立法說(shuō)理的法治意義

溫驚雷

內(nèi)容提要：公共說(shuō)理是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)本質(zhì)要求，立法說(shuō)理作為公共說(shuō)理的一種重要類型，無(wú)論在程序法治還是實(shí)質(zhì)法治方面都具有十分重要的意義。從程序法治上看，立法說(shuō)理能有效促進(jìn)立法程序的公開(kāi)性、充分保障立法程序的民主性、最大化體現(xiàn)立法程序的公正性。從實(shí)質(zhì)法治上看，立法說(shuō)理能夠彰顯立法的理性精神、凸顯立法的科學(xué)態(tài)度、展現(xiàn)立法的價(jià)值依循、顯現(xiàn)立法的合法權(quán)威。通過(guò)從程序上保障立法理由公開(kāi)依據(jù)的確定性、范圍的明晰性、內(nèi)容的全面性、形式的多樣性以及時(shí)機(jī)的及時(shí)性，從實(shí)質(zhì)上保證給出適格的立法理由來(lái)指引、說(shuō)明和評(píng)價(jià)立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性，可以構(gòu)建一套符合現(xiàn)代法治精神的立法說(shuō)理制度。

立法者應(yīng)當(dāng)給出立法理由雖然已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)立法學(xué)界的一項(xiàng)共識(shí)，①例如，有學(xué)者認(rèn)為：“在立法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法理由和立法規(guī)劃進(jìn)行充分的論證調(diào)研，對(duì)法律文本的內(nèi)容、措辭、內(nèi)容關(guān)聯(lián)性、重復(fù)性以及沖突可能性等進(jìn)行嚴(yán)格邏輯考量?！眳⒁?jiàn)馮玉軍、王柏榮：《科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析》，載 《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。亦有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“為了更徹底地實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的要求，應(yīng)當(dāng)明確要求立法者給出立法理由……制定立法理由書(shū)，是保障立法質(zhì)量的具體體現(xiàn)……而立法理由書(shū)的撰寫(xiě)過(guò)程，本身就是立法科學(xué)性的凝練過(guò)程。”參見(jiàn)李友根：《論法治國(guó)家建設(shè)中的科學(xué)立法》，載 《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。但是學(xué)界對(duì)于如何進(jìn)行立法說(shuō)理的系統(tǒng)研究卻是寥寥無(wú)幾，②少數(shù)研究參見(jiàn)牛軍、盧剛、魏濤：《立法理由芻議》，載 《社科縱橫》2009年第5期；張婷：《立法理由說(shuō)明的民主功能與制度建構(gòu)》，載 《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第4期。立法機(jī)關(guān)公布的立法理由書(shū)在整體上也存在較大缺陷和不足。③筆者認(rèn)為，當(dāng)前公布的立法理由書(shū)至少存在以下幾方面問(wèn)題：（1）出版散亂，缺乏統(tǒng)籌安排；（2）偏宏觀解釋，輕微觀論證；（3）內(nèi)容缺少聯(lián)系，未成體系；（4）缺乏反面理由，未反映理由權(quán)衡過(guò)程，論證不深刻；（5）質(zhì)量參差不齊，整體水平有待提高等。在筆者看來(lái)，造成這種現(xiàn)狀的主要原因在于當(dāng)前不少學(xué)者認(rèn)為立法理論是前法律的 （pre-legal）政治理論問(wèn)題，應(yīng)該由政治家而非法學(xué)家來(lái)研究，在這種將一切法律規(guī)范都視為由某類權(quán)威存在所給定的 “法制主義”④Luc J.Wintgens,Rationality in Legislation——Legal Theory as Legisprudence:An Introduction,in Legisprudence:A New Theoretical Approach to Legislation,North America:Hart Publishing,2002,pp.25-26.影響下，法學(xué)界更關(guān)注于立法的技術(shù)層面而非基礎(chǔ)理論的探討，很少有學(xué)者能夠從立法 （legislation）而非法律創(chuàng)制 （law-making）的視角來(lái)審視整個(gè)立法理論，⑤朱志昊：《實(shí)踐商談與理性參與——立法科學(xué)化問(wèn)題研究的新視角》，法律出版社2014年版，第8-18頁(yè)。自然也就忽視了對(duì)作為立法方法核心范疇的立法說(shuō)理的研究。然而，立法者 （legislator）絕不僅僅是法律制定者。對(duì)于立法者而言，如何制定優(yōu)良的法律規(guī)范才是最重要的立法問(wèn)題。遺憾的是，“關(guān)于人們用來(lái)得到正確的法律的方法，過(guò)去和現(xiàn)在只字未提”。⑥[德]阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾主編：《當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2013年版，第155頁(yè)。高質(zhì)量的法律是實(shí)現(xiàn)良法善治的前提條件，也是社會(huì)主義法治中國(guó)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)根基。如果要充分發(fā)揮立法在中國(guó)法治建設(shè)中的重要作用，就必須認(rèn)真對(duì)待立法問(wèn)題，重視立法方法的法治意義。職是之故，進(jìn)一步厘清作為立法方法的立法說(shuō)理之法治意義，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一套符合現(xiàn)代法治精神的立法說(shuō)理制度無(wú)疑也就成為一項(xiàng)重要的議題。

一、現(xiàn)代法治視域下的公共說(shuō)理

“理性”是法學(xué)的永恒主題，甚至可以說(shuō)，沒(méi)有 “理性”就沒(méi)有法學(xué)。對(duì)立法說(shuō)理的關(guān)注正是以 “理性”為主題的時(shí)代發(fā)展的必然要求。

（一）從理性、合理性到說(shuō)理

“理性”（reason或rational）概念在西方有著悠久的歷史，其用法和含義經(jīng)歷了長(zhǎng)遠(yuǎn)的變遷。在本體論意義上，“理性”被視為事物的規(guī)律、本質(zhì)和精神所在，它是客觀存在的，決定著事物的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展。在認(rèn)識(shí)論意義上，“理性”可以被理解為認(rèn)識(shí)和控制自己以及周圍事物的能力。⑦嚴(yán)存生：《西方法哲學(xué)問(wèn)題史研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第421頁(yè)。及至近代，許多哲學(xué)家更關(guān)心的不再是作為世界或社會(huì)之本質(zhì)的本體理性，也不是作為判斷或意志之主體的認(rèn)知理性，而是更關(guān)注另一種意義上的 “理性”，即合理性 （rationality）。⑧參見(jiàn)前引⑦，嚴(yán)存生書(shū)，第423頁(yè)。

“理性”與 “合理性”這兩個(gè)概念雖然具有相似性，可以被看作是哲學(xué)史上同一個(gè)概念史的組成部分，但兩者之間的差異卻逐漸被眾多哲學(xué)家所重視。⑨例如，尤爾根·哈貝馬斯在 《交往行動(dòng)理論》的開(kāi)篇第一段就直言，對(duì)合理性問(wèn)題 （Rationalit?t）的討論可以被視作是對(duì)理性主題 （Vernunft）的延續(xù)和反思。這里很明顯將 “理性”與 “合理性”區(qū)分為兩個(gè)既有關(guān)聯(lián)又有差異的概念。參見(jiàn) [德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行動(dòng)理論 （卷一）》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第1頁(yè)?！昂侠硇浴备拍钏婕暗氖桥c人的行為以及人的行為背后的發(fā)生、控制機(jī)制等相關(guān)的問(wèn)題。⑩張恒山：《法理要論 （第三版）》，北京大學(xué)出版社2015年版，第17頁(yè)。近代很多哲學(xué)研究，如語(yǔ)言分析、行動(dòng)理論、科學(xué)哲學(xué)等，都可看作是在與這種意義上的 “合理性”打交道。①童世駿：《理性、合理與講理——兼評(píng)陳嘉映的〈說(shuō)理〉》，載《哲學(xué)分析》2012年第3期。

