我國城市拆遷政策中政府行為的價值沖突及應(yīng)對

李章琴，劉志輝

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽 550025）

隨著社會經(jīng)濟(jì)和科技的快速發(fā)展，人們聚集在一起，修建大量的公共設(shè)施和住所以實(shí)現(xiàn)城市化。在城市化的過程中就要面臨對過去房屋的拆遷和改建，這里需要區(qū)別兩種遷拆類別。一種是基于國家修建公共設(shè)施而進(jìn)行的拆遷；而另一種則是帶有強(qiáng)烈商業(yè)性的房地產(chǎn)修建新樓盤的房屋拆遷。雖然區(qū)別了這兩種類別的拆遷，但不管是國家主持的土地拆遷還是房地產(chǎn)商主持的土地拆遷，都有著很多難以解決的問題。

一、我國拆遷政策的變遷及其意義

1991 年6 月1 日起施行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》標(biāo)志著我國城市房屋拆遷管理的開始和具體框架，依照《條例》第八條的規(guī)定，它以法律文件的形式對拆遷資格進(jìn)行了規(guī)定，但在隨后的政策實(shí)施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)政府在還未取得被拆遷人的土地使用權(quán)之前，就將拆遷許可證頒給了拆遷人，從而造成了很多沖突性事件。從《條例》第十二條規(guī)定中可見，如果被拆遷人拒絕拆遷人的條件，政府就會出面進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，被拆遷人幾乎是完全處于被動狀態(tài)。而且，該裁決的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)《條例》也沒有明確規(guī)定，這給了地方政府很大的自由裁量權(quán)。筆者覺得它只是對拆遷工作進(jìn)行了一個框架式的規(guī)定，對于補(bǔ)償、安置問題都沒有明確具體的說明，它給地方政府提供了許多“操作空間”。2001 年7 月1 日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修正案，標(biāo)志著中國拆遷工作走向標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)《條例》第六條的規(guī)定，提交條件只涉及開發(fā)商和政府，沒有提到被拆毀房屋的所有權(quán)，這也為今后的拆遷工作產(chǎn)生沖突埋下隱患。根據(jù)《條例》第十三條和第十五條的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞胶徒痤~由拆遷人與被拆遷人協(xié)商，當(dāng)協(xié)商不成時，由房屋拆遷管理部門裁決。這條規(guī)定大大增加了政府對于拆遷活動的干預(yù)能力?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》有更詳細(xì)的規(guī)定和解釋，并且還擴(kuò)大了所涵蓋的范圍，但是對于政府裁量權(quán)仍沒有明顯的限制，被拆遷戶仍是拆遷活動過程中的弱勢群體。2007 年10 月1 日正式實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》，它把我國的拆遷政策上升到法律的層面，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了以下補(bǔ)充：房屋拆遷后的雙向補(bǔ)償不僅對房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，還對被拆遷當(dāng)事人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。明令禁止強(qiáng)拆暴拆，禁止先拆遷后補(bǔ)償?shù)取！段餀?quán)法》通過它明確細(xì)致的規(guī)定，在很大程度上保障了被拆遷的家庭的利益，調(diào)和了拆遷三方主體的矛盾，減少了強(qiáng)拆暴拆等社會惡劣事件的發(fā)生。

二、政府在拆遷政策中存在的問題

第一，政府“創(chuàng)收”規(guī)避行為。由于地方政府財(cái)政資金不足，政府會進(jìn)行“創(chuàng)收”工作，吸引大量外資進(jìn)入，拆遷工作中的反應(yīng)是開發(fā)商將盡力降低補(bǔ)償和安置費(fèi)用[1]，而政府為了得到開發(fā)商帶來的稅收和土地出讓費(fèi)，也盡可能地偏袒開發(fā)商，對拆遷過程中導(dǎo)致的矛盾選擇性回避。因?yàn)樘幚砻芤馕吨杀镜募哟?，所以很多政府就只?fù)責(zé)“發(fā)證賺錢”，而對其中產(chǎn)生的矛盾視而不見。

第二，拆遷政策執(zhí)行難度大。當(dāng)公共權(quán)力介入這種利益競爭模式時，將面臨來自各方的壓力和誘惑太多，政府也是具有逐利性的，當(dāng)陷入這種博弈格局中，就很難深入問題化解矛盾。一方面是民眾的抵抗以及利益訴求，另一方面是開發(fā)商的利益誘惑。開發(fā)商想的是盡量壓低拆遷成本，而被拆遷戶想的是盡量多提一些要求，逐利性存在于三方之中，作為中間人的政府原本應(yīng)該“按章辦事”，由于開發(fā)商與其利益掛鉤，所以會更偏向于開發(fā)商一些，而民眾雖然力量薄弱一些，但是始終是土地的合法使用人，便占據(jù)土地，這就使土地合法性權(quán)力對抗政府的決策權(quán)力。

