我國公共事業(yè)民營(yíng)化改革的研究
——一個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架

黃玉辰

(江西財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 江西 九江 332000)

一、問題的提出

(一)研究背景

十九世紀(jì)七八十年代以來，全球范圍內(nèi)開始了洶涌的行政改革浪潮。在產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供方面不斷減少政府在其中起到的作用，增加來自社會(huì)和市場(chǎng)的力量。如何削減政府的開支，提高行政的效率，成為政府想要達(dá)到的重要目標(biāo)。在此情況下，打破政府在此領(lǐng)域的壟斷的地位，建立公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，成為一種主流。我國較早地涌進(jìn)了民營(yíng)化改革的浪潮，經(jīng)過近幾年的改革，取得了一定的成績(jī)，但同時(shí)也面臨著一些困境。

(二)研究意義

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共物品是兼具非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的，那么將不可避免的會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。而市場(chǎng)無法解決的問題，需要通過政府來承擔(dān)。但是作為一個(gè)組織，由于信息的不對(duì)稱性、部分人員自利性等原因，出現(xiàn)供給效率低下、官員尋租等行為。人們深刻認(rèn)識(shí)到，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給其實(shí)是兩個(gè)環(huán)節(jié)，并不是不可拆分的。如何與市場(chǎng)及一些社會(huì)組織形成良好的合作伙伴關(guān)系、如何成為一個(gè)精明的購買者，提高公共服務(wù)的供給效率等是我們亟待解決的問題。本文將以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些理論為基本分析框架，通過對(duì)地方政府的公共事業(yè)民營(yíng)化改革案例進(jìn)行分析，面對(duì)當(dāng)前的困境，探討解決措施，并期望在一定的程度上，能夠豐富我國的公共事業(yè)民營(yíng)化改革的相關(guān)理論。

二、民營(yíng)化概念與幾個(gè)相關(guān)理論

(一)民營(yíng)化

筆者認(rèn)為民營(yíng)化是為了最大化滿足公眾利益、削減政府開支、提高公共服務(wù)的供給效率，政府引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過公私部門的合作來更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。公用事業(yè)民營(yíng)化就是將國有、公共及公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到社會(huì)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更多地依靠社會(huì)機(jī)構(gòu)、更少的依賴政府來滿足公共需求。

(二)幾個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論

1.委托代理理論

早期的委托代理理論企業(yè)管理中的經(jīng)營(yíng)問題，它針對(duì)的激勵(lì)問題和責(zé)任問題引起政府部門的關(guān)注，將其引入了公共部門之中。一個(gè)或多個(gè)行為主體，根據(jù)明示的或暗含的某種契約，通過特指、雇傭、特許經(jīng)營(yíng)等方式提供產(chǎn)品和服務(wù)，并根據(jù)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。在民營(yíng)化改革中，委托人就是政府或是公共事業(yè)單位，代理人就是引入的私人部門或社會(huì)組織。

2.產(chǎn)權(quán)理論

科斯把產(chǎn)權(quán)理論引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)中，所謂產(chǎn)權(quán)，顧名思義，就是對(duì)某產(chǎn)物所具有的權(quán)利，比如說所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)等等。產(chǎn)權(quán)制度的合理安排，才能夠提高政府提供公共服務(wù)的水平，進(jìn)而提升政府的行政效率。

3.交易成本理論

交易成本理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)的得主科斯(Coase,1937)提出的，是指當(dāng)發(fā)生交易行為時(shí)，由于有限理性、信息不對(duì)稱、不確定性與復(fù)雜性、投機(jī)等原因，而產(chǎn)生的獲取信息、談判條件與實(shí)施交易等等的成本。政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)面臨的是日新月異的市場(chǎng)及居民日益多樣化的需求，會(huì)使得信息成本極大增加成為負(fù)擔(dān)。

三、文獻(xiàn)綜述

(一)國外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

自從二十世紀(jì)八十年代開始，很多的西方國家在公用事業(yè)領(lǐng)域都漸漸不同程度地開啟了民營(yíng)化改革的試驗(yàn)。G.D.Garson、J.D.Williams(2006)提出，民營(yíng)化離不開政府規(guī)制，這實(shí)質(zhì)上是一種政府轉(zhuǎn)變規(guī)制政策的一種方法。他認(rèn)為民營(yíng)化要注重公共參與的作用，要通過更多的渠道加強(qiáng)政府的回應(yīng)性，以增強(qiáng)公民的公共服務(wù)意識(shí)。還有一部分學(xué)者對(duì)民營(yíng)化的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了探討：Ehrlich等(1994)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效率最高的是私人部門，因此認(rèn)為實(shí)現(xiàn)私有化是提高經(jīng)營(yíng)效率的有效途徑。也有些學(xué)者從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為民營(yíng)化的目的是為了增加政府收入，簡(jiǎn)言之就是為政府創(chuàng)收(Maskin，1992；Megginson和Netter，2001)。