在霍克海默 （Horkheimer）看來(lái)，“理性”主題從reason（理性）到rationality（合理性）的演化過(guò)程，可以稱之為 “理性”的 “主觀化”和 “形式化”，并且他認(rèn)為這是一個(gè) “理性”逐漸被消蝕、最后導(dǎo)致一種 “不合理的合理性”（irrational rationality）或 “合理化的不合理性”（rationalized irrationality）的過(guò)程。②Max Horkheimer,The Eclipse of Reason,London/New York:Continuum,2004,pp.61-65.出現(xiàn)這種狀態(tài)的主要原因是 “合理性”在我們?nèi)粘Ｉ钪袑?shí)質(zhì)上具有多種用法，③如合乎情理、合乎公理、合乎事理、合乎理想等。參見(jiàn)前引⑦，嚴(yán)存生書(shū)，第428-429頁(yè)。以至于 “同樣一種東西，從某種觀點(diǎn)來(lái)看是合理的，而換一種觀點(diǎn)來(lái)看完全有可能是非理性的”，④[德]馬克思·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，鄭志勇譯，江西人民出版社2010年版，第15頁(yè)?！巴瑯拥男袆?dòng)從不同的方面看可以既是合理的又是不合理的”⑤[英]尼爾·麥考密克、[奧]奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第230頁(yè)。矛盾情形。

“合理性”的復(fù)數(shù)化用法 （rationalities）所導(dǎo)致的一個(gè)直接后果便是，一旦人們把注意力從作為世界之實(shí)體的理性，轉(zhuǎn)向與人們的思想、行動(dòng)之屬性緊密相關(guān)的理性時(shí)，人們要判斷某個(gè)特定對(duì)象是否合乎理性，就必須提供相應(yīng)的理由 （reasons），也就是說(shuō)理 （reasonableness）。正如麥考密克所言：“對(duì)行動(dòng)的合理性的最根本的要求是：每一項(xiàng)行為或?qū)π袨榈囊种贫紤?yīng)當(dāng)是根據(jù)某種行動(dòng)的理由證明其是合理的?！雹迏⒁?jiàn)前引⑤，尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾書(shū)，第229頁(yè)。江山：《法哲學(xué)要論》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第456-463頁(yè)。

“理性”主題從reason（理性）經(jīng)過(guò)rationality或rationalities（合理性）再到reasonableness（說(shuō)理）或reasons（理由）的概念演化進(jìn)程，意味著 “理性”在當(dāng)代的主要內(nèi)涵就是指認(rèn)識(shí)和回應(yīng)種種理由的理性能力，⑦謝世民主編：《理由轉(zhuǎn)向——規(guī)范性之哲學(xué)研究》，臺(tái)大出版中心2015年版，第23-27頁(yè)。那種客觀、唯一的理性已經(jīng)讓位于更具主觀性的各種理由，具體表現(xiàn)就是人們?cè)谌粘Ｉ钪蟹彩露紩?huì)問(wèn)個(gè) “為什么”。從這層意義上講，我們邁入了所謂 “理由的時(shí)代”（the age of reasons）。⑧Mathilde Cohen,Giving Reasons:Why and How Public Institutions Justify their Decisions,New York:Columbia University Press,2009,pp.1-3.

（二）公共說(shuō)理是現(xiàn)代法治的本質(zhì)要求

1.公共說(shuō)理的概念與特征

從理性、合理性到說(shuō)理的演變歷程意味著 “理性”由獨(dú)白走向?qū)υ?，從而出現(xiàn)了 “公共說(shuō)理”的概念。所謂公共說(shuō)理，是指一個(gè)社會(huì)里的人遵循某種共享的規(guī)則而在公共領(lǐng)域展開(kāi)的表達(dá)、論證和說(shuō)服活動(dòng)。⑨徐賁：《明亮的對(duì)話——公共說(shuō)理十八講》，中信出版社2014年版，第40頁(yè)。公共說(shuō)理具有兩個(gè)方面的主要特征：

首先，公共說(shuō)理是公開(kāi)對(duì)話的。（1）公共說(shuō)理是對(duì)話而非自言自語(yǔ)的。它是一種主體間的交往行動(dòng)，也是現(xiàn)代文明社會(huì)的一種互動(dòng)生活方式。對(duì)話著重于平等交流，而非權(quán)力的獨(dú)斷專橫。（2）公共說(shuō)理是公開(kāi)而非秘密的，它是在公共場(chǎng)所進(jìn)行的理性商談活動(dòng)。在傳統(tǒng)社會(huì)，政治歷來(lái)呈現(xiàn)出一種密室政治的狀態(tài)，缺乏一種公開(kāi)、理性的說(shuō)服過(guò)程，⑩楊于澤：《好的社會(huì)需要好的說(shuō)理》，載 《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》2014年2月20日第11版。不允許質(zhì)疑。傳統(tǒng)政治統(tǒng)治的合法性基于神權(quán)或血緣關(guān)系，而民主政體與神權(quán)政體的最大不同在于，后者的統(tǒng)治基于迷信和恐懼，而前者的統(tǒng)治則是基于理性。①韓水法：《理性的命運(yùn)：?jiǎn)⒚傻漠?dāng)代理解》，北京大學(xué)出版社2013年版，第295頁(yè)。

其次，公共說(shuō)理是實(shí)質(zhì)論證的。公共說(shuō)理對(duì)公共商談是有實(shí)質(zhì)要求的，它要求公共商談的參與者必須對(duì)其主張或行動(dòng)提供理由加以論證。所謂論證，簡(jiǎn)要說(shuō)就是舉出理由以支持某種主張或判斷，其核心含義就在于 “一種旨在增強(qiáng)或減弱聽(tīng)眾或讀者對(duì)主張或判斷的接受程度的說(shuō)理活動(dòng)”。②Eemeren van F.H,R.Grootendorst,A.F.Henkemans,Fundamentals of Argumentation Theory:A Handbook of Historical Backgrounds and Contemporary Developments,College Composition and Communication,1996,48(3),p.5.也就是說(shuō)，公共說(shuō)理不僅重視有意向的對(duì)話交流所達(dá)到的理性水平，還要求所有參與者在溝通過(guò)程中對(duì)其言說(shuō)加以審慎地思考。

