鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策性金融支持

廖紅偉，遲也迪

(吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長春 130012；吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130012)

“三農(nóng)”問題既是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，又是社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了更好地解決“三農(nóng)”問題，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在黨管農(nóng)村工作的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，確保農(nóng)民主體地位，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制體制，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中三大產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及其之間的關(guān)聯(lián)和比例關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化和合理化將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為了更好地適應(yīng)我國當(dāng)前社會需求結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而促進(jìn)供給資源自由、高效地在各產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)。需要注意的是，資本是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要影響因素之一，而資本要素投入又離不開農(nóng)村金融支持。由于農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動的特殊性，融資“貴”、融資“難”等問題較為普遍，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村提供金融服務(wù)的積極性較低，因此，僅依靠市場力量，將不足以解決農(nóng)村融資問題。政策性金融支持是國家貫徹產(chǎn)業(yè)政策和彌補(bǔ)市場融資能力不足的重要手段，通過有取有舍地支持農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，能夠加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這既符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，又有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向優(yōu)質(zhì)方向轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，還關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局。為了促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)充分了解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，從現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)問題，抓住主要矛盾，從而克服農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中亟待解決的瓶頸問題，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和合理化道路掃清障礙。

(一)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

我們以相關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。如表1所示，從2000年至2017年全國糧食總產(chǎn)量來看，雖然有小幅波動，但基本上呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。糧食總量的穩(wěn)定增長體現(xiàn)了國家發(fā)展基礎(chǔ)的穩(wěn)定和生產(chǎn)力水平的提高。2000至2017年，全國的棉花、油料和糖料等經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量，既出現(xiàn)了小幅度波動現(xiàn)象，又有增長速度減緩的跡象。從農(nóng)村居民人均可支配收入來看，近年來農(nóng)村居民人均可支配收入逐年遞增，但增長速度有所放緩。從全國鄉(xiāng)村人口和鄉(xiāng)村就業(yè)人員情況來看，如表2所示，鄉(xiāng)村就業(yè)人員數(shù)在第一產(chǎn)業(yè)中所占比重呈現(xiàn)出逐年降低的趨勢，但當(dāng)前所占比重仍然較大。

表1 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)

資料來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》

表2 全國鄉(xiāng)村人口和鄉(xiāng)村就業(yè)人員情況

資料來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》

以上數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了一定的成果，農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)得到發(fā)展和壯大，表現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但是，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中仍存在一些問題，歸納如下：第一，糧食產(chǎn)量逐年遞增，產(chǎn)生一定的庫存壓力。糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在生產(chǎn)力水平較低的情況下，滿足社會的糧食需求是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要使命。然而，現(xiàn)如今我國生產(chǎn)力水平有了顯著提高，隨著國家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人均收入水平逐年遞增，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性也隨著人均收入水平提高而發(fā)生變化。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，糧食產(chǎn)量需要根據(jù)社會需求結(jié)構(gòu)的變化而作出相應(yīng)調(diào)整。資源是有限的，糧食生產(chǎn)活動過多地占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，勢必會影響到農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，農(nóng)民收入增長速度緩慢，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步調(diào)整。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)規(guī)律來看，服務(wù)業(yè)吸收的就業(yè)量最大，其次是工業(yè)，吸收就業(yè)量最少的是農(nóng)業(yè)，而從收入水平來看，由高到底依次是服務(wù)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)。農(nóng)民收入水平增速放緩，說明農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)仍有較大發(fā)展空間，對于農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)提高農(nóng)民收入水平和就業(yè)量方面，仍有發(fā)展?jié)摿梢蚤_發(fā)。另外，農(nóng)產(chǎn)品供給是否能適應(yīng)市場需求的變化以及滿足市場需求的程度，也是影響農(nóng)村居民收入的重要原因。第三，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占鄉(xiāng)村就業(yè)總量的比重較大，勞動力的自由流動受到限制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布較為分散，實(shí)行規(guī)?；蜋C(jī)械化生產(chǎn)具有一定難度，生產(chǎn)率水平的提高受到一定限制，使得較大比重的勞動力仍然被束縛在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，而勞動力供給又是農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要條件。因此，解放被束縛的農(nóng)業(yè)勞動力并保證其自由地向工業(yè)和服務(wù)業(yè)流動，能夠?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和合理化創(chuàng)造有利條件。第四，經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量降低和增速下降，對于工業(yè)原料供給具有一定影響。經(jīng)濟(jì)作物又稱工業(yè)原料作物，在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展過程中，會產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)作物需求，而經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量和增速的下降可能會產(chǎn)生工業(yè)原料供給不足等不利情況，將導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)發(fā)展速度受限等問題。