第三，政府的公共權(quán)力未受到有效的限制。一些地方政府為了提高政績，不深入調(diào)研當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，僅是看到了房地產(chǎn)業(yè)帶來的巨大利潤，縱容開發(fā)商拆遷土地。部分地方政府將還未收回拆遷戶的土地使用證，擅自交給開發(fā)商，開發(fā)商拿著憑證借用一些行走在法律邊緣的方式去迫使被拆遷戶離開。同時，一些地方政府為了提高拆遷效率，通過下發(fā)文件規(guī)定對被拆遷戶一律采取貨幣補(bǔ)償方式，還有的地方雖然規(guī)定城市房屋拆遷安置補(bǔ)償有產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式，卻規(guī)定產(chǎn)權(quán)調(diào)換只能異地安置，嚴(yán)重侵犯被拆遷人安置補(bǔ)償?shù)倪x擇權(quán)。誠然不是所有政府都會進(jìn)行如此行為，但政府公共權(quán)利的自由裁量權(quán)沒有受到限制和制約的話，也就意味著如果政府可操控性較大，處理不當(dāng)將會引發(fā)社會矛盾。

第四，法律依據(jù)不足。我國法律建設(shè)還在進(jìn)程之中，最初僅是以民法憲法為基礎(chǔ)的一些大部門法，如今法律漸趨完善，開始細(xì)化部門化，對社會各方面的規(guī)定也愈加詳盡，但是在土地拆遷方面還會涉及到私有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等問題，處理起來非常棘手，因此，這方面的立法工作進(jìn)展緩慢。

三、城市拆遷政策中政府行為的價值沖突及其表現(xiàn)形式

一般地，公共政策的價值沖突指的是在政策過程中，政策參與者對政策的利益導(dǎo)向持有不同的觀點(diǎn)而產(chǎn)生的矛盾和沖突[2]。也就是說，價值沖突是必然存在的，政策的制定結(jié)果是由多方因素相互影響決定的，但是這些因素應(yīng)該是合理的，因?yàn)橹挥泻侠淼恼哂绊懸蛩夭拍軜?gòu)成一個合理的政策，受這些因素的影響，拆遷政策中的價值沖突表現(xiàn)為多種形式，主要有以下幾種：

（一）對象選擇差異化

由于公共資源的稀缺性，政策制定者未能全面給予關(guān)注政策對象，由此就產(chǎn)生了對象的選擇，價值沖突也應(yīng)運(yùn)而生。在城市化的進(jìn)城中，國家必然地要將某一塊土地規(guī)劃為城市用地，被規(guī)劃的土地上的居民面臨不得不被拆遷的問題，因此那部分居民成為了城市化中的利益受損方，價值沖突也因此而生。近年來影響最為深刻的是G 省安順公交司機(jī)致21 人死亡的惡性報(bào)復(fù)社會事件。究其根源，都是沒有對房屋征收居民予以足夠重視導(dǎo)致的。誠然，這種沖突的確是必然產(chǎn)生的，由于居民個體需求的差異化，國家不可能都能滿足每個被拆遷方的要求，有的被拆遷方要求天價賠償，有的被拆遷方出于對舊土的懷念而不愿意遷出，等等問題都是客觀上難以解決的。

（二）時空價值驅(qū)動性

從空間上看，政策制定者參考了各種各樣的因素，即對公共資源作出了權(quán)威性的分配。假使作出的分配沒有在空間上體現(xiàn)出一種公平和為大眾所接受，或者作出的分配雖然顧及到了大多數(shù)人的利益，但是仍然使少部分人的利益受損，那么就不得不面臨價值沖突，所以政策制定者會非常重視，盡力縮小它的影響。從時間上看，某些政策指導(dǎo)下建設(shè)的公共設(shè)施短期內(nèi)滿足了社會的需求，但是長期下去反而會成為城市發(fā)展的阻礙，有的則是短期內(nèi)看不到明顯的作用，但是長久下去社會能從中獲得巨大的利益。這種長期利益和短期利益的價值沖突是政策制定者經(jīng)常面臨的政策制定問題。