2.作為現(xiàn)代法治本質(zhì)要求的公共說(shuō)理

現(xiàn)代法治意味著理由之治。早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就提出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”③[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第199頁(yè)。但何謂 “普遍的服從”、如何使法律 “制定得良好”卻是人們一直爭(zhēng)辯的問(wèn)題。究其原因，在于法律總是 “要由生活于具體社會(huì)場(chǎng)合和文化背景下的人們通過(guò)他們的信念、制度和活動(dòng)來(lái)賦予含義”。④夏勇：《法理講義——關(guān)于法律的道德與學(xué)問(wèn)（上）》，北京大學(xué)出版社2010年版，第379頁(yè)。也就是說(shuō)，任何規(guī)范本身都是情境性的，其可疑性無(wú)法消除，不存在普世的法律金規(guī)則。⑤趙汀陽(yáng)：《論可能生活 （第2版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第3頁(yè)。既然規(guī)則總是可疑的，而法治實(shí)際上又是規(guī)則之治，那么，法治是否也是可疑的呢？事實(shí)上，法治本就不是什么完美的社會(huì)治理制度，而是人類幾千年政治實(shí)踐的一種 “劣弊趨于良弊”⑥參見(jiàn)前引⑤，尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾書(shū)，第229頁(yè)。江山：《法哲學(xué)要論》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第456-463頁(yè)。的選擇，是相比其他政治制度而言更能 “實(shí)現(xiàn)作為獨(dú)立的卻又相互依賴的社會(huì)公共活動(dòng)和私人活動(dòng)的參加者的人類的尊嚴(yán)”⑦[英]尼爾·麥考密克：《修辭與法治——一種法律推理理論》，程朝陽(yáng)、孫光寧譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第22頁(yè)。的政治治理制度。麥考密克在其晚年重新思考 “法律的可爭(zhēng)辯性與法治是否能相互協(xié)調(diào)”的問(wèn)題時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)了 “法學(xué)是一門論證性學(xué)科”的主張。⑧參見(jiàn)前引⑦，尼爾·麥考密克書(shū)，第16-22頁(yè)。循此思路，美國(guó)學(xué)者瑪?shù)贍柕隆た露髡J(rèn)為：“沒(méi)有給出理由就無(wú)法實(shí)現(xiàn)法治”，“法律理由的給出即使不是法治觀念惟一的本質(zhì)屬性，至少也是其中之一。”⑨[美]瑪?shù)贍柕隆た露鳎骸蹲鳛槔碛芍蔚姆ㄖ巍?，楊貝譯，載 《中外法學(xué)》2010年第3期。

在現(xiàn)代法治視域下，公共說(shuō)理不僅對(duì)現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型具有積極推動(dòng)作用，還對(duì)維持和穩(wěn)固法治國(guó)家的法律制度具有非常重要的意義。⑩李文倩：《公共說(shuō)理為什么重要？》，載 《政治思想史》2015年第4期。一方面，公共說(shuō)理為現(xiàn)代社會(huì)培養(yǎng)了公民的公共理性，為確立和穩(wěn)固現(xiàn)代法治奠定了良好的政治文化基礎(chǔ)，從而為公共商談或理性協(xié)商提供了理性土壤。另一方面，公共說(shuō)理有助于對(duì)法治社會(huì)中各領(lǐng)域的重大問(wèn)題形成內(nèi)在融貫的解釋和評(píng)判，要求公共決策者提供理由以支持其決定，為實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)質(zhì)正義提供了制度保障。而公共商談、理性協(xié)商、程序公正、實(shí)質(zhì)正義都是現(xiàn)代法治的核心要求。從這一意義上講，公共說(shuō)理乃是現(xiàn)代法治的本質(zhì)要求。

（三）作為公共說(shuō)理的立法說(shuō)理

所謂立法說(shuō)理，是指立法者在立法過(guò)程中進(jìn)行的旨在說(shuō)服或增強(qiáng)他人接受其立法主張的一種說(shuō)理活動(dòng)。它一方面要求立法者公開(kāi)進(jìn)行理性商談，另一方面亦要求立法者必須通過(guò)立法理由來(lái)證成其立法結(jié)論。因此，立法說(shuō)理可以認(rèn)為是公共說(shuō)理的一種重要類型，是公共說(shuō)理在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。既然公共說(shuō)理是現(xiàn)代法治的必然要求，那么立法說(shuō)理作為公共說(shuō)理的一種重要類型，其在法治建設(shè)中亦必不可少。

1.立法說(shuō)理體現(xiàn)了程序法治

法治的程序性主張要求國(guó)家無(wú)論做什么都是以一種可預(yù)期的、持續(xù)一致的方式作出，并通過(guò)理由加以證成，①參見(jiàn)前引⑨，瑪?shù)贍柕隆た露魑摹６?“公開(kāi)透明是程序法治的重要內(nèi)涵”。②湯善鵬：《論立法與法治的契合——探尋程序法治的理論邏輯》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期。因此，根據(jù)程序法治觀，立法者應(yīng)當(dāng)以可預(yù)期的、持續(xù)一致的、公開(kāi)的方式進(jìn)行立法，并通過(guò)立法理由加以證成。而要以可預(yù)期的、持續(xù)一致的、公開(kāi)的方式立法，就必須進(jìn)行立法說(shuō)理。這是因?yàn)椋紫?，立法說(shuō)理對(duì)于公共商談是必要的。顯然，在公民就立法提案作出表決時(shí)，他們必須了解這些立法提案是否經(jīng)過(guò)論證，且論證的理由是什么。其次，立法說(shuō)理能促進(jìn)人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)。如果法律要約束人們的行為，就必須保證公民事先就明確法律的具體要求，并能預(yù)測(cè)其行為是否合乎法律的要求，從而依法安排他們的生活。然而，在一個(gè)不給理由的法律體系中，要想確認(rèn)法律的具體內(nèi)容是十分困難的。再次，立法說(shuō)理可以促進(jìn)法律體系的一致性。法律體系的一致性有內(nèi)部的融貫性和外部的無(wú)矛盾性兩個(gè)具體要求。而要做到此兩點(diǎn)，一個(gè)重要的程序保障就是將立法理由以公開(kāi)透明的方式持續(xù)發(fā)布，這樣不僅能夠有效地增進(jìn)一個(gè)法律制度里的所有法律決策者的法治共識(shí)，還能夠避免不同的法律決定相互沖突。若假定一個(gè)制度里的所有法律決定作出者都不需要解釋或者論證他們的決定，只需以 “結(jié)果”的方式展現(xiàn)他們所制定的規(guī)則、發(fā)布的命令以及裁判案件的結(jié)論。那么，我們很難想象，這些不同的決定在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)依然能夠保持一致。

2.立法說(shuō)理促進(jìn)了實(shí)質(zhì)法治

實(shí)質(zhì)法治觀旨在 “通過(guò)法律的治理方式來(lái)產(chǎn)生某些公正的結(jié)果”，“要求法律決定的做出者給出理由被認(rèn)為更易于保護(hù)我們免受權(quán)力的濫用”。③參見(jiàn)前引⑨，瑪?shù)贍柕隆た露魑摹８鶕?jù)實(shí)質(zhì)法治觀，要保證立法的公正、防止權(quán)力的濫用就必須要求立法者進(jìn)行立法說(shuō)理。這是因?yàn)椋紫?，立法說(shuō)理能夠提高立法論辯的質(zhì)量。要求立法者提供適格的立法理由可以迫使他們?yōu)樽约旱牧?chǎng)尋找令人信服的論據(jù)，以獲得公眾的支持。從這點(diǎn)來(lái)看，立法說(shuō)理能幫助立法者作出更好的決定。其次，立法說(shuō)理能防止立法者的恣意專斷。若是一項(xiàng)制度禁止立法者向公民提供任何理由，這本身就是對(duì)法治的一種侵害，因?yàn)榱⒎?quán)的行使將會(huì)變得獨(dú)斷。再次，立法說(shuō)理也為公民的評(píng)判與監(jiān)督提供了便利。公民可以根據(jù)立法者過(guò)去或現(xiàn)在所提供的理由來(lái)評(píng)判立法決定，改進(jìn)這些立法決定的可能性也相應(yīng)地大幅增加。