(二)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的兩個維度，兩個維度互為條件和目標(biāo)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的合理化是指，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中各產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)能力的加強(qiáng)和關(guān)聯(lián)水平的提高。這一維度的核心在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中各產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)。合理化的目標(biāo)是為了更好地適應(yīng)社會需求結(jié)構(gòu)的變化以及實(shí)現(xiàn)各類資源的高效配置。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高度化是指，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，由低層次向高層次不斷演進(jìn)，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化基礎(chǔ)上，調(diào)整至最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化是相互推動、相輔相成的。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的主要表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)所占優(yōu)勢地位的下降和農(nóng)村工業(yè)、服務(wù)業(yè)優(yōu)勢地位上升的過程，生產(chǎn)要素配置方式也將從勞動密集型向資本密集型、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，急需進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。社會需求結(jié)構(gòu)是動態(tài)變化的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的動力就在于通過自身的不斷調(diào)整來更好地滿足社會需求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，旨在提高有效供給水平，將生產(chǎn)要素從無效供給中解放出來并保證其在各經(jīng)濟(jì)部門之間合理高效地自由流轉(zhuǎn)(1)李鑠：《供給側(cè)改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2017第8期。。通過對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題的深入分析，可以總結(jié)出以下三點(diǎn)深層次原因：第一，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)急需調(diào)整。大量生產(chǎn)要素被束縛在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，要素貢獻(xiàn)水平停滯不前，資源配置效率的提高較為受限。第二，農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展受到農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境應(yīng)確保生產(chǎn)要素由低效率生產(chǎn)部門向高效率生產(chǎn)部門流動。生產(chǎn)要素是農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)因素，農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)要素得不到釋放，那么農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)就會因?yàn)橥度胍赜邢薅荒艹浞职l(fā)揮其經(jīng)濟(jì)增長潛力。第三，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)力和靈活性有待提高。社會需求結(jié)構(gòu)在變化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)力和靈活性的不足將會導(dǎo)致較為嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，庫存壓力過重、產(chǎn)能過剩等問題將會隨之而來，不利于國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展(2)陳會英：《中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化問題研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會》1991年第3期。。從我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀來看，都迫切需要通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的步伐，進(jìn)而優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的供給質(zhì)量，在適應(yīng)市場需求變化的同時，突破農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。

二、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策性金融支持的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

金融支持對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言至關(guān)重要，而商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)金融支農(nóng)服務(wù)積極性的缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體融資“貴”、融資“難”等問題的產(chǎn)生，這是市場力量具有局限性的表現(xiàn)。政策性金融支持是政府校正市場行為的重要手段，以自身獨(dú)特優(yōu)勢去解決農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的融資問題，在響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略號召的同時，對于加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

(一)農(nóng)村金融支持的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

建國初期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展百廢待興，資本要素稀缺問題尤為突出。改革開放以來，農(nóng)村金融體系開始逐漸完善，其發(fā)展歷程大致可分為以下四個階段：第一階段，農(nóng)村金融發(fā)展初始階段。國家建立農(nóng)村信用社，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，覆蓋了我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。同時，將農(nóng)業(yè)銀行設(shè)置為農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)單位，這樣一來，以農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)的農(nóng)村金融支持格局基本形成。第二階段，農(nóng)村金融發(fā)展階段。郵政儲蓄成為金融支農(nóng)的重要力量，同時，國家對民間借貸的管制逐步放開，極大地滿足了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本需求。第三階段，農(nóng)村金融完善階段。國家成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，作為政策性金融機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)農(nóng)村金融市場的不足。同時，農(nóng)業(yè)銀行不再是農(nóng)村信用社的上級單位，農(nóng)村信用社的組織機(jī)構(gòu)不斷完善，以便于更專業(yè)地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時，其他國有銀行紛紛撤離農(nóng)村，農(nóng)村信用社成為金融支農(nóng)的主力軍。第四階段，農(nóng)村金融深化改革階段。郵政儲蓄銀行成立，在一定程度上保證了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金供給，伴隨著農(nóng)村金融市場改革的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求得到了極大滿足。

提供支農(nóng)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)主要分為兩大類，一類是非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，另一類是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)由民間借貸組織構(gòu)成。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要包括商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)。各商業(yè)銀行屬于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，由于農(nóng)村經(jīng)營活動利潤較低、風(fēng)險(xiǎn)較高且借貸周期較長等特點(diǎn)，以營利為目的的商業(yè)銀行所發(fā)揮的支農(nóng)作用極為有限，其更傾向于撤離農(nóng)村金融市場，這樣一來，政策性金融機(jī)構(gòu)就擔(dān)負(fù)起了支持農(nóng)村金融服務(wù)的重要角色。

本文對政策性金融機(jī)構(gòu)的定義較為寬泛，即提供政策性金融服務(wù)的主要正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，而不是僅限定為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一政策性銀行?，F(xiàn)如今，擔(dān)負(fù)著政策性金融任務(wù)的主要正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村信用社、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國郵政儲蓄銀行。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村金融支持的現(xiàn)實(shí)性要求

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，農(nóng)村金融支持的有效供給水平需要進(jìn)一步提升。通過改革來提高農(nóng)村金融供給的適應(yīng)能力和靈活性，以便更好地滿足農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的變化。農(nóng)村居民的金融需求主要體現(xiàn)在消費(fèi)類資金需求和生產(chǎn)類資金需求，消費(fèi)類資金需求主要指農(nóng)村居民日常生活中的資金需求，而生產(chǎn)類資金需求主要指對農(nóng)村生產(chǎn)和經(jīng)營活動的資金投入需求。