(二)國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)綜述

我國是發(fā)展中國家中較早進(jìn)入民營(yíng)化改革浪潮之中的國家，學(xué)者對(duì)民營(yíng)化的研究也緊跟時(shí)代且先于具體實(shí)踐活動(dòng)。

何翔舟(2002)以哈丁的“公地悲劇”及公共事業(yè)政府經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的不良結(jié)果為其理論假設(shè)基礎(chǔ)，通過將政府經(jīng)營(yíng)的公共事業(yè)的內(nèi)部人員與私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)的人員偷懶進(jìn)行博弈分析，得出了“政府管理公共事物的制度無法避免內(nèi)部人偷懶現(xiàn)象，同時(shí)公共事物由私人管理經(jīng)營(yíng)時(shí)，可以消除內(nèi)部人偷懶”①的結(jié)論。

徐舒(2018)通過案例分析的方法比較上海與沈陽的水務(wù)民營(yíng)化問題，基于政府、企業(yè)、居民的三方視角，認(rèn)為民營(yíng)化存在定價(jià)規(guī)則不明確，未嚴(yán)格審核價(jià)格的成本，供水收益瓶頸、企業(yè)的職權(quán)權(quán)限使其難以充分吸收社會(huì)資金及技術(shù)的困境。

筆者從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，探討我國地方政府的民營(yíng)化現(xiàn)狀及面臨的困境，提出解決措施，以期能為我國現(xiàn)代化治理平臺(tái)的打造貢獻(xiàn)力量。

四、民營(yíng)化改革現(xiàn)狀及困境——以近年來我國各地民營(yíng)化改革為例

我國近年來，各地地方政府積極探索公共服務(wù)提供的新模式，取得了一定的成績(jī)，但也存在了一些問題。本文通過十堰市公交的民營(yíng)化改革、4.10蘭州水質(zhì)危機(jī)事件以及我國高校公共體育場(chǎng)地的民營(yíng)化改革為例，通過分析改革中的委托代理產(chǎn)生契約(合同)、改革模式(產(chǎn)權(quán))、所存在的交易成本等問題剖析，探析其中面臨的困境，以求對(duì)癥下藥。

(一)十堰市公交民營(yíng)化改革

十堰市的公交民營(yíng)化改革是我國首例，具有開創(chuàng)性借鑒性的改革。2003年經(jīng)營(yíng)汽車出租公司的張某收購了原公交公司的所有產(chǎn)權(quán)(18年)——盈利并取得較好效益——2008年1月份，出現(xiàn)了公交停運(yùn)、工人罷工現(xiàn)象，導(dǎo)致全市公交癱瘓。該公交民營(yíng)化改革一共進(jìn)行了5年，最終破產(chǎn)，尷尬的落幕，并被收回公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

仔細(xì)分析，十堰市在改革初期的試水階段，就立刻把足足“十八年”的經(jīng)營(yíng)權(quán)全部交給私人企業(yè)，如此長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)周期仿佛預(yù)示著后期的不穩(wěn)定。買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)的是本身就涉足公交行業(yè)的商人，他對(duì)于公交行業(yè)的市場(chǎng)操作有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)私人企業(yè)是本著盈利最大化的目標(biāo)進(jìn)行投資的，身上缺乏一定的責(zé)任意識(shí)。

(二)4.10蘭州水質(zhì)危機(jī)

蘭州市W水務(wù)公司，該公司提供的飲用水被檢測(cè)出含苯量超標(biāo)，導(dǎo)致民眾恐慌，超市里面所賣的瓶裝、桶裝礦泉水遭到瘋狂搶購，本次危機(jī)波及到了300萬人。民營(yíng)化帶來的問題并不少見，蘭州水質(zhì)危機(jī)事件，如何克服公共產(chǎn)品私人供應(yīng)的負(fù)面效應(yīng)是亟待解決的難題。蘭州水質(zhì)危機(jī)在公布調(diào)查結(jié)果之后，矛盾焦點(diǎn)立馬轉(zhuǎn)向了中石油和政府，政府有監(jiān)督交易進(jìn)行的成本，且主觀上忽視了；該水務(wù)公司本身因此次事件所承擔(dān)的違約成本微不足道。同時(shí)，深陷此次事件中的當(dāng)?shù)鼐用裨诳只胖?，立馬陷入了搶購潮。這之間有一個(gè)關(guān)鍵因素，便是信息的不對(duì)稱，該水務(wù)公司沒有及時(shí)坦誠的面對(duì)此次危機(jī)，政府部門沒有及時(shí)安撫民眾心理，種種原因誘發(fā)了此次不夠理性的消費(fèi)行為。

