關于南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價管理的調(diào)研報告

周頤熙

(江西省南昌市青山湖區(qū)財政局 江西 南昌 330029)

財政支出績效評價工作是構建“事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、評價結果有運用”的預算績效管理中不可缺少的一環(huán)，有利于正確引導和規(guī)范財政資金監(jiān)管，提高財政資金使用效益及透明度。

一、地方政府財政支出績效評價的基本理論

財政支出是國家各級政府的一種經(jīng)濟行為，是對集中起來的財政力進行再分配的活動。從財政的層級上可以分為中央級財政和地方級財政。在我國現(xiàn)行的財政體制下，地方財政主要包括了省級、市級、縣區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財政系統(tǒng)。作為地方政府活動中的重要組成部分，地方政府財政收支活動關系到地方政府職能發(fā)揮水平。

效率、效果和效益統(tǒng)稱即績效。所謂地方政府財政支出的績效是指財政支出最終所能得到的實際效果以及其發(fā)揮的主要作用，測度地方財政在其轄區(qū)內(nèi)資源配置活動與其最后所產(chǎn)生的實際效果之間的比價關系。所謂財政支出績效評價是指在績效評價方法和理論的指導下，以財政支出活動過程中的效益性、效率性和效果性為主要研究對象，圍繞財政支出投入的資金與其所產(chǎn)生的效益，對照一定的標準和要求，進行綜合的、系統(tǒng)的、科學的考量和評判。地方政府財政支出績效評價就是在績效評價和相關理論的指導下，對地方政府的財政支出活動所產(chǎn)生的效果、效益做出科學測度及綜合評判。地方政府財政支出績效評價作為財政支出管理的一種手段，其核心是強調(diào)財政支出所產(chǎn)生的績效，形成一種以結果為導向的支出管理模式，最大限度的發(fā)揮資金的使用效益，發(fā)揮好財政職能，提升服務水平。

二、南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價管理的主要內(nèi)容、研究方式、成效與應用

(一)南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價管理的主要內(nèi)容

南昌市青山湖區(qū)政府于2014年7月正式成立區(qū)財政績效評價管理辦公室，之后相繼出臺《青山湖區(qū)績效評價管理職能細則》、《青山湖區(qū)財政支出績效評價管理辦法》、《關于全面實施預算績效管理的實施意見》等文件，現(xiàn)已建立部門和單位預算績效管理、項目預算績效管理績效目標管理的預算績效管理格局，績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價、評價結果應用的預算績效管理鏈條，以及以財政項目資金(包括轉(zhuǎn)移支付資金和扶貧資金)績效評價為重點的一般公共預算績效管理體系。

南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價主要是從投入、過程和效果三個方面來考量。

1.投入方面。投入主要是預算安排，具體評價指標有：人員經(jīng)費保障率、公用經(jīng)費保障率、人均公用經(jīng)費變動率、民生支出占比、民生支出占比變動率、“三公經(jīng)費”變動率、預算完整性、預算平衡性、財政供養(yǎng)人員控制率和債務率等。

2.過程方面。過程主要是預算執(zhí)行情況，具體評價指標有：收入完成率、支出完成率、支出均衡率、資金結轉(zhuǎn)率、資金結轉(zhuǎn)變動率和“三公經(jīng)費”控制率等。

3.效果方面。效果包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和社會公眾滿意度。

(1)經(jīng)濟效益具體評價指標包括：財政總收入占GDP的比重、稅收收入占比、稅收收入占比變動率、非稅收入占比和非稅收入占比變動率等。

(2)社會效益具體評價指標包括：城鎮(zhèn)居民人均可支配收入變動率、農(nóng)村居民人均純收入變動率、人均受教育年限變動率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變動率等。

(3)生態(tài)效益具體評價指標包括：空氣質(zhì)量變動率、人均公共綠地面積變動率和萬元GDP能耗變動率。

(二)南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價的研究方式

南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價的研究方式主要有：觀察法、調(diào)查法、個案法、比較研究法、文獻資料法等。