當(dāng)前，在農(nóng)村金融市場資本供給過程中，存在著一些金融供給與金融需求不匹配的情況。第一，農(nóng)村居民抵押物不足，無法滿足信貸要求。抵押物是信貸工作順利進(jìn)行的基本保證，不僅可以提高農(nóng)村居民防控風(fēng)險(xiǎn)的意識，還可以控制金融支持的不良資產(chǎn)規(guī)模。由于缺少抵押物，致使不符合信貸要求的情況普遍存在，農(nóng)村居民資金需求無法得到滿足。第二，農(nóng)村居民缺乏金融知識，農(nóng)村金融支持的資金來源有限。農(nóng)村存款規(guī)模直接影響到農(nóng)村金融市場的供給水平，由于金融知識相對缺乏，農(nóng)村居民的存款和理財(cái)習(xí)慣相對較為落后，農(nóng)村金融支持的貨金供給量略顯不足。另外，多數(shù)農(nóng)村居民由于不符合信貸要求而得不到金融支持，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場中有效需求不足，使得農(nóng)村存款很可能外流到城市信貸需求中，最終形成農(nóng)村金融市場供給不足的惡性循環(huán)。第三，農(nóng)村經(jīng)營活動利潤低、風(fēng)險(xiǎn)高且周期長。金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，一般以追求較高利潤為目標(biāo)，這在一定程度上加重了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資成本；金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格把控融資風(fēng)險(xiǎn)，更傾向于提供短期金融產(chǎn)品，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營特點(diǎn)和資本需求特征不匹配。第四，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體分布較為分散，金融支持成本較高。受農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較落后等客觀條件的制約，金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)的對接較困難，無法直接服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資需求。由于供求雙方的交易成本較高，農(nóng)村金融服務(wù)的供求結(jié)構(gòu)難以匹配。第五，金融服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量有待提高。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的程序?qū)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體而言較為復(fù)雜，如果金融服務(wù)人員不能耐心、專業(yè)地指導(dǎo)農(nóng)村居民，會導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體抵觸心理的產(chǎn)生，使得農(nóng)村金融支持的供給質(zhì)量大打折扣。

農(nóng)村金融支持所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，是農(nóng)村供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不平衡問題的集中體現(xiàn)。農(nóng)村金融支持通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程的推進(jìn)，能夠促進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，降低農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資成本，增強(qiáng)農(nóng)村金融對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐力度。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，有助于加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化進(jìn)程，以擴(kuò)大有效供給和提高供給質(zhì)量的方式來調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的匹配程度，最終實(shí)現(xiàn)社會生產(chǎn)力水平的顯著提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長。

(三)農(nóng)村政策性金融支持的優(yōu)勢與潛在問題

與一般金融支持的融資性和有償性相比，政策性金融支持的特色在于政策性和優(yōu)惠性。政策性主要體現(xiàn)在政策性金融支持是國家貫徹產(chǎn)業(yè)政策的重要途徑，能為國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的資金支持。市場機(jī)制存在的缺陷會限制資源優(yōu)化配置的效率，需要政府來彌補(bǔ)市場缺陷，金融市場亦是如此，政府可以通過政策性金融支持來校正和優(yōu)化金融資源的配置狀況。優(yōu)惠性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政策性金融支持不等于無償奉獻(xiàn)，而是以相對較低的資本價格進(jìn)行資本輸出，促使被支持者重視和珍惜資本價值，提高資本利用效率。二是有限度的盈利性能夠保證政策性金融支持的可持續(xù)性，同時盈利性也會激勵政策性金融提供者提高對金融風(fēng)險(xiǎn)的防范意識，強(qiáng)化其監(jiān)管資本運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。

綜合來看，農(nóng)村政策性金融支持的優(yōu)勢可概括為以下兩點(diǎn)：第一，政策性金融支持具備突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的功能。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，常遇到基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等瓶頸問題。瓶頸問題的解決會對其他經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生正外部性，然而僅僅依靠市場來解決瓶頸問題是不夠的，還需要國家制定相關(guān)政策，以便于聚集力量去突破瓶頸。政策性金融支持具有較強(qiáng)的聚集資本和貫徹國家政策的能力，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中瓶頸問題的解決和重要經(jīng)濟(jì)部門的快速發(fā)展，進(jìn)而發(fā)揮其關(guān)聯(lián)效應(yīng)和正外部效應(yīng)，促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。第二，實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置是農(nóng)村政策性金融支持的重要功能。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，金融資源的有效配置在于資本能在農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)之間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各企業(yè)之間的合理分配和有效利用。保證金融資源的優(yōu)化配置，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要條件，而在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和合理化的過程中，資本的逐利性推動其由低利潤產(chǎn)業(yè)流向高利潤產(chǎn)業(yè)；在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，資本傾向于從低利用效率企業(yè)流向高利用效率企業(yè)。因此，農(nóng)村政策性金融支持是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要動力之一。