(三)高校公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化改革

目前我國高校體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理方式非常之多，基本存在五種形式，即“本部門直接經(jīng)營(yíng)、個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)、集體承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)和聯(lián)營(yíng)”②。

表1 教育系統(tǒng)各級(jí)院校公共體育場(chǎng)地概況③

由上表可見，我國教育系統(tǒng)所擁有的體育場(chǎng)地在全國占比非常之大，國家大力出臺(tái)各種政策來推動(dòng)這部分場(chǎng)地對(duì)全社會(huì)的開放。我國教育系統(tǒng)的體育場(chǎng)館用地大多是由國家或地方政府撥款籌建的，目前我國高校體育場(chǎng)館采取承包、租賃模式管理的場(chǎng)館越發(fā)多，一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的高校采取了多元主體投融資建設(shè)的模式。

五、措施與建議

(一)明晰產(chǎn)權(quán)，政府要做民營(yíng)化改革中科學(xué)合理的掌舵者

可以通過制定一定的產(chǎn)權(quán)制度，通過契約等方式明確政府與企業(yè)之間的權(quán)、責(zé)、利，進(jìn)而減少管理博弈中產(chǎn)生的交易成本。十堰市的公交民營(yíng)化并沒有在合同方面詳細(xì)規(guī)定產(chǎn)品的數(shù)量及服務(wù)質(zhì)量，在轉(zhuǎn)讓公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)候，政府的一些行為并不規(guī)范，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該在一個(gè)開放、透明、競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中進(jìn)行。

(二)不斷深化融資體制的改革，逐步形成多元化的融資體系

在選擇合適的私營(yíng)部門成為伙伴這個(gè)問題上是尤為關(guān)鍵的一步，我國的融資體制一直在處于改革和變動(dòng)之中，是一種相對(duì)不穩(wěn)定的環(huán)境。正是因?yàn)檫@種復(fù)雜多變的環(huán)境，我們更要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，要對(duì)公共事業(yè)單位進(jìn)行明確劃分，哪些可以放寬準(zhǔn)入要求，哪些需要對(duì)私人部門進(jìn)行嚴(yán)格的考核，哪些是完全不能引入市場(chǎng)機(jī)制的。

(三)公開招標(biāo)，做精明的購買者

選擇生產(chǎn)商時(shí)，要公開招標(biāo)、分類籌措資金，形成多元化投資、競(jìng)爭(zhēng)的格局。只有引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能夠降低行政成本，推動(dòng)公共服務(wù)水平的提高和創(chuàng)新，增多居民的選擇，進(jìn)一步保障居民的利益。

(四)監(jiān)督交易進(jìn)行的成本投入，做個(gè)合格的監(jiān)督者

公共事業(yè)民營(yíng)化改革并不意味著政府可以卸掉監(jiān)督的責(zé)任，政府只是將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并不意味著它監(jiān)督權(quán)力的缺失。對(duì)于一些公共產(chǎn)品或者服務(wù)，要根據(jù)行業(yè)的實(shí)際情況，進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，使其在獲得利潤(rùn)的同時(shí)保證產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量。

六、結(jié)語

不論是目前全球范圍內(nèi)盛行的公共事業(yè)的民營(yíng)化改革浪潮，還是倡導(dǎo)的多元主體為對(duì)象的新公共服務(wù)供給模式，都強(qiáng)調(diào)的是公共產(chǎn)品及服務(wù)從政府向市場(chǎng)的一個(gè)轉(zhuǎn)移，我們必須看到公共事業(yè)的民營(yíng)化改革是很有必要的。西方是民營(yíng)化改革的先行者，他們的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我們借鑒提供了很好的渠道，但同時(shí)又要結(jié)合我國具體國情，明確自身肩負(fù)的責(zé)任，才能更好的優(yōu)化公共服務(wù)。

自始至終，我們必須明確一點(diǎn)：民營(yíng)化并非是目的，而是一種優(yōu)化我國公共服務(wù)的手段，確保我國公共服務(wù)水平能夠不斷滿足人民的美好生活追求，實(shí)現(xiàn)公眾利益。政府要勇敢的承擔(dān)起責(zé)任，在提供純公共產(chǎn)品與市場(chǎng)提供中尋找到合適的平衡點(diǎn)，以推動(dòng)民營(yíng)化改革在動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)一步深化，為早日打造共建共治共享的治理格局貢獻(xiàn)出一份力量。

【注釋】

①何翔舟.公共事物的高成本運(yùn)作及其民營(yíng)化改革[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002(03)：97.

②雷厲.影響北京市高校體育場(chǎng)館有償開放贏利效果的因素分析[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2001年16卷1期：38-41

③網(wǎng)址：國家體育總局.http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n3895927/n4119307/7153937.html