(三)南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價管理的成效與應用

1.南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價管理的成效

(1)事前監(jiān)督。按照“誰實施、誰負責”的原則，全區(qū)資金使用單位按項目明確具體責任人，全程對接全區(qū)56家一級預算單位(部門)和100家二級預算單位(部門)申報績效目標，確保了績效目標編制的完整性和相關性，2020年共申報144個部門整體支出績效目標，涉及資金12.85億元，申報202個項目支出績效目標，涉及資金5.93億元。

(2)事中監(jiān)督。采取部門自行監(jiān)控和財政重點監(jiān)控相結合的方法對2019年度區(qū)級部門財政支出項目開展績效運行監(jiān)控，通過事中監(jiān)督及時掌握項目績效目標的完成情況及資金支出進度。

(3)事后監(jiān)督。2019年在區(qū)直部門全面開展2018年財政項目支出績效自評基礎上，聚焦資金使用與項目管理存在的短板弱項實施重點評價。經(jīng)初步評估篩選及上報區(qū)政府審定，委托第三方機構對擇選的區(qū)境保護局購買污染源普查服務資金、區(qū)環(huán)境保護局污染防治經(jīng)費、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)村水環(huán)境治理(村點生活污水處理)市級補助資金、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局新農(nóng)村建設村點配套資金、區(qū)政府金融辦市級化肥淡季儲備補貼等政策性強的項目資金，按程序開展了重點績效評價，涉及評價資金613.2萬元。受托第三方獨立完成的6項重點績效評價報告，對項目績效的綜合評價評分客觀、公正，較真實反映了資金使用績效。根據(jù)第三方評價報告評分及資金使用質(zhì)量綜合評價，實施重點績效評價項目的綜合評分為92分，總體評價等級為優(yōu)。

2.南昌市青山湖區(qū)政府財政支出績效評價的應用

(1)南昌市青山湖區(qū)印發(fā)了《青山湖區(qū)財政支出績效評價結果與預算編制相結合實施細則》、《財政預算績效管理工作考核辦法》和《青山湖區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標管理考核實施意見》等文件，加強了績效評價的細化管理工作。財政預算績效管理工作考核的流程有自我考核、區(qū)財政局考核和區(qū)考核辦結果通報三個過程，對基礎工作管理、績效目標管理、績效監(jiān)控管理、績效評價管理和部門整體支出績效管理五個方面進行量化考核，實行年度百分制考核評分標準，并作為區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標管理考核的依據(jù)；將政府財政支出績效評價結果與預算編制相結合，績效評價結果作為預算安排的依據(jù)，同時實行績效評價結果公開制度。

(2)對財政項目支出重點績效評價結果有問題的單位，督促責任單位落實整改，對照問題清單，明確整改責任人與整改時間表，逐一跟蹤督辦到位。

三、存在的主要問題

(一)績效評價體系有待完善

經(jīng)過6年多研究和實踐，南昌市青山湖區(qū)已初步建立了完整的財政項目支出績效評價體系，明確了績效評價的目標、內(nèi)容、指標、方法和工作程序等。但在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)評價體系還有待繼續(xù)完善。主要表現(xiàn)在：

1.指標體系需要完善。南昌市青山湖區(qū)印發(fā)的《南昌市青山湖區(qū)財政績效評價指標匯編》將績效評價指標體系分為共性指標和個性指標兩類，但沒有制定科學可行的具體指標體系，績效評價指標使用沒有統(tǒng)一選擇的標準和范圍，單位上做項目支出自評表編制數(shù)量、質(zhì)量和時效等指標的時候，都是自行編制，導致績效評價指標缺乏可比性和規(guī)范性。

2.績效評價標準還沒有制定和公布?？冃гu價標準是衡量績效目標完成進度和質(zhì)量的尺度，但目前，還沒有制定各類項目指標的行業(yè)標準、歷史標準，導致量化評價缺乏參照標準。