按照支持方式劃分，政策性金融支持可分為直接方式和間接方式，直接方式的載體是政策性主體，即提供政策性金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。政策性主體直接面向農(nóng)村金融需求，主動提供農(nóng)村金融服務(wù)，是農(nóng)村政策性金融支持的中堅(jiān)力量。間接方式的載體是政策性行為，即國家制定相關(guān)政策來鼓勵商業(yè)銀行等非政策性金融機(jī)構(gòu)從事農(nóng)村政策性金融服務(wù)。當(dāng)商業(yè)銀行等非政策性金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)投放規(guī)定數(shù)量的政策性金融資源時，國家以降低一定準(zhǔn)備金率、貸款利率和再貼現(xiàn)率等優(yōu)惠政策作為其回報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)非政策性金融主體積極從事農(nóng)村政策性金融支持事業(yè)的目的(3)李珊：《國外農(nóng)村政策性金融發(fā)展對我國的啟示》，《時代金融》2007第5期。。

以政策性機(jī)構(gòu)為主，以政策性行為為輔，可以擴(kuò)大農(nóng)村政策性金融支持有效供給的數(shù)量，同時能夠完善農(nóng)村政策性金融支持體系并且擴(kuò)大其惠及范圍，進(jìn)一步改善農(nóng)村政策性金融支持的供給質(zhì)量?？梢哉f，政策性機(jī)構(gòu)與政策性行為兩種思路的綜合使用，是農(nóng)村政策性金融支持的最核心優(yōu)勢。

盡管農(nóng)村政策性金融支持具備諸多優(yōu)勢，但也存在與生俱來的潛在問題：第一，可持續(xù)性與政策性的沖突。一方面，政策性金融支持需要通過盈利性來保障自身的可持續(xù)性；另一方面，政策性金融支持的項(xiàng)目大都經(jīng)濟(jì)效益較低、資金回報(bào)周期較長，側(cè)重于政策性目的則勢必會放寬金融支持的融資審批要求，這將引發(fā)較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，加之管理者對市場信息把握不全面、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不足等問題，使得資本的回收面臨較高難度，嚴(yán)重威脅著政策性金融的可持續(xù)性經(jīng)營。第二，資金來源與循環(huán)經(jīng)營的沖突。政策性金融的資金來源主要是中央財(cái)政支持，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)通過從中央銀行獲取融資的方式來滿足其政策性資金需求。然而由于資金來源單一，制約了政策性資金的供給，同時，政策性金融支持的項(xiàng)目一般回收資金難度較高、周期較長，長此以往，為農(nóng)村政策性金融支持的自我循環(huán)經(jīng)營帶來了一定難度。第三，供給方式與需求特征的沖突。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于金融市場需求，設(shè)置足夠數(shù)量的分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，以便于更好地滿足市場需求和提供金融服務(wù)。然而，農(nóng)村政策性金融提供單位的分支機(jī)構(gòu)數(shù)量和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量較為有限，因此在農(nóng)村政策性金融支持工作中，僅依靠政策性金融主體的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。雖然商業(yè)銀行等非政策性主體的分支機(jī)構(gòu)眾多、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)廣泛，但是在通過政策性行為引導(dǎo)非政策性金融主體從事農(nóng)村政策性金融支持的過程中，還伴隨著信貸資產(chǎn)質(zhì)量下降、服務(wù)不夠?qū)Ｐ?、信貸門檻降低和政策性金融資金被擠占或挪用等資源配置不合理問題。與此同時，農(nóng)村金融需求的分布較為分散且農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，增加了農(nóng)村政策性金融支持的成本，政策性金融的惠及范圍變得十分有限。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策性金融支持的理論依據(jù)

以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論為依據(jù)，細(xì)致分析農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響因素，同時將政策性金融支持作為手段，改變各影響因素的狀態(tài)，進(jìn)而闡述依靠政策性金融支持來影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)制。

(一)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響因素

從供給角度來看，資金供給狀況是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要影響因素。資金供給狀況主要由兩個維度來考量：一個是資金供給數(shù)量，一個是資金供給質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是在充足要素供給的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)高度化和合理化目標(biāo)的，資本是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必不可少的生產(chǎn)要素之一，投入資金總量的提高將直接影響產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展速度，即充足的資金供給總量是保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利進(jìn)行的必要條件。資金供給質(zhì)量體現(xiàn)在兩個方面：一方面，資源因稀缺而寶貴，因此，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，需要將有限的資金集中投入到主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)效應(yīng)和較好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)部門中，以優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門為先導(dǎo)，通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來帶動其他產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。另一方面，由于產(chǎn)業(yè)間要素生產(chǎn)效率增長速度的不同，將對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和升級產(chǎn)生重要影響，因此，應(yīng)優(yōu)化資金的配置效率，保證其自由和合理地由低生產(chǎn)效率的產(chǎn)業(yè)流向高生產(chǎn)效率的產(chǎn)業(yè)，這樣一來，擴(kuò)大資金有效供給和提高資金供給質(zhì)量將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的重要途徑。