（三）職業(yè)倫理規(guī)范性

公共政策的制定應(yīng)該是服務(wù)于社會的，城市管理者應(yīng)恪守職業(yè)倫理，都以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)[3]。因此一般要求政策的制定者站在一個客觀公正的角度去制定政策。但是制定政策的過程中，城市管理者又不得不聽從民眾的呼聲、利益訴求，這讓城市管理者很難做到真正意義上的客觀，職業(yè)倫理價值沖突不可避免。還有的城市管理者受地方經(jīng)濟(jì)利益的趨勢，從而制定一些違背初衷的拆遷政策。例如有的二三線城市為了增加財(cái)政收入，申請國家財(cái)政款，用征用土地來建設(shè)一些高端項(xiàng)目，那些項(xiàng)目由于需求不足和資金鏈短缺在短時間內(nèi)無法運(yùn)行，只能閑置，閑置的過程中又負(fù)擔(dān)不起大量的維護(hù)成本，最終成為爛尾樓的工程數(shù)不勝數(shù)，這對國家對社會都是無利可言的。但這里說的職業(yè)倫理價值沖突主要是指一方面要求城市管理者作為一個客觀的、局外的主體從事政策制定工作，另一方面政策的可行性又要求政策需要參與其中，了解其中的利益得失，制定出符合總體要求的政策。

四、政府、開發(fā)商、被拆遷戶之間關(guān)于拆遷政策的三方博弈分析

本研究所述的三方博弈，僅指在商業(yè)性房屋拆遷的情況下，商業(yè)拆遷的本質(zhì)是交易，三方都有機(jī)會互相受益，很多拆遷矛盾也是發(fā)生在商業(yè)性拆遷中，根本原因是我們的憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于國家，必要時有權(quán)收回，而我們通常都只是擁有使用權(quán)，且使用的類別也是有嚴(yán)格限制的。當(dāng)使用權(quán)與國家利益發(fā)生沖突時，個人使用權(quán)一般都會屈從，當(dāng)然也伴隨著補(bǔ)償存在。

（一）政府與開發(fā)商之間的博弈

政府和開發(fā)商之間的博弈要從爭奪土地使用權(quán)開始，政府也是追求利潤最大化自身利益，土地的開發(fā)類型也會傾向于以利益為準(zhǔn)，而開發(fā)商都是帶有明確目的的組織或集團(tuán)，房地產(chǎn)商希望開發(fā)土地修建大量商品房。在政府與開發(fā)商的博弈中，政府擁有下發(fā)土地使用證書的權(quán)力，還擁有決定土地使用類別的權(quán)力，這些都是政府的籌碼，而開放商的籌碼則是給予政府豐富的土地出讓費(fèi)以及買售交易房屋過程中產(chǎn)生的稅費(fèi)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這些都是政府的政績指標(biāo)。所以合作是實(shí)現(xiàn)政府和開發(fā)商博弈之間利益最大化的唯一途徑[4]。

（二）開發(fā)商與被拆遷者的博弈

在開發(fā)商和被拆遷者的博弈中，被拆遷者的籌碼主要是房產(chǎn)證，而開發(fā)商的籌碼則是經(jīng)濟(jì)利益，通過跟被拆遷者協(xié)商簽訂合同，從而使被拆遷者能讓出房屋的使用權(quán)。這是一個理想的博弈模型，現(xiàn)實(shí)博弈模型和理論上的博弈模型區(qū)別在于，開發(fā)商的籌碼不只是經(jīng)濟(jì)利益，還有來自政府提供的公權(quán)力，通常會協(xié)助開發(fā)商進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。理想模型下被拆遷者可以選擇不賣，開發(fā)商可以選擇不買，但是在擁有公權(quán)力協(xié)助的現(xiàn)實(shí)模型下，開發(fā)商和被拆遷者的博弈并不是勢均力敵的，而是朝開發(fā)商一邊倒，開發(fā)商可以追求原本公平交易所不能獲得的利潤，本研究認(rèn)為，這是中國拆遷工作矛盾的根本原因。

（三）政府與被拆遷者的博弈

在政府和被拆遷者的博弈中，影響博弈的因素就比較多了。拆遷工作從頭到尾的過程中，居民的籌碼通常容易被忽略，然而事實(shí)上運(yùn)用得當(dāng)也是可以產(chǎn)生很強(qiáng)的制約效果的。若當(dāng)居民握有強(qiáng)有力的社會影響力和民意的籌碼時，政府也將在輿論的壓力下只能束手無策。因此，政府在和拆遷者進(jìn)行相對博弈時，并沒有較好的優(yōu)勢地位。于是就在沒有收回被拆遷者房屋使用權(quán)的時候就把房屋的使用權(quán)授權(quán)給開發(fā)商，由開放商去和被拆遷者博弈，開發(fā)商于是采取一些擾亂當(dāng)事人生活的方式迫使當(dāng)事人屈服，社會矛盾也由此加劇。