二、立法說(shuō)理的程序法治意義

具體而言，從程序法治觀上看，立法說(shuō)理具有以下三個(gè)方面重要意義：

（一）立法說(shuō)理能促進(jìn)立法程序的公開(kāi)性

所謂立法程序，是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)中，所需遵循的法定步驟和方法。④周旺生、朱蘇力主編：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū) （法理學(xué)·立法學(xué)·法律社會(huì)學(xué)篇）》，北京大學(xué)出版社2010年版，第561頁(yè)。要求立法程序公開(kāi)，是從程序上保障我國(guó)公民知情權(quán)行使的一項(xiàng)重要法律制度。任何法律法規(guī)要想發(fā)揮作用，首要條件就是要確保公民能夠通過(guò)有效的渠道來(lái)獲得充分的立法信息，這也是公民積極參與立法的必要條件之一。在現(xiàn)代立法體制下，立法機(jī)關(guān)十分復(fù)雜且數(shù)量繁多，要想確認(rèn)法律的內(nèi)容和依據(jù)，在沒(méi)有任何立法理由陳述的情況下，最終就只能依靠我們自己的猜測(cè)和推斷。因此，根據(jù)憲法賦予的基本權(quán)利，公民有權(quán)了解立法機(jī)關(guān)從事立法活動(dòng)的根據(jù)、前提、宗旨或目的，而立法機(jī)關(guān)則有義務(wù)提供和公開(kāi)立法理由。

尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，利益主體的多元化必然要求利益表達(dá)機(jī)制的通暢順達(dá)以及利益整合機(jī)制的合理公正，從而保障不同利益主體的多元化利益訴求，而利益衡量就是不同利益主體之間的斗爭(zhēng)與妥協(xié)的過(guò)程。反映到立法上，就是立法過(guò)程中不同的利益主體對(duì)立法內(nèi)容的爭(zhēng)論和利益的分配。而不同主體在立法過(guò)程中的利益表達(dá)和利益博弈都必須通過(guò)立法理由來(lái)進(jìn)行，通過(guò)立法理由的搜集、選擇和運(yùn)用來(lái)展現(xiàn)。從這層意義上講，要求立法者進(jìn)行立法說(shuō)理能有效地促進(jìn)立法程序的公開(kāi)性。

（二）立法說(shuō)理能保障立法程序的民主性

民主政治是開(kāi)放的政治，公民對(duì)國(guó)家政治的知曉、參與和監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的必然要求。我國(guó) 《立法法》第五條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”民主立法絕不能閉門造車，而應(yīng)該是一個(gè)面向社會(huì)公眾的開(kāi)放過(guò)程。只有在開(kāi)放性的立法過(guò)程中，民眾才能真正地參與立法，才能真正對(duì)立法者及其立法行為實(shí)施有效的監(jiān)督，才能真正保障立法體現(xiàn)人民的意志和愿望。因此，民主立法的一個(gè)基本要求就是進(jìn)行立法說(shuō)理。這是因?yàn)?，給出立法理由不僅在程序上符合法律論辯的合理性規(guī)則，而且在實(shí)體上展示了法律共同體就特定規(guī)范和價(jià)值所達(dá)成的共識(shí)，為法律規(guī)范在司法中得到普遍準(zhǔn)確的理解與適用提供了可能，也體現(xiàn)了法律的正當(dāng)性、合理性及可接受性，從而極大增強(qiáng)民眾的法律認(rèn)同感?？梢哉f(shuō)，立法說(shuō)理是我國(guó)民主立法的制度基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)民主立法的基本途徑。它不僅能增強(qiáng)民主政治的透明度，還能幫助公民積極參與立法決策、實(shí)施立法監(jiān)督，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容之一。

從此意義上講，立法說(shuō)理是對(duì)公民參與權(quán)的積極保障。公民要想積極參與立法，首先就要求立法者必須給出理由，一則為自己的立法行為辯護(hù)，二則為那些對(duì)現(xiàn)有法律不滿的人提供辯駁的對(duì)象。鑒于法律本身的不確定性，現(xiàn)有法律規(guī)則及適用這些法律規(guī)則的執(zhí)法或司法機(jī)關(guān)并不能保證法治實(shí)踐能讓所有公民的權(quán)益受到保護(hù)。在此背景下，那些認(rèn)為其權(quán)益受到損害的公民有權(quán)利要求立法者為其立法決定提供理由，并以此評(píng)價(jià)立法者的立法決定?；诖耍梢哉J(rèn)為，要求立法者進(jìn)行立法說(shuō)理能夠充分地保障立法程序的民主性。

（三）立法說(shuō)理能體現(xiàn)立法程序的公正性

公平正義是良法之治的重要特征，也是現(xiàn)代立法所追求的核心理念。最大化地實(shí)現(xiàn)公平正義、最大程度地保障每個(gè)公民的切身合法利益，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的核心要求。對(duì)立法機(jī)關(guān)而言，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)立法過(guò)程中各項(xiàng)具體制度的設(shè)計(jì)來(lái)把握立法程序的公正性，并通過(guò)這些具體制度的運(yùn)行在形式上實(shí)現(xiàn)公正立法。⑤李店標(biāo)：《公正立法與立法公開(kāi)》，載 《行政與法》2011年第8期。從這一角度來(lái)看，立法說(shuō)理作為正當(dāng)立法程序的必要成分和判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)公正立法有著重要的意義。立法總是從實(shí)體上或程序上對(duì)一定利益集團(tuán)的某種需要的肯定，這種肯定的結(jié)果就是將抽象的法律規(guī)范命題以法律、法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)，其依據(jù)則是立法者的價(jià)值判斷。可是，我們要如何辨別立法者的價(jià)值判斷是否體現(xiàn)出法律的公平正義？一個(gè)有效實(shí)現(xiàn)途徑就是進(jìn)行立法說(shuō)理，因?yàn)榱⒎ɡ碛墒橇⒎ㄕ邇r(jià)值判斷的外在表現(xiàn)形式。只有通過(guò)充分的立法說(shuō)理，才能實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程中立法決策的理性化、立法結(jié)果的正當(dāng)化以及權(quán)力控制的程序化。因此，公正立法的實(shí)現(xiàn)要求立法者必須進(jìn)行立法說(shuō)理。

在立法者進(jìn)行立法說(shuō)理的基礎(chǔ)上，公民得到了一個(gè)能充分行使其表達(dá)權(quán)的制度平臺(tái)。立法是關(guān)系著社會(huì)各方利益需求之維護(hù)、增進(jìn)與損害的制度安排，社會(huì)主體有權(quán)通過(guò)各種方式或渠道表達(dá)自己的利益訴求。進(jìn)行立法說(shuō)理的一個(gè)重要貢獻(xiàn)就在于能為不同的利益群體提供一個(gè)表達(dá)自己立法意見(jiàn)的良好平臺(tái)，從而對(duì)具體的法律制定施加一定的影響。如此一來(lái)，就為化解各種重要的社會(huì)矛盾提供了一個(gè)商談契機(jī)，對(duì)維護(hù)、穩(wěn)定社會(huì)的安定和諧能夠起到極大的作用。也正是因?yàn)槿绱耍竦牧⒎ū磉_(dá)權(quán)才能得到有效保障，立法機(jī)關(guān)所制定的法律才能得到民眾的真正擁護(hù)。

此外，要求立法者進(jìn)行立法說(shuō)理也是公民行使監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要保障。公民監(jiān)督權(quán)是一個(gè)綜合而復(fù)雜的權(quán)利體系，其目的在于對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使進(jìn)行制約。然而，我國(guó)公民對(duì)立法行為的監(jiān)督缺乏明確的具有可操作性的規(guī)定。給出立法理由正好為公民的立法監(jiān)督提供了便利。筆者認(rèn)為，要求立法者進(jìn)行立法說(shuō)理能夠最大化地體現(xiàn)立法程序的公正性。

三、立法說(shuō)理的實(shí)質(zhì)法治意義

法治乃良法之治。良法的創(chuàng)設(shè)除了需要對(duì)立法說(shuō)理提供程序性保障之外，還對(duì)立法說(shuō)理還提出了實(shí)質(zhì)性要求。從實(shí)質(zhì)法治觀看，立法說(shuō)理具有以下四個(gè)方面的重要意義：