從需求角度來看，農(nóng)村居民的消費(fèi)需求和農(nóng)村企業(yè)的投資需求將影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程。農(nóng)村居民消費(fèi)需求主要分為生活類消費(fèi)需求和生產(chǎn)類消費(fèi)需求，生活類消費(fèi)需求影響著最終產(chǎn)品的生產(chǎn)，生產(chǎn)類消費(fèi)需求影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的供給狀況。隨著農(nóng)村居民人均收入水平提高等因素的影響，其需求結(jié)構(gòu)處于動態(tài)變化中，從而形成對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求。以需求為導(dǎo)向，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整擴(kuò)大有效供給，提高供給質(zhì)量，才能更好地適應(yīng)農(nóng)村居民需求結(jié)構(gòu)的變化。農(nóng)村企業(yè)的投資行為是擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、擴(kuò)大再生產(chǎn)順利進(jìn)行的重要條件。企業(yè)投資需求的增強(qiáng)將促進(jìn)其擴(kuò)張速度的加快，并以三種路徑影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整：一是大量的企業(yè)投資資源流向新興產(chǎn)業(yè)，會加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，從而改變原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀態(tài)；二是一定數(shù)量的投資資源流入部分原有產(chǎn)業(yè)，使其發(fā)展速度與其他產(chǎn)業(yè)相比明顯加快，進(jìn)而改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀態(tài)；三是投資資源均勻流入各產(chǎn)業(yè)部門，同比例地加快各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，從而改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

從政策角度來看，政府為了實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)政策來影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在促進(jìn)資源在產(chǎn)業(yè)間優(yōu)化配置的過程中，政府將有選擇地進(jìn)行鼓勵或抑制部分農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等其他對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長具有積極作用的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，政府可以通過鼓勵型產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)資源積極流入，以鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。同時，對于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)及發(fā)展較薄弱的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，也需要鼓勵型產(chǎn)業(yè)政策的支持，進(jìn)而彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板。對于那些供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化或易產(chǎn)生負(fù)外部性的產(chǎn)業(yè)，政府可通過抑制型產(chǎn)業(yè)政策來限制其發(fā)展，同時引導(dǎo)要素資源向其他產(chǎn)業(yè)部門合理流動。產(chǎn)業(yè)政策既包括直接干預(yù)，又包括間接引導(dǎo)，兩種方法的綜合運(yùn)用可以極大地改善市場固有缺陷，極大地優(yōu)化資源配置，從而助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整(4)中國人民銀行上饒中心支行課題組：《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與政策性金融支持的理論及實(shí)證分析——農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與金融視角下的市場融資失靈和政策導(dǎo)向》，《金融研究》 2006第10期。。

(二)政策性金融支持的供給性特征

政策性金融支持是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利進(jìn)行的重要條件，現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，通過政策性金融支持來推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，應(yīng)遵循供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，以“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)為目標(biāo)，有選擇性地對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)部門提供金融供給。提供政策性金融支持的各政策性金融主體，具備供給性特征。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，深入剖析政策性金融支持的供給性，有以下五個特征：第一，區(qū)分產(chǎn)業(yè)類型，差別投入資金。為了達(dá)到“去產(chǎn)能”“去庫存”的目標(biāo)，一方面，政策性金融支持應(yīng)有區(qū)別地對待支持對象和選擇支持方向，將更多的政策性金融資源投入到附加值較高、能耗較少、需求持續(xù)增長、高新技術(shù)含量高等特點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)部門；另一方面，應(yīng)限制政策性金融資源流向低附加值、高能耗、難以適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化、環(huán)境污染嚴(yán)重等粗放式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。有進(jìn)有退，有所為有所不為，方能加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程。第二，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一般傾向于為大型企業(yè)提供金融服務(wù)，而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體中，多為中小微型企業(yè)，這類企業(yè)融資難、融資貴的問題比較突出，產(chǎn)生了金融供給“短板”。然而中小微型企業(yè)在吸收就業(yè)人數(shù)、滿足市場需求和提高人民收入等方面具備強(qiáng)大的發(fā)展?jié)摿?，其生產(chǎn)經(jīng)營方式具有良好的適應(yīng)性和靈活性。綜合來看，政策性金融支持應(yīng)大力扶植農(nóng)村中小微型企業(yè)的發(fā)展，順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，彌補(bǔ)農(nóng)村金融供給“短板”。第三，改善服務(wù)質(zhì)量，降低融資成本。金融機(jī)構(gòu)在提供金融服務(wù)時會產(chǎn)生交易成本，融資服務(wù)費(fèi)用、融資程序復(fù)雜程度、服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)分布狀況等因素都會提高融資過程中的交易成本。在較高的交易成本面前，經(jīng)濟(jì)主體融資后的收益效果或效用水平會受到較大影響(5)敬志紅、楊中：《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策性金融服務(wù)體系》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2016年第11期。。政策性金融支持的優(yōu)惠性特征能夠極大地克服融資主體交易成本高的問題，能夠從供給角度出發(fā)，有效緩解經(jīng)濟(jì)主體生活、生產(chǎn)和經(jīng)營的負(fù)擔(dān)。第四，重視社會效益，擴(kuò)大普惠金融。政策性金融支持以貫徹國家經(jīng)濟(jì)政策為立足點(diǎn)，將提高社會效益為己任，致力于使最廣泛社會群體的融資需求得以滿足，特別是對于中小微型企業(yè)、農(nóng)村各經(jīng)濟(jì)主體等發(fā)展?fàn)顩r和生活水平較為受限的群體。政策性金融支持力圖掃清這些融資障礙，以有效資金供給和高質(zhì)量資金供給去滿足社會各階層的融資需求，有利于縮小收入差距、平衡公平與效率和實(shí)現(xiàn)共同富裕等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第五，提升供給質(zhì)量，控制金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)增速的放緩，融資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率有所增加。這種客觀情況下，更應(yīng)該注重資本供給質(zhì)量的有效提升。作為間接形式的政策性金融支持，政策性行為可以對各金融機(jī)構(gòu)的資金供給起到較強(qiáng)的引導(dǎo)作用。政策性金融在支持過程中會嚴(yán)格把控金融風(fēng)險(xiǎn)，積極引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的融資行為，改善金融市場的供給結(jié)構(gòu)，鼓勵各金融機(jī)構(gòu)將資金投入到風(fēng)險(xiǎn)較低、經(jīng)營狀況良好和發(fā)展前景樂觀的產(chǎn)業(yè)部門當(dāng)中，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時降低金融資源的沉沒成本。

