%。各項目支出及部門整體支出按要求編制績效目標，按季開展績效運行監(jiān)控，年終編制自評報告。2020年初，在單位自我評價的基礎上，財政局組織第三方機構對全區(qū)29個重點項目開展重點支出評價，涉及金額3.5億元，并將考核評價結果作為2020年預算編制的重要依據。

三、預算績效管理工作中存在的問題

(一)績效管理理念有待于樹立

一是對全面實施績效管理認識不夠，部分單位“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還沒有從根本上轉變，認為預算申報的項目能落實到位和預算安排的資金能用出去就不會有大的問題，沒有站在全局高度考慮是不是達到了效益最大化。二是視野不寬狹隘思想。少數(shù)單位的領導和財務人員認為實施績效管理增大了工作量，開展評價是在刻意找麻煩挑毛病。三是消極應付只求過關。有部分單位在年初績效目標申報和年終績效自評工作中做不到準確科學規(guī)范操作，對有關管理環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行還不夠到位，執(zhí)行標準不高，質量難以保證，開展自評時報喜不報憂和揚長避短。

(二)績效管理機構隊伍建設有待于提高

預算績效管理工作的覆蓋面廣、專業(yè)性強，不論預算單位在開展日常管理，還是財政部門組織實施績效評價，都需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)的人才。一方面，預算單位從事預算管理工作人員素質整體不高。有些單位人員編制少、管理職能比較單一，財務人員大多是兼職工作人員，即使是專職財務人員，推進績效管理既缺乏工作經驗和專業(yè)技能，難以做到程序規(guī)范、管理科學和績效明顯。另一方面，預算績效管理機構專業(yè)人才也十分不足。近年來，大部分地區(qū)財政部門都設立了專門機構、配備了管理人員，但是人員力量嚴重不足，同時，既沒有可供借鑒的現(xiàn)成經驗，也缺乏專業(yè)性很強的技能儲備，只能是邊干邊學邊積累，短期內很多工作難以深入推進。

(三)預算績效管理組織保障工作有待于強化

預算績效管理工作涉及面廣，參與部門眾多，除了組織主體的財政部門、責任主體的預算單位外，還有紀檢、審計部門的法律監(jiān)督、社會公眾的輿論監(jiān)督以及第三方機構、專家學者的技術支持，這也是財政部在推進預算績效管理工作時，強調要做好建立三庫(中介庫、監(jiān)督庫、專家學者庫)的原因。從現(xiàn)實情況看，基本上是財政拉著預算單位在唱二人轉，在發(fā)揮中介機構專業(yè)性、權威性方面，還未形成較為成熟、完整的機制。

(四)預算績效評價指標體系有待于完善

盡管財政部制定出臺了績效評價共性指標體系，省級財政也在陸續(xù)推出細化的評價指標和落實措施，但是對指標具體設置沒有統(tǒng)一的明確規(guī)定，沒有針對性較強的個性評價指標體系可供借鑒。近幾年，各地財政部門和預算單位圍繞細化量化績效評價指標做了大量的探索工作，歸納總結了一些符合本地實際和適用的具體事項的評價指標，但是，縣級財政預算支出的范圍在逐年擴大、建設發(fā)展的投入在逐年增加、新政策新情況時有出現(xiàn)，已經形成的評價標準不能與之完全匹配。同時，既有的評價指標存在定性指標多、定量指標少的弊端，導致出現(xiàn)單位職能不同、支出事項有差別等情況時，針對性不是很強，指標難以量化，評價缺乏依據，直接影響績效評價的質量。

四、思考及建議

(一)加強宣傳培訓，提高思想認識

預算績效管理是系統(tǒng)工程，內容復雜，涉及面廣，如果僅僅依靠財政部門牽頭落實，必然難度較大且效果不佳。一是縣財政部門要再宣傳再培訓再發(fā)動，營造績預算效管理良好氛圍，同時，要建立財政系統(tǒng)內部專業(yè)的績效管理機構和隊伍和人才，拓寬渠道，廣納賢才，并豐富和充實現(xiàn)有“專家?guī)臁比瞬?。二是預算單位要提高認識，整合資源，進一步完善單位內部績效管理流程和責任，將單位專業(yè)人員充實到預算績效管理隊伍中來，切實發(fā)揮項目責任人責任。

(二)建立健全指標體系，增強績效評價科學性

因地制宜設計績效評價指標體系，真正建立起客觀合理、能被績效評價各參與方認可、具有穩(wěn)定性和可操作性的績效評價指標體系。預算支出績效優(yōu)劣的評判，需要有科學合理的評判標準。從實踐來看，每一個部門或單位的、每一個領域或行業(yè)的、每一個政策或項目的任何一筆預算支出，都有其各自的特點、目標，如何在紛繁復雜、千差萬別的各類支出中，形成相對統(tǒng)一、科學合理且具操作性的績效評價指標體系，顯得極其重要。一是要加快建立分行業(yè)、分部門的核心績效指標和標準體系，提高績效目標編制質量；二要建立分行業(yè)、分部門的績效評價個性指標體系，由項目主管部門根據重要性原則設置指標并合理分配分值權重，解決現(xiàn)有共性框架體系過于籠統(tǒng)、項目單位或中介機構在其框架下指標及分值設置不科學以及最終帶來的評價結果不公正等問題；三是建議中央、省、市在建立項目績效指標庫的同時，還應建立指導性的分領域、分行業(yè)、分部門的部門整體支出績效指標體系，規(guī)范部門整體支出績效評價。

(三)突出結果導向，強化運行監(jiān)管

預算項目和預算資金一經批復，相關單位應當迅速組織執(zhí)行并加強管理，財政及有關監(jiān)督部門應當動態(tài)掌握情況并監(jiān)督實施。切實做到：一是明確監(jiān)管重點。按照“有申報就有監(jiān)控、有執(zhí)行就要跟進”的要求，重點對社會關注度高和影響地方經濟社會發(fā)展的民生工程、基礎設施建設工程等項目推進情況進行全過程監(jiān)管；二是明確監(jiān)管內容。把項目績效目標、資金使用、項目實施、項目管理等情況全部納入監(jiān)管范圍；三是明確結果運用和整改措施?？冃н\行中發(fā)現(xiàn)的問題，要即知即改；績效評價時指出的問題，要問責問效。

(四)推進預算與績效管理融合

一是結合全面實施預算績效管理的要求，積極開展預算編制改革探索，從績效目標出發(fā)，重新設計和改革當前預算編制方式，包括推動中期預算編制方式改革。二是加強項目庫建設，嚴把項目入庫關，入庫項目均應評估，新增項目事前績效評估作為入庫前提條件。