（一）立法說(shuō)理能夠彰顯立法的理性精神

圍繞行動(dòng)展開(kāi)的行動(dòng)理由和圍繞信念展開(kāi)的信念理由是最基本的理由類型，其它理由或衍生于它們，或依賴于它們。⑥Joseph Raz,Practical Reason and Norms,Oxford:Oxford University Press,1999,p.15.就立法理由而言，其首先是一個(gè)信念理由，然后才能夠轉(zhuǎn)化為行動(dòng)理由。然而，無(wú)論在什么情形下，只有當(dāng)一個(gè)立法理由擁有激發(fā)某種立法信念或促使立法者采取某種立法行動(dòng)時(shí)，它才具備成為立法理由的資格。此亦是說(shuō)，激發(fā)立法者的信念或促使立法行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)是成為立法理由的門檻式條件。

當(dāng)立法理由激發(fā)立法者的信念或促使立法者采取行動(dòng)時(shí)，它也相應(yīng)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)立法理性化的任務(wù)。立法合理性是立法理論的核心問(wèn)題之一，⑦維特根斯認(rèn)為，立法理論本身就是研究如何實(shí)現(xiàn)立法合理性的理論。See Luc J.Wintgens,Legispruduence as a New Theory of Legislation,in Luc J.Wintgens,Philippe Thion,Melanie Carly(eds),The Theory and Practice of Legislation:Essays in Legispruduence,Aldershot:Ashgate Publishing,2005,p.3.理論界目前對(duì)其具體標(biāo)準(zhǔn)仍存爭(zhēng)議。⑧有學(xué)者認(rèn)為立法合理性標(biāo)準(zhǔn)可分為語(yǔ)言合理性、法律形式合理性、實(shí)踐合理性、目的合理性、道德合理性及元合理性等標(biāo)準(zhǔn)；有學(xué)者則將之分為目的合理性、內(nèi)部合理性及規(guī)范合理性等三個(gè)維度。See Manuel Atienza,Reasoning and Legislation,Kaarlo Tuori,Legislation between Politics and Law,in Luc J.Wintgens,Philippe Thion,Melanie Carly(eds),The Theory and Practice of Legislation:Essays in Legispruduence,Aldershot:Ashgate Publishing,2005,pp.37-38,p.105.然而，無(wú)論是何種立法合理性標(biāo)準(zhǔn)，都要求立法者必須通過(guò)說(shuō)明、解釋或論證立法理由的適當(dāng)性而獲得法律受眾的理解和接受來(lái)滿足。⑨Joseph Raz,Engaging Reason:On the Theory of Value and Action,Oxford:Oxford University Press,1999,pp.67-75.立法的合理性必須建立在與立法行動(dòng)相關(guān)的適當(dāng)理由之上，這些立法理由既可以是基于價(jià)值的選擇，也可以是基于有目的的籌劃等。⑩參見(jiàn)前引⑤，朱志昊書(shū)，第146-147頁(yè)。總之，立法合理性論證必須通過(guò)適格的立法理由支持，立法的合理化過(guò)程就體現(xiàn)在對(duì)立法理由的有效認(rèn)知和有效運(yùn)用的過(guò)程中，立法的理性精神亦由立法者所提供的適格立法理由而得以彰顯。

（二）立法說(shuō)理能夠凸顯立法的科學(xué)態(tài)度

理由具有可認(rèn)知性與可遵循性這兩個(gè)基本特性，正如拉茲所言：“對(duì)合理性的說(shuō)明，就是對(duì)認(rèn)知理由并遵守理由的能力的說(shuō)明。”①See Joseph Raz,supra note ⑨,p.67.若一個(gè)理由要被他人所遵循，就一定是在思想上可被遵循或理解的。②Onora O’Neill,Towards Justice and Virtue:A Constructive Account of Practical Reasoning,Cambridge:Cambridge University Press,1996,p.57.若那些基于理由行動(dòng)的人依據(jù)他人無(wú)法理解的理由行動(dòng)，我們很難評(píng)價(jià)他們的行動(dòng)是合理的。同時(shí)，他們所持有的理由也無(wú)法稱之為理由，只可能是無(wú)意識(shí)的或者僅僅是習(xí)慣上的選擇。③Christin M.Korsgaard,The Sources of Normativity,Cambridge:Cambridge University Press,1996,p.17.也就是說(shuō)，理由的可認(rèn)知性就是要求理由以清晰的、非神秘化的方式呈現(xiàn)。④陳景輝：《實(shí)踐理由與法律推理》，北京大學(xué)出版社2012年版，第47頁(yè)。如此，基于理由而行動(dòng)就意味著那個(gè)行動(dòng)是可理解的，并且理由為該行動(dòng)提供了合理性支持。⑤徐向東：《道德哲學(xué)與實(shí)踐理性》，商務(wù)印書(shū)館2006年版，第166頁(yè)。就立法理由而言，不被人所認(rèn)知的理由，必然難以得到人們的遵循和贊同。如果立法者行動(dòng)背后的立法理由是無(wú)法被認(rèn)知的，那么這個(gè)立法行動(dòng)也就無(wú)從理解和說(shuō)明。而無(wú)法理解和說(shuō)明的立法理由是無(wú)法引導(dǎo)立法者進(jìn)行特定立法行動(dòng)的。

立法科學(xué)性體現(xiàn)為立法的合規(guī)律性，即立法者應(yīng)根據(jù)對(duì)社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)與把握來(lái)制定符合規(guī)律的法律。這包括了兩方面內(nèi)容：一是立法者要充分認(rèn)識(shí)自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及立法自身規(guī)律；二是立法者要遵循客觀規(guī)律的要求，制定符合實(shí)際的法律規(guī)范。無(wú)論是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)知還是遵循，都要求立法者必須給出立法理由。一方面，立法者必須通過(guò)給出的立法理由來(lái)說(shuō)明對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)。離開(kāi)立法理由這一中介，立法行動(dòng)便難以進(jìn)行評(píng)價(jià)，立法的合規(guī)律性更無(wú)從談起。另一方面，立法者對(duì)客觀規(guī)律的遵循也需要給出的立法理由來(lái)解釋。可遵循性雖然來(lái)自于可認(rèn)知性，但二者并不等同，可遵循性一定意味著可認(rèn)知，但反向表述則不一定成立。如若立法者認(rèn)識(shí)到 “應(yīng)該采取一切手段來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”這一立法規(guī)律，并不代表這個(gè)規(guī)律就能成為立法者立法的一個(gè)適當(dāng)?shù)恼f(shuō)明性立法理由，因?yàn)槠潆m然滿足理由的可認(rèn)知性要求，但不滿足可遵循性要求。因?yàn)?“應(yīng)該采取一切手段”包含了要求犧牲個(gè)人生命、安全等不符人性的措施，超出了可遵循的范圍。只有同時(shí)滿足可認(rèn)知性和可遵循性要求，立法行動(dòng)才是具有現(xiàn)實(shí)可能的。因此，立法的合規(guī)律性要求立法者必須提供適格的立法理由來(lái)對(duì)其認(rèn)知和遵循客觀規(guī)律的行動(dòng)予以支持，而立法的科學(xué)態(tài)度亦通過(guò)對(duì)客觀立法規(guī)律的認(rèn)識(shí)、把握及運(yùn)用而凸顯出來(lái)。