(三)政策性金融支持的制度性激勵

資本投入是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中面臨著大量資本需求。政策性金融支持作為符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的有效供給，能夠極大地改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整融資難、融資貴等問題。建立并完善政策性金融支持的制度性激勵體系，使其制度性激勵作用得到充分發(fā)揮，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和突破農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。目前，政策性金融支持的力量較為薄弱，且自身還存在一定問題，導(dǎo)致其支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的寬度和深度受到限制，需要深入挖掘政策性金融支持內(nèi)在的制度性激勵作用，調(diào)動一切可利用資源，將各金融機(jī)構(gòu)的資本供給匯集成政策性金融支持的合力，集中力量來解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的融資問題。因此，通過政策性行為來激發(fā)政策性金融支持的制度性激勵是具有合理性的。

政策性行為是由政府構(gòu)建合理的制度安排，以一定的制度性“補(bǔ)償”作為回報(bào)，進(jìn)而積極引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)的融資行為，以便于組織和集中社會資本并投入到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與制度性激勵之間的互動關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是生產(chǎn)力變革與生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)步之間相互促進(jìn)的體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會影響制度安排的構(gòu)建，而合理的制度安排又會反作用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，兩者相輔相成，構(gòu)成良性循環(huán)。政策性金融的制度性激勵目標(biāo)是為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資本流入掃清障礙，為其資本的有效供給創(chuàng)造更為有利的條件。政策性金融支持所包含的制度性激勵，會促進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)的收益率接近于社會收益率，即以制度性“補(bǔ)償”來調(diào)動提供政策性金融支持的積極性，使金融資源的配置效率得到顯著提高。因此，發(fā)揮政策性金融支持的制度性激勵作用，構(gòu)造合理的制度安排，營造優(yōu)質(zhì)的制度激勵環(huán)境，將是彌補(bǔ)農(nóng)村金融市場缺陷的有效途徑。

四、國外農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策性金融支持的經(jīng)驗(yàn)與啟示

政策性金融支持通過調(diào)整影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的決定要素即資本要素，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化和合理化，同時貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，合理規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，重點(diǎn)支持關(guān)聯(lián)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。在世界范圍內(nèi)，許多國家在政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，有著豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。雖然各國國情不同，同一種成功的運(yùn)作模式不一定適應(yīng)于其他國家，但是從成功范例中探尋其背后的客觀發(fā)展規(guī)律是有必要的。借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律為指導(dǎo)，以我國國情為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，必將對我國政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整事業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。國外政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)可歸納為以下三個特點(diǎn)：

(一)以政策性金融機(jī)構(gòu)為主體，引導(dǎo)農(nóng)村金融體系構(gòu)建

美國的農(nóng)村金融體系屬于多元機(jī)構(gòu)模式，聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行和合作社銀行等機(jī)構(gòu)共同組建成美國農(nóng)村合作金融組織。該組織作為美國農(nóng)村金融體系的中心，再加上政府主導(dǎo)的政策性信貸機(jī)構(gòu)和私人主導(dǎo)的商業(yè)化農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充，共同擔(dān)負(fù)起滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資需求的任務(wù)。各金融機(jī)構(gòu)之間具有分工清晰、定位準(zhǔn)確和效率較高的特點(diǎn)，而且美國多元化金融供給主體之間不存在交叉關(guān)系或監(jiān)督管理關(guān)系，僅有業(yè)務(wù)往來關(guān)系(6)黎和貴：《國外農(nóng)村金融體系的制度安排及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《國際金融研究》2009年第1期。。

