全面進入小康后甘肅農(nóng)村精準扶貧措施初探

張文政，張國勇

（甘肅農(nóng)業(yè)大學 管理學院，甘肅 蘭州 730070）

黨的十八大報告中重點強調(diào)了要在建黨100 周年時在我國范圍內(nèi)實現(xiàn)全面建成小康社會的重要目標，當前，距離這一重要歷史時刻的時間節(jié)點已經(jīng)日益迫近，我國的西部地區(qū)也已經(jīng)逐漸成為了完成這一重要歷史任務的主要難點。擺脫貧困、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，同時也是全體共產(chǎn)黨人為之不懈奮斗的最終目標。為了有效改善這一我們必須直面的頑疾，黨中央提出了精準扶貧這一有效解決我國西部貧困問題的指導性舉措。甘肅省作為我國脫貧戰(zhàn)役的主戰(zhàn)場之一，多年以來由于其內(nèi)陸省份的地理布局、相對惡劣的氣候條件以及相比之下略欠發(fā)達的交通條件等諸多因素共同導致了該省常年以來經(jīng)濟的發(fā)展速度相對較為滯后，并直接體現(xiàn)在人均可支配收入常年水平偏低，并進一步造成該省的社會基礎設施建設、生產(chǎn)力發(fā)展態(tài)勢、社會服務模式等相對滯后。我國許多經(jīng)濟學者自20 世紀80 年代以來便持續(xù)關注甘肅省內(nèi)切實存在的貧困現(xiàn)象，對現(xiàn)有的隴南經(jīng)濟區(qū)和民族經(jīng)濟區(qū)管轄范圍內(nèi)的多個貧困縣進行了重點調(diào)研[1-2］。

精準扶貧不同于沒有相應規(guī)劃的“一刀切”式的粗放型扶貧模式，是實際根據(jù)扶貧對象所處的貧困區(qū)域地理、氣候?qū)嶋H特點以及貧困人口自身貧困、返貧狀況，通過量體裁衣的方式進行的精確幫扶的措施，是以習近平總書記為核心的黨中央在我國已經(jīng)基本實現(xiàn)小康目標時所提出的具有切實指導意義的戰(zhàn)略性舉措，并通過其精確管理、精確幫扶的脫貧舉措幫助越來越多的貧困人口逐漸擺脫了貧困，該政策的有效推行對于在我國范圍內(nèi)最終實現(xiàn)全面脫貧、實現(xiàn)全面小康的總目標有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。隨著我國對甘肅省貧困集中區(qū)域的有效幫扶和整改，使得甘肅省內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展形勢得到了有效的改善，但是在不同區(qū)域仍然不同程度的存在著返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，因此，本文以甘肅省為例，通過實地調(diào)研、精準研判、創(chuàng)新舉措等方式，分析甘肅省貧困較為集中區(qū)域的實際情況，對實際扶貧工作戰(zhàn)役中所出現(xiàn)的新型特征進行了逐一梳理，并在此基礎上提出了具有一定指導意義的有效措施，力爭在預期時間內(nèi)按照我國現(xiàn)有執(zhí)行貧困標準下全省417 萬人口的全部脫貧，從根本上解決區(qū)域性整體貧困問題這一頑疾，并在此基礎上持續(xù)發(fā)力，實現(xiàn)從單一的救濟式扶貧向造血式扶貧機制的快速轉(zhuǎn)變，避免在扶貧工作過程中出現(xiàn)的大水漫灌式的工作方法，最大限度的在全省范圍內(nèi)避免返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，多措并舉、群策群力的堅決打贏精準扶貧、精準脫貧的攻堅戰(zhàn)，為全面建成小康社會做出微薄貢獻[3-4]。

一、甘肅省較為貧困地區(qū)的實際情況

按照我國目前執(zhí)行的扶貧標準進行統(tǒng)計，目前甘肅省范圍內(nèi)的貧困人口仍然在320 萬～330 萬人左右，貧困發(fā)生率常年維持在15%～20%。近年來，盡管在黨中央的幫扶下已經(jīng)有超過百萬常住居民成功實現(xiàn)了脫貧，但是在全省范圍內(nèi)仍然分布著75個貧困率較為嚴重的區(qū)縣，以上區(qū)域集中著全省將近2/3 以上的人口，且該區(qū)域大部分位于省內(nèi)中部區(qū)域干旱現(xiàn)象較為嚴重或高寒區(qū)域，由于惡劣的氣候條件，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)和藏區(qū)在內(nèi)的以上地區(qū)已經(jīng)逐漸成為了全省脫貧戰(zhàn)役的“硬骨頭，通過傳統(tǒng)的一次性扶貧或單項扶貧措施根本無法形成持續(xù)富裕的整體性脫貧態(tài)勢，盡管投入了大量的人力、物力以及財力，然而實際的脫貧效果卻顯得收效甚微[5]。

（一）甘肅省人均可支配收入

自黨中央針對西部地區(qū)的重點扶貧攻堅戰(zhàn)開展以來，甘肅省人均可支配收入確實取得了明顯的提高，根據(jù)相關統(tǒng)計資料，截至2019 年底甘肅省人均實際可支配收入已經(jīng)逾7 000 元左右，較之2018年底增幅約700 元左右，增長幅度高達15%左右，然而，我們無法回避的是，盡管甘肅省貧困人口人均可支配收入得到了明顯的改善，但是仍然遠遠低于全國平均水平，仍然有相當數(shù)量的人口處于貧困線以下，扶貧任務依然繁重。通過對全省人口，特別是貧困集中區(qū)域人口的人均可支配收入來源進行梳理我們發(fā)現(xiàn)工資性收入仍然是居民生活性收入的主要來源且增幅相對最大，居民經(jīng)營性實際收入仍然保持每年增幅8%的穩(wěn)定狀態(tài)，而財產(chǎn)性收入和第二產(chǎn)業(yè)占比較低，直接反應了貧困人口非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會相對較少的現(xiàn)狀，也為我們精準扶貧找到了有的放矢的突破口[6-7]。