（三）立法說(shuō)理能夠展現(xiàn)立法的價(jià)值依循

理由有說(shuō)明性理由和規(guī)范性理由之分。說(shuō)明性理由是指那些能夠說(shuō)明行動(dòng)者為什么要采取特定行動(dòng)的理由。⑥Jonathan Dancy,Practical Reality,Oxford:Oxford University Press,2004,p.8.說(shuō)明性理由的功能是闡釋行動(dòng)者作出特定行動(dòng)的因果條件 （causal conditions），⑦因果條件是指通過(guò)將相繼發(fā)生的兩個(gè)或多個(gè)事件分別確定為 “原因”和 “結(jié)果”，并由此來(lái)說(shuō)明這些事件之間存在的關(guān)聯(lián)性。See Martin P.Golding,Legal Reasoning,New York:Alfred A.Knopf,Inc.1984,pp.3-6.為他人理解行動(dòng)者作出特定行動(dòng)提供了先決條件。從這一意義上講，說(shuō)明性理由表達(dá)的是行動(dòng)者作出特定行動(dòng)的實(shí)際理由，如果特定的行動(dòng)理由沒(méi)有給出，也就意味著特定的行動(dòng)效果將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。⑧參見(jiàn)前引④，陳景輝書(shū)，第54頁(yè)。規(guī)范性理由是指能夠?qū)μ囟ㄐ袆?dòng)提供正當(dāng)性辯護(hù)的理由。與說(shuō)明性理由闡釋了行動(dòng)者作出特定行動(dòng)的因果條件不同，規(guī)范性理由闡釋的是行動(dòng)者作出特定行動(dòng)的規(guī)范性條件 （normative conditions），該行動(dòng)也因此具有了 “應(yīng)當(dāng)”的行動(dòng)效果。

與說(shuō)明性理由欲回答 “為何有那個(gè)行動(dòng)”不同，規(guī)范性理由所欲回答的是 “那個(gè)行動(dòng)是否值得做”或 “做那個(gè)行動(dòng)好不好”的規(guī)范性問(wèn)題。這即是說(shuō)，說(shuō)明性理由指明了行動(dòng)者采取某種特定行動(dòng)的原因，無(wú)關(guān)其好與壞；而規(guī)范性理由則揭示了某個(gè)行動(dòng)是值得行動(dòng)者去做的，并能夠?yàn)樾袆?dòng)者去做該行動(dòng)提供辯護(hù)。從這層意義上講，說(shuō)明性理由只能使行動(dòng)者成為有理智的人，而規(guī)范性理由則能使行動(dòng)者成為理性的人。⑨理智與理性的區(qū)別，就在于行動(dòng)者做某個(gè)行動(dòng)是 “基于理由”還是 “基于好的理由”，理性化的核心就是要求行動(dòng)者為了完成規(guī)范性任務(wù)而遵從規(guī)范性理由的指導(dǎo)。See Martin P.Golding,supra note ⑦,p.55.此外，與說(shuō)明性理由僅基于理由的可認(rèn)知性和可遵循性不同，規(guī)范性理由還必須滿足普遍性要求。所謂規(guī)范性理由的普遍性，是指一個(gè)適宜的規(guī)范性理由不僅要被同質(zhì)性人群所接受，還要被包含不同群體和個(gè)人的更廣泛群體所接受。⑩See Onora O’Neill,supra note ②,pp.55-56.此即是說(shuō)，規(guī)范性理由對(duì)處于某種情境中的所有人都普遍產(chǎn)生 “應(yīng)當(dāng)做某種行動(dòng)”的效果，并為評(píng)價(jià)該行動(dòng)為好的行動(dòng)提供了辯護(hù)理由。

基于說(shuō)明性理由而行動(dòng)并不一定能保證行動(dòng)就一定是正當(dāng)?shù)?。只有基于?guī)范性理由而行動(dòng)，才能夠?yàn)樾袆?dòng)者的行動(dòng)提供正當(dāng)性辯護(hù)。關(guān)于說(shuō)明性理由與規(guī)范性理由的劃分是否恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題，目前理由論學(xué)者仍存在爭(zhēng)議。不少學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)劃分并不恰當(dāng)，只有 “規(guī)范性理由才是真正的行動(dòng)理由”。①Stephen Kearns,Daniel Star,Reasons:Explanations or Evidence,Ethics,119(1),2008,pp.31-56.對(duì)此，拉茲認(rèn)為，學(xué)者們過(guò)分強(qiáng)調(diào)了說(shuō)明性理由與規(guī)范性理由的區(qū)分，而關(guān)注兩者之間的聯(lián)系更有利于對(duì)規(guī)范性問(wèn)題進(jìn)行解釋，也即拉茲所謂的 “規(guī)范性與說(shuō)明性聯(lián)接”命題。②Joseph Raz,From Normativity to Responsibility,Cambridge:Harvard University Press,2011,pp.26-35.該命題是指規(guī)范性理由一方面為行動(dòng)者提出了規(guī)范性要求，要求其行動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)某種特定的目的或意圖，而另一方面也要能夠在實(shí)際上引導(dǎo)并激發(fā)行動(dòng)者去執(zhí)行該行動(dòng)。在埃瑟特看來(lái)，聯(lián)接命題的基礎(chǔ)性條件就是主體有能力依理由行事。③Christopher Essert,From Raz’s Nexus to Legal Normativity,Canadian Journal of Law and Jurisprudence,XXV(2),2012,pp.465-482.

（四）立法說(shuō)理能夠顯現(xiàn)立法的合法權(quán)威

如上所述，立法理由兼具規(guī)范性和說(shuō)明性這兩種性質(zhì)。然而，在異質(zhì)性的現(xiàn)代多元社會(huì)，很少會(huì)出現(xiàn)單一的立法理由來(lái)引導(dǎo)立法行動(dòng)。在大部分情況下，會(huì)出現(xiàn)兩種或兩種以上的初步正當(dāng)化理由④約翰·布魯姆把能支持一個(gè)行動(dòng)的考量稱為初步正當(dāng)化理由 （prima facie reason），這種初步正當(dāng)化理由雖然能為行動(dòng)者的行動(dòng)提供支持，但其不能起決定性作用。See John Broome,Reasons,in R.J.Wallace ct al.(eds),Reason and Value:Themes From the Moral Philosophy of Joseph Raz,New York:Oxford University Press,2004,p.36.來(lái)競(jìng)爭(zhēng)立法理由的地位。在這種情況下，若是一般的規(guī)范性理由，則會(huì)考慮基于兩者之間的分量來(lái)作出何者更為重要的判斷。⑤參見(jiàn)前引④，陳景輝書(shū)，第15頁(yè)。然而，這種基于分量的判斷存在很多弊病，夏皮羅將之歸納為以下幾種情形：⑥Scott Shapiro,Authority,in Jules L.Coleman&Scott Shapiro(eds),The Oxford Handbook of Jurisprudence and Philosophy of Law,Oxford:Oxford University Press,2002,pp.405-406.（1）行動(dòng)者自行權(quán)衡容易因能力不足或信息缺乏而出錯(cuò)；（2）權(quán)衡過(guò)程易受行動(dòng)者情感因素的影響，從而作出非理性判斷；（3）自行權(quán)衡是有成本的，尤其是若每次都有權(quán)衡所有初步正當(dāng)性理由，那成本幾乎不可計(jì)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出權(quán)衡所得收益；（4）行動(dòng)者的自行權(quán)衡容易偏向自己的個(gè)人利益而不易于實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)作，陷入合作的困境。對(duì)立法理由而言，以上這些弊病都能夠有效避免，因?yàn)榱⒎ɡ碛赏瑫r(shí)還是一種權(quán)威性理由。立法理由一經(jīng)給出，就基于立法者的權(quán)威而具有了權(quán)威性。也就是說(shuō)，當(dāng)法律規(guī)范背后的初步正當(dāng)化理由相互沖突時(shí)，立法者給出的立法理由基于立法權(quán)威而成為一種決定性理由，它不再囿于分量的比較而直接成為一種終局性理由 （conclusion reason），⑦See Joseph Raz,supra note ⑥,pp.25-36.反映了立法者關(guān)于某項(xiàng)立法行動(dòng)的終極考量和最終決策。從這層意義上講，立法理由在某種程度上是以一種 “獨(dú)立于內(nèi)容的理由”⑧[英]H.L.A哈特：《命令與權(quán)威性法律理由》，晨航譯，載 《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》2007年第2期。的方式發(fā)揮作用的。有所不同的是，它一方面基于二階理由的特性而排斥關(guān)于立法初步正當(dāng)化理由的重新衡量，從而降低了決策成本；另一方面，又由于其內(nèi)容兼具說(shuō)明性和規(guī)范性而使其自身是一個(gè)好理由，保證了立法理由的正當(dāng)性。