法國政策性金融體系是按照政府主導(dǎo)并由政府監(jiān)督管理的模式運(yùn)行，由法國國家農(nóng)業(yè)信貸銀行、互助信貸聯(lián)合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行等金融機(jī)構(gòu)共同組成。通過政府的政策性金融支持，能夠更好地控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和方向。國家農(nóng)業(yè)信貸銀行作為法國最大的政策性金融機(jī)構(gòu)，是混合所有制性質(zhì)，這種官民合辦的經(jīng)營模式，既有利于貫徹政府經(jīng)濟(jì)政策和實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，又可以及時掌握市場信息和提高資本運(yùn)作的靈活性，便于適應(yīng)農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化。

(二)以政府財(cái)政支持為保障，擴(kuò)展資金來源渠道

首先，政策性金融的資金來源主要依靠政府的財(cái)政投入。美國多元化的政策性金融體系構(gòu)建，主要依靠聯(lián)邦政府的財(cái)政支持。其次，調(diào)動社會閑置資本是必要手段。由于法國的政策性金融服務(wù)體系主要由政府來主導(dǎo)和管理，因此，政府財(cái)政投入是其政策性金融支持的主要資金來源，同時，通過官民合辦的金融機(jī)構(gòu)，使民營資本積極投入到農(nóng)村政策性金融支持事業(yè)中，便于集中社會資本力量來突破農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的瓶頸問題。德國政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金主要來源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體，以其廣泛的農(nóng)村金融分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為媒介，吸收農(nóng)村閑置資本，再將其用之于農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融市場內(nèi)部的良性循環(huán)和供需平衡。再次，政府發(fā)行債券，為農(nóng)村政策性金融支持提供資金補(bǔ)充。由政府擔(dān)保發(fā)行的證券，信譽(yù)高風(fēng)險(xiǎn)小，組織和集中社會資本的能力較強(qiáng)，可以滿足農(nóng)村金融市場內(nèi)中長期的資金需求。最后，中央銀行可以充當(dāng)最后貸款人角色。由中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)向政策性金融服務(wù)提供方借出資金，以補(bǔ)充農(nóng)村政策性金融支持的資金供給。

(三)以法律法規(guī)為準(zhǔn)則，監(jiān)督管理資本運(yùn)行

通過相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)建，可以規(guī)范農(nóng)村政策性金融支持有關(guān)各方的行為，維護(hù)農(nóng)村政策性金融運(yùn)作的市場秩序。由國家來加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，由地方政府制定符合區(qū)域發(fā)展要求的規(guī)章制度，構(gòu)建多元化、全方位的農(nóng)村政策性金融支持的監(jiān)督管理體系，為符合相關(guān)規(guī)定要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體提供政策性金融服務(wù)。同時，嚴(yán)格控制融資風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)質(zhì)量。以法律為依據(jù)，嚴(yán)格界定農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)之間、農(nóng)村政策性金融供給方與需求方之間及其他相關(guān)利益方之間的關(guān)系，嚴(yán)禁越過法律法規(guī)而強(qiáng)加干預(yù)的行為，這是維護(hù)各方合法權(quán)益和保證資產(chǎn)運(yùn)作安全的重要保證。

五、政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的策略

政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的策略大致分為兩種思路：一是鞏固現(xiàn)有政策性金融主體的主導(dǎo)作用；二是拓展新方法、新方式，綜合運(yùn)用政策性主體與政策性行為，充分發(fā)揮其優(yōu)勢效應(yīng)，逐漸完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策性金融支持體系。具體策略主要有以下六個方面：

(一)鞏固政策性金融主體在農(nóng)村金融體系中的主導(dǎo)地位

由于政策性金融支持的政策性和優(yōu)惠性等特征，必須由政府來主導(dǎo)政策性金融體系的構(gòu)建和運(yùn)作。政策性金融支農(nóng)事業(yè)好比是龐大的“建筑工程”，而政策性金融主體就是“基石”和“棟梁”，其質(zhì)量的高低直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局。一直以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行等政策性金融主體作為“基石”和“棟梁”，支撐起整個政策性金融支農(nóng)體系，承擔(dān)了大部分政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，只有“基石”牢固、“棟梁”堅(jiān)挺，才能支撐起萬丈高樓。因此，政策性金融主體的主導(dǎo)地位必須進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固，這是加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加大政策性金融支農(nóng)力度的必然要求。

(二)充分發(fā)揮政策性金融支持的制度性激勵作用

商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相對于政策性金融主體而言，具備一些獨(dú)特優(yōu)勢：分支機(jī)構(gòu)眾多，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量較多，金融服務(wù)范圍比較廣泛；組織和集中資本的能力較強(qiáng)，資金來源渠道較廣；長期從事競爭類業(yè)務(wù)，在資格審查、資本運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面，具備服務(wù)專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)豐富且專業(yè)技術(shù)熟練等特點(diǎn)；信貸產(chǎn)品種類繁多，符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的資本多樣化需求；商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的結(jié)算服務(wù)體系較為完善，可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資活動帶來極大的便利。政策性金融行為正是政府激勵其他商業(yè)性金融主體投身于政策性金融支農(nóng)事業(yè)的重要手段。通過合理的制度安排，以相應(yīng)的優(yōu)惠政策來激勵商業(yè)性金融主體為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供必要的政策性金融服務(wù)。通過政策性行為，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢有效彌補(bǔ)了政策性金融機(jī)構(gòu)的不足。以政策性金融機(jī)構(gòu)為主，以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為輔，多元化、多層次的農(nóng)村政策性金融體系將得以構(gòu)建和完善，使得由制度性“補(bǔ)償”激發(fā)出的制度性激勵作用得到充分發(fā)揮。