3.績效評價信息平臺還未建立。

(二)財務管理水平有待提高

1.少數(shù)單位存在專項經(jīng)費混同其他經(jīng)費核算，部分專項支出超范圍的現(xiàn)象。例如：在專項經(jīng)費支出項目中，一些接待費、培訓費、差旅費等支出與行政費用混同核算，不符合專項經(jīng)費?？顚Ｓ脤ず怂愕脑瓌t。

2.少數(shù)單位存在濫用、亂用會計科目現(xiàn)象，導致多列費用、少計支出或往來款項核算不實。

(三)人員業(yè)務素質(zhì)有待加強

由于南昌市青山湖區(qū)的預算績效管理工作開展時間較短，加上缺乏系統(tǒng)的培訓，無論是財政部門內(nèi)部人員還是聘請的社會中介機構人員，對預算績效管理業(yè)務了解不深、不熟悉，而且績效評價工作涉及的行業(yè)范圍廣，專業(yè)性極強，所以對人員的業(yè)務素質(zhì)要求也非常高。

四、意見和建議

(一)完善績效指標體系

建議盡快完善預算績效評價指標體系，選取某個領域開展績效指標和標準體系研究，逐步推動各行業(yè)主管部門加快構建核心績效指標和標準體系，解決當前項目績效目標指標選取難、確定不科學，項目無法評價及監(jiān)督等突出問題，為預算績效評價提供技術支撐。

(二)加強預算績效管理信息化建設

在預算績效管理工作中，由于財政支出范圍廣，支出項目多，績效目標評價指標呈多樣性、復雜性、重要性等特點，若沒有信息化系統(tǒng)作支撐，將大大影響預算績效管理的效率和規(guī)范性，為此建議主動對接省市財政部門，推進預算績效管理信息化建設步伐，將預算績效管理目標申報、監(jiān)控和評價同部門預算編制系統(tǒng)、大平臺系統(tǒng)有機銜接，實現(xiàn)全過程預算績效管理各項業(yè)務上線運行，提高系統(tǒng)自動取數(shù)能力，簡化操作流程，優(yōu)化用戶體驗。

(三)加強預算績效管理和財務核算管理

1.單位應當進一步加強預算績效管理。強化績效目標管理，編制年度預算績效計劃，開展績效評價，并向同級政府財政部門提交績效評價報告。針對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，完善管理制度，強化管理措施，提高管理水平。單位應當建立健全部門和單位預算整體績效報告制度，推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果向區(qū)人大報告和向社會依法公開。

2.加強對預算單位(部門)財務核算方面的監(jiān)督，定期或不定期地開展財務檢查工作，對發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，及時整改。

(四)加強預算績效管理隊伍建設

1.加強對財政部門的業(yè)務指導，組織開展優(yōu)秀績效評價報告評比活動、業(yè)務培訓、專題會議等形式，提高預算績效管理水平和操作能力，推動預算績效管理工作深入扎實開展。

2.加強對預算單位(部門)負責人及其經(jīng)辦人員的培訓教育，為聘請的專家和社會中介機構提供預算績效管理相關資料，讓其更快地了解和掌握預算績效管理內(nèi)容和實施規(guī)程，提高預算績效管理理論和政策業(yè)務水平，共同推動預算績效管理工作的深入開展。

(五)強化績效管理結果應用

健全績效管理獎懲制度，對新增政策、項目未提供事前績效評估報告或績效評估結果不合格的，部門預算大額項目支出、專項轉(zhuǎn)移支付未編報績效目標或績效目標未通過審核的情況等予以懲罰；定期對存量資金進行全面清理，對低效、無效、閑置資金及時收回預算統(tǒng)籌安排。

(六)加強全面實施預算績效管理工作考核

修改完善政府效能預算績效管理和區(qū)級財政預算績效管理工作情況考核指標體系，建立考核結果通報制度和激勵約束機制，壓實各單位各部門主體責任，實現(xiàn)預算績效管理由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。