立法的權(quán)威來(lái)自于其合法性證成。一般而言，立法的合法性包括立法的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性兩個(gè)方面。其中，立法的形式合法性是指立法在形式上的合法律性，即立法必須合乎制定法的規(guī)定。它要求立法必須滿足立法體制合法、立法位階合法及立法程序合法等標(biāo)準(zhǔn)。立法的實(shí)質(zhì)合法性則關(guān)注于立法的內(nèi)容應(yīng)不悖于社會(huì)公理和主流意識(shí)形態(tài)等價(jià)值觀，要求立法必須滿足政治統(tǒng)治秩序和社會(huì)普適價(jià)值等標(biāo)準(zhǔn)。在立法實(shí)踐中，無(wú)論是立法的形式合法性標(biāo)準(zhǔn)還是實(shí)質(zhì)合法性標(biāo)準(zhǔn)，都必須通過(guò)立法理由來(lái)說(shuō)明、解釋和評(píng)價(jià)。一方面，立法理由能夠?qū)α⒎ǖ臋?quán)限來(lái)源、法理依據(jù)或程序運(yùn)作等內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明；另一方面，立法理由還能反映出立法者價(jià)值衡量的終局決策內(nèi)容，使得公眾能夠通過(guò)對(duì)立法者給出的立法理由進(jìn)行評(píng)價(jià)，看其是否符合當(dāng)前的主流意識(shí)形態(tài)，進(jìn)而證成或批判立法者采取特定立法行動(dòng)的合法性。從這層意義上看，通過(guò)要求提供適格立法理由來(lái)對(duì)立法的形式合法性及實(shí)質(zhì)合法性這兩方面加以規(guī)范，立法的合法權(quán)威得以充分顯現(xiàn)。

四、構(gòu)建符合現(xiàn)代法治精神的立法說(shuō)理制度

黨的十九屆四中全會(huì)提出要 “堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，完善立法體制機(jī)制”。在現(xiàn)代法治視域下，完善我國(guó)當(dāng)前立法體制機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)就在于進(jìn)一步堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法保障善治。依前所述，立法說(shuō)理不僅能保障在程序上為立法程序的公開(kāi)性、民主性和正當(dāng)性提供制度性支持，還能在實(shí)質(zhì)上使立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性得以充分實(shí)現(xiàn)。基于此，筆者認(rèn)為，要優(yōu)化完善我國(guó)立法制度，保障良法順利創(chuàng)設(shè)，一項(xiàng)關(guān)鍵性的制度建設(shè)就在于構(gòu)建一套符合現(xiàn)代法治精神的立法說(shuō)理制度。而構(gòu)建這套立法說(shuō)理制度的關(guān)鍵，則要從程序和實(shí)質(zhì)這兩個(gè)方面具體著手。

（一）構(gòu)建在程序上保障立法理由公開(kāi)的立法說(shuō)理制度

從程序法治上看，立法說(shuō)理的核心要求是立法理由公開(kāi)，那么從程序上保證立法理由公開(kāi)就成為具體立法說(shuō)理制度建設(shè)中的關(guān)鍵所在。要確實(shí)保證立法理由的有效公開(kāi)，在筆者看來(lái)，應(yīng)當(dāng)從立法理由公開(kāi)的體系性、可公開(kāi)性、全面性、多樣性和時(shí)效性等五個(gè)方面進(jìn)行制度構(gòu)建：

1.立法理由公開(kāi)依據(jù)的確定性

立法理由公開(kāi)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要一環(huán)。從程序法治觀上看，立法理由公開(kāi)是從程序上保障科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基本制度依托。要構(gòu)建這套基本立法制度，首要是在當(dāng)前中國(guó)特色法治體系建設(shè)的宏偉圖景中尋找其準(zhǔn)確定位，即為立法理由公開(kāi)制度的構(gòu)建尋找其法律依據(jù)。從我國(guó)當(dāng)前法治實(shí)踐來(lái)看，可以作為立法理由公開(kāi)的依據(jù)是 《立法法》第五十四條、第六十八條和 《規(guī)章制定程序條例》第十六條、第十七條之規(guī)定。然而，這幾條規(guī)定都是原則性的立法規(guī)定，不夠具體明晰，難以對(duì)具體的立法說(shuō)理制度進(jìn)行有效指導(dǎo)。如 《立法法》第五十四條僅規(guī)定立法者應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明，雖然說(shuō)明的內(nèi)容是屬于立法理由，但并未對(duì)說(shuō)明的主體、對(duì)象、形式等內(nèi)容加以具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)思路對(duì)立法理由公開(kāi)的法律依據(jù)加以明晰化、具體化、條理化：（1）對(duì) 《立法法》第五十四條加以修訂，增加 “公開(kāi)立法理由”的文字表述；（2）制定專門的立法理由公開(kāi)細(xì)則，為立法理由的公開(kāi)提供法律指導(dǎo)依據(jù)；（3）在各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則中增加立法理由公開(kāi)的內(nèi)容；（4）行政法規(guī)及地方立法程序規(guī)范中亦要求增加立法理由公開(kāi)的內(nèi)容。

2.立法理由公開(kāi)范圍的明晰性

首先，為了更好發(fā)揮絲路基金這種“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，基金運(yùn)作就必須堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。市場(chǎng)化原則首先要求絲路基金的投資決策應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)效益，絲路基金并不是簡(jiǎn)單的政策性基金或國(guó)家援助計(jì)劃，應(yīng)追求合理的投資回報(bào)和財(cái)務(wù)可持續(xù)，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化定價(jià)原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。投資項(xiàng)目選擇過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目評(píng)估和盡職調(diào)查，設(shè)計(jì)完善的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。

要求立法者提供立法理由，并不表明一切立法理由都必須公開(kāi)。具體而言，立法理由公開(kāi)的范圍應(yīng)從以下幾方面加以限定：（1）立法理由的公開(kāi)應(yīng)依法而行，公開(kāi)的主體、內(nèi)容、形式、方式等內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)；（2）以 “公開(kāi)為主、保密為輔”為原則，即除了涉及國(guó)防、外交、軍事等國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等方面的理由不得公開(kāi)外，其他的立法理由都應(yīng)向公眾公開(kāi)；（3）公開(kāi)條件應(yīng)已具備。立法理由公開(kāi)不能簡(jiǎn)單等同于說(shuō)出立法理由，公開(kāi)的流程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的流程來(lái)進(jìn)行。