(三)以貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為政策性金融支持的首要任務(wù)

產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為政策性金融提供了支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，政策性金融資源是寶貴的，需要提高資源的配置效率。將有限的政策性金融資本投入到符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)部門，以節(jié)約資源、提高效率的方式加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和合理化進(jìn)程，避免不必要的資源浪費(fèi)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求下，應(yīng)以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的金融需求為核心，調(diào)整政策性金融支農(nóng)服務(wù)的方向和力度，提升政策性金融支持的供給質(zhì)量，以政策性金融支持的有效供給去適應(yīng)農(nóng)村資本需求的變化。

(四)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)展政策性金融支持的服務(wù)渠道，降低農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資成本

農(nóng)村居民融資需求的分布較為分散，給政策性金融服務(wù)的對接帶來了一定困難，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，金融機(jī)構(gòu)提供政策性金融服務(wù)的覆蓋范圍比較有限，農(nóng)村居民尋求政策性金融服務(wù)也非常不便利。這些客觀條件導(dǎo)致政策性金融服務(wù)供需雙方的交易成本較高，致使農(nóng)村金融市場供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的匹配難度加大。解決辦法主要從兩方面入手：第一，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善通信、道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，不僅能減少政策性金融支持過程中所面臨的困難，還可以為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等運(yùn)營環(huán)節(jié)帶來便利條件。第二，擴(kuò)展新的政策性金融服務(wù)渠道?？梢岳没ヂ?lián)網(wǎng)和移動通信終端等工具，構(gòu)建網(wǎng)上政策性金融服務(wù)平臺，解決政策性金融供給與農(nóng)村融資需求間信息不對稱等問題，既有利于提高政策性金融的供給質(zhì)量，又可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資需求帶來便利。當(dāng)然，新型融資服務(wù)渠道的擴(kuò)展?fàn)顩r依賴于相關(guān)融資知識普及工作和政策性金融支持宣傳工作的推進(jìn)。

(五)改善政策性金融服務(wù)質(zhì)量，加大相關(guān)金融知識的普及力度和提升相關(guān)信息的宣傳效果，減少農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資疑慮

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體在面對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜融資程序、嚴(yán)格融資要求和較高交易成本等情況時，往往會放棄正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的融資幫助，轉(zhuǎn)而從民間非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)尋求資金供給。然而，非正規(guī)融資渠道存在較多問題，如信息不對稱、資格審查不嚴(yán)格、融資利率較高和潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較高(7)方陽娥、魯靖：《從我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為看金融支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的思路》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2006年第7期。。為了緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的疑慮和偏見，有必要在農(nóng)村地區(qū)普及金融教育知識，宣傳政策性金融支持的相關(guān)信息，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對金融的認(rèn)知水平。同時，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，簡化繁瑣的融資程序，盡量為農(nóng)村融資活動提供便利條件；相關(guān)服務(wù)人員應(yīng)提高服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)態(tài)度，緩解農(nóng)村居民對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的抵觸心理。

(六)嚴(yán)格控制融資風(fēng)險(xiǎn)，完善相關(guān)法律法規(guī)，擴(kuò)展政策性金融支持的服務(wù)功能

作為農(nóng)村政策性金融支農(nóng)的重要環(huán)節(jié)，控制金融風(fēng)險(xiǎn)是融資過程中需要面對的嚴(yán)峻考驗(yàn)。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，有利于規(guī)范融資各方的行為，界定各政策性金融主體之間的關(guān)系，能夠有效控制濫用、占用、挪用政策性金融支農(nóng)資金等行為，確保政策性金融支農(nóng)事業(yè)能夠在正規(guī)的制度軌道上運(yùn)行，進(jìn)而有效地監(jiān)督和防范政策性金融融資風(fēng)險(xiǎn)。政策性金融支持服務(wù)功能的擴(kuò)展，是指參考格萊珉銀行的服務(wù)模式，在融資過程中加入跟蹤服務(wù)環(huán)節(jié)。為農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)活動提供專業(yè)性指導(dǎo)，包括介紹相關(guān)市場信息和國家相關(guān)政策、提供技術(shù)支持和協(xié)調(diào)經(jīng)營環(huán)節(jié)等內(nèi)容，以工作人員的服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)水平來提高政策性金融服務(wù)支持下農(nóng)村居民的投資收益，間接地控制政策性金融支農(nóng)的融資風(fēng)險(xiǎn)。