五、城市拆遷政策中價值沖突的應(yīng)對

（一）強(qiáng)調(diào)職業(yè)倫理中的道德作用

公共政策中的價值沖突實(shí)質(zhì)上是一種政策參與者間的利益沖突，應(yīng)辯證地看待價值沖突問題。這些沖突并非只具有絕對的消極意義。一方面，公共政策中的價值沖突可為公共管理部門提供決策參考；另一方面，沖突本身對于提升公共管理者的職業(yè)倫理水準(zhǔn)也將起到促進(jìn)作用。因此，在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，政策制定者應(yīng)正確認(rèn)識價值沖突是解決沖突矛盾的首要基礎(chǔ)，喚醒公共管理者和人民大眾都漸漸淡化的工具，即運(yùn)用道德方式解決公共政策中的價值沖突問題。當(dāng)少數(shù)人的利益受損使社會感到憤憤不平的時候，在公共政策的制定中加入人文主義色彩會更為大眾所接受，即使有時候它顯得很表面化和形式化，但它仍能對利益受損方進(jìn)行安撫，道德這個要素成為緩解價值沖突的一劑良藥。

（二）建立智庫系統(tǒng)

時空價值沖突是一個政治博弈的結(jié)果，較強(qiáng)的利益集團(tuán)更能影響政府的政策選擇，但是如果政府擁有更加專業(yè)的智庫團(tuán)隊(duì)，是可以做出一個更加合理的政策決定的。當(dāng)遇到開發(fā)商選中但是開發(fā)又受阻的情況下，傳統(tǒng)的政府部門習(xí)慣了指定政策和做出決策，假使政府建立或聘用了一支專業(yè)的智庫團(tuán)隊(duì)，調(diào)查這個地區(qū)的相匹配經(jīng)濟(jì)和開發(fā)價值土地進(jìn)行的分析，有能力提供幾套可選方案給開放商，理想狀態(tài)下開發(fā)商能放棄這塊地并且能在政府給出的方案中選擇一個較為合理的方案，那么價值沖突的問題就可能得到更好的解決。這樣，政府既不用強(qiáng)行征遷那塊居民捍衛(wèi)的土地，也能留住開發(fā)商。這一切的核心，也就是建立屬于政府的智庫。智庫的人員可以來自當(dāng)?shù)氐慕逃龣C(jī)構(gòu)、公益組織，這樣的人群更加的專業(yè)，并且能有多余的時間幫助政府處理這些事情，政府也應(yīng)當(dāng)給予一定的報(bào)酬，不一定是物質(zhì)性的，還可以是名譽(yù)性、榮譽(yù)性的。

（三）區(qū)別拆遷性質(zhì)，減少對商業(yè)性拆遷的干預(yù)

區(qū)別拆遷性質(zhì)是首要的前提，就我國的社會性質(zhì)和社會制度而言，決定了在我國的私人利益幾乎是無法對抗公共利益的。所以對于公共性拆遷，政府根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r制定了一系列規(guī)章，私人對于補(bǔ)償和安置措施幾乎沒有討價還價的余地。但就商業(yè)性拆遷而言，可看出開發(fā)商和被拆遷戶不管是在法律上還是博弈中，其籌碼都是相當(dāng)?shù)?，但是政府出于一些利益沖突和價值選擇，更愿意站在開發(fā)商這一邊，導(dǎo)致了這種力量的不均衡，使被拆遷戶成為弱勢的一方，對被拆遷家庭的利益造成更大的損害，以此引發(fā)了諸多社會矛盾[5]。因此，政府理應(yīng)減少干預(yù)，讓被拆遷戶和開發(fā)商在談判桌上把問題解決，解決不了的問題可以尋找可替代的方案。因?yàn)樯虡I(yè)拆遷本質(zhì)上是一種交易，交易總有成功或失敗，失敗了也有其他很多方案可以彌補(bǔ)，而沒必要執(zhí)著于問題的解決，政府的干預(yù)達(dá)到了一個“強(qiáng)制交易”的效果，這在市場經(jīng)濟(jì)中是違規(guī)的。