3.立法理由公開(kāi)內(nèi)容的全面性

將立法說(shuō)理等同于立法的必要性和可能性說(shuō)明是我國(guó)立法實(shí)踐中的常態(tài)。⑨于兆波：《立法必要性可行性的理論基礎(chǔ)與我國(guó)立法完善——以英國(guó)立法為視角》，載《法學(xué)雜志》2014年第11期。然而，這樣的認(rèn)識(shí)是值得商榷的。這是因?yàn)?，立法理由可以分為論證立法形式的理由和論證立法內(nèi)容的理由兩種主要的類型。論證立法形式的理由，所涉及的核心問(wèn)題是法律這種社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)相比于其它社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)的獨(dú)特價(jià)值是什么；立法的治理范圍如何；公眾參與立法的理性商談程序；立法的資源配置或成本分析等內(nèi)容。論證立法內(nèi)容的理由，旨在為立法內(nèi)容的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性及合法性予以解釋或證立。所涉及的主要問(wèn)題是：為何應(yīng)當(dāng)對(duì)某種行為事實(shí)賦予一定的法律效果；為何對(duì)某種行為事實(shí)應(yīng)當(dāng)賦予特定的法律效果；立法推導(dǎo)的邏輯機(jī)制是什么等問(wèn)題。立法的必要性和可能性說(shuō)明屬于對(duì)立法形式論證的理由，而關(guān)于論證立法內(nèi)容的理由則需要進(jìn)一步加以明確。也就是說(shuō)，保障立法理由公開(kāi)的全面性，不僅需要公開(kāi)論證立法形式的理由，也需要公開(kāi)論證立法內(nèi)容的理由。

4.立法理由公開(kāi)形式的多樣性

這里的多樣性是指立法理由公開(kāi)的渠道多樣化。保障立法理由公開(kāi)形式的多樣性，不僅是有效提升公民立法參與度的一項(xiàng)有力制度保障，也是我國(guó)法治治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。立法理由公開(kāi)的渠道既可以通過(guò)正式的出版物如書(shū)籍、報(bào)紙、匯編等發(fā)行，還可以通過(guò)人大或地方政府網(wǎng)站、app軟件、公眾號(hào)等新媒體形式進(jìn)行公開(kāi)。

5.立法理由公開(kāi)時(shí)機(jī)的及時(shí)性

立法理由的公開(kāi)還應(yīng)注重公開(kāi)時(shí)機(jī)的及時(shí)性。立法理由的公開(kāi)是分階段進(jìn)行的，立法前、立法中和立法后的立法理由公開(kāi)內(nèi)容、支持的結(jié)論等都是有所差異的，若不能保證及時(shí)有效地進(jìn)行公布，將會(huì)影響立法的權(quán)威職能充分發(fā)揮，也不利于公眾的立法參與。從多樣化的公開(kāi)渠道來(lái)保證立法理由的及時(shí)有效公開(kāi)，是保障立法理由公開(kāi)的一個(gè)重要基點(diǎn)。

（二）構(gòu)建在實(shí)質(zhì)上保證給出適格立法理由的立法說(shuō)理制度

除了從程序上保證立法理由公開(kāi)外，還需要在實(shí)質(zhì)上保證立法者所給出的立法理由是適格的。所謂適格的立法理由，即是指能夠?yàn)榱⒎ǖ暮侠硇?、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性提供支持的理由。這里的支持作用具體體現(xiàn)為對(duì)立法理由指引、說(shuō)明和評(píng)價(jià)三方面核心功能的確保。

1.確保給出的立法理由具有指引功能

所謂立法理由的指引功能，是指從立法者角度看，立法理由能夠指導(dǎo)立法者應(yīng)當(dāng)如何立法。通過(guò)立法理由的指導(dǎo)而立法，體現(xiàn)了立法的合理性；通過(guò)對(duì)客觀社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握來(lái)制定具有現(xiàn)實(shí)可能性的法律規(guī)范，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性；通過(guò)價(jià)值評(píng)價(jià)的指導(dǎo)依循來(lái)制定具有正當(dāng)性的法律規(guī)范，體現(xiàn)了立法的正當(dāng)性；通過(guò)對(duì)法律規(guī)定的遵循來(lái)制定終局性的權(quán)威法律規(guī)范，體現(xiàn)了立法的合法性。

2.確保給出的立法理由具有說(shuō)明作用

所謂立法理由的說(shuō)明作用，是指從旁觀者角度看，公眾能夠通過(guò)立法理由來(lái)理解或解釋立法者的立法行動(dòng)。立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性必須通過(guò)適格立法理由的說(shuō)明才能被人們所理解和遵循。此即是說(shuō)，除了在程序上要求立法者給出立法理由外，還要在實(shí)質(zhì)上要求立法者所給出的立法理由是指引其立法行動(dòng)的理由，并把指引其立法行動(dòng)的科學(xué)根據(jù)、價(jià)值評(píng)判、法律依據(jù)等皆予以說(shuō)明。

3.確保給出的立法理由具有評(píng)價(jià)意義

所謂立法理由的評(píng)價(jià)意義，是指從評(píng)價(jià)者角度看，立法理由能夠?yàn)榱⒎ㄕ叩牧⒎ㄐ袆?dòng)提供一個(gè)評(píng)價(jià)性基礎(chǔ)，由此公眾可以對(duì)立法進(jìn)行評(píng)價(jià)，而立法者亦可以通過(guò)所給出的立法理由來(lái)對(duì)其立法行動(dòng)予以辯護(hù)。如果立法者的評(píng)價(jià)與社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)相一致，那么立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性就得以成功辯護(hù)，否則就宣告失敗。一個(gè)適格立法理由的提出必然是普遍性的，不僅能被同質(zhì)性人群所接受，還能夠被包含不同群體和個(gè)人的社會(huì)公眾合理接受。⑩See Onora O’Neill,supra note ②,pp.55-56.只有滿足這種普遍化要求，立法理由才能成功為立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性予以辯護(hù)。

立法理由的指引、說(shuō)明和評(píng)價(jià)三個(gè)面向不是相互獨(dú)立的，而是互相聯(lián)系且相互依賴的。立法理由的指引功能要求它既能被理解和遵循，又能為自己提供辯護(hù)。立法理由的說(shuō)明功能為其指引提供了現(xiàn)實(shí)可能，而評(píng)價(jià)功能則為其指引提供了正當(dāng)化辯護(hù)，并預(yù)設(shè)了整個(gè)實(shí)踐推理不存在邏輯錯(cuò)誤。也就是說(shuō)，要確保立法者給出的立法理由是適格的，就必須在制度上保證立法理由的指引、說(shuō)明和評(píng)價(jià)三個(gè)面向得以充分展現(xiàn)，如此才能從實(shí)質(zhì)上論證立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性、合法性。

結(jié)語(yǔ)

在 “理由的時(shí)代”和現(xiàn)代法治視域下，公共說(shuō)理是法治生活中必不可少的內(nèi)容，立法說(shuō)理作為公共說(shuō)理的重要類型之一，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)具有十分重要的意義。在程序法治方面，立法理由公開(kāi)為科學(xué)立法、民主立法、公正立法及公民基本權(quán)利保障等多方面提供了制度性支持；在實(shí)質(zhì)法治方面，立法的合理性、科學(xué)性、正當(dāng)性及合法性均需要立法者提供適格的立法理由予以支持?？傊傲⒎ɡ碛伞笨梢哉f(shuō)是立法理論研究的重要概念，其不僅表征著立法者制定法律規(guī)范的依據(jù)，也是立法者進(jìn)行立法推理和立法論證的核心要素。當(dāng)前中國(guó)立法學(xué)界需要改變聚焦于立法技術(shù)層面而忽視基礎(chǔ)理論研究的局面，從立法 （legislation）而非法律創(chuàng)制 （law-making）的視角來(lái)審視整個(gè)立法理論，加強(qiáng)立法理由及立法說(shuō)理的基礎(chǔ)理論研究。這不僅能提升立法學(xué)的理論品質(zhì)，還能為中國(guó)法治建設(shè)提供系統(tǒng)、科學(xué)、體系化的立法理論支撐，為實(shí)現(xiàn)良法善治的法治理想夯實(shí)基礎(chǔ)。