（二）甘肅省人均消費狀況統(tǒng)計

截至2019 年底，通過對2015—2019 年該省人均生活費進行統(tǒng)計，甘肅省人均生活性消費支出與人均可支配收入基本持平，這也是造成返貧現(xiàn)象的主要原因之一。生活費用中將近1/3 用于居民的食品消費，增幅也在各項支出位于首位，表明居民仍然把解決溫飽問題作為日常支出的首要問題。而隨著人均醫(yī)療費用、保健費用的持續(xù)增加，人均教育支出及服務性消費卻逐漸呈現(xiàn)逆增長的態(tài)勢。通過對甘肅省內(nèi)居民消費支出占比進行比對，全省居民的生活性消費的支出比例仍然占據(jù)著居民日常支出消費的首位，生活性消費的增長直接反應了居民日常生活負擔依然較為嚴重。此外，近年來，受相關政策的直接影響，全省居民的購房意愿明顯增強，相應的支出份額也明顯提升[8-10]。

（三）甘肅省的社會保障設施及能源利用的情況

截至2019 年底，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)和藏區(qū)在內(nèi)的貧困率較為集中的區(qū)域日常生活所使用的能源依然以煤炭和農(nóng)作物秸稈為主，使用比例分別為70%和30%，以上地區(qū)農(nóng)村的社會保障設施缺口較大，水沖式廁所的使用比例僅為1.2%左右，而約占83%的居民沒有安裝家用型洗澡設施。以上地區(qū)的供水仍然以管道供水方式為主，但是管道入戶率僅占居民總數(shù)的64%左右，目前依然有相當比例的人口日常用水通過無任何衛(wèi)生保護措施的井水、河水甚至收集雨水的方式完成，社會基本保障設施嚴重缺失，能源的實際利用效率相對較低[11-12]。

二、導致貧困現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因

甘肅省目前的實際省情決定了本省將在一段時間內(nèi)存在貧困群體較大的現(xiàn)象，甚至在不同程度上加劇貧困的程度和增加導致貧困的因素，要實現(xiàn)真正意義上的精準扶貧，最大限度的防止返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，就必須結(jié)合本省的實際情況，堅持將解決致貧因素與精準扶貧機制有效融合，切實將此項工作與城鄉(xiāng)一體化進程共同形成一個系統(tǒng)化的合理扶貧體系，真正形成一條充分考慮甘肅省現(xiàn)有實際條件的精準扶貧道路，并通過切實有效的針對性措施，打贏這場扶貧開發(fā)的攻堅戰(zhàn)。目前，經(jīng)過筆者對甘肅省內(nèi)幾個主要貧困率較為集中的區(qū)域進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)制約本省范圍內(nèi)主要的致貧因素為：

（一）惡劣的自然條件和地理條件

目前，甘肅省范圍內(nèi)絕大部分貧困率較高的區(qū)域大多位于本省中部的干旱區(qū)域或本省南部區(qū)域氣候較為寒冷的少數(shù)民族聚居區(qū)，這些地域普遍存在交通不通暢的特點，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落至今尚未修建公路。在惡劣的自然條件和不便捷的交通狀況的雙重作用下，無法在當?shù)亻_展有效的工、農(nóng)業(yè)扶貧措施，扶貧工作成本要明顯高于本省其他區(qū)域且往往收效甚微，由政府部門主導的一般性扶貧開發(fā)根本無法在短時間內(nèi)形成有效的持續(xù)扶貧效果，反而造成了無形的人力、物力的浪費，以上區(qū)域的貧困人口數(shù)量長期維持在較高的比例。惡劣的自然環(huán)境和交通條件造成以上區(qū)域存在運輸難度大、就業(yè)難度大、清潔水源供給難度大、增收項目實施難度大等實際存在的問題。因此，可以結(jié)合以上區(qū)域的實際情況進行統(tǒng)一安置，通過采用整體性異地搬遷等措施大規(guī)模實施貧困人口遷移工作，從根本上擺脫自然環(huán)境和交通狀況對脫貧工作的影響[13]。

（二）因病返貧、因災返貧現(xiàn)象嚴重

由于甘肅省長久以來受地理、氣候等條件的影響，省內(nèi)居民，特別是剛剛完成脫貧的居民由于固定資產(chǎn)和流動資金儲備不足，對于突發(fā)風險的抵御能力必然相對較弱。一旦遇到干旱等自然、地質(zhì)災害，極可能使得許多以農(nóng)業(yè)收入為主要收入的家庭無法承受。此外，高寒地帶居民由于其獨特的氣候條件，導致風濕性疾病等治療周期長、治療費用較高的慢性疾病發(fā)病率要相對較高，由于以上區(qū)域普遍存在醫(yī)療保障不到位的現(xiàn)象，極易出現(xiàn)因病返貧的風險[14]。

（三）教育程度普遍偏低，職業(yè)培訓開展緩慢

扶貧工作特別是精準扶貧工作的開展重點在于增加貧困人口增收項目的技術投入，通過合理的技術培訓使貧困群眾從被動接受扶貧形成持續(xù)性的致富機制。因此，在快速脫貧開發(fā)工作中，加工業(yè)、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等相應的技術培訓就變得至關重要，合理的職業(yè)技術培訓能夠在短時間內(nèi)有效提升貧困群眾的實際收入，也是我們打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措。然而，正如上文所述，貧困群眾日常教育支出相對較低，多數(shù)人受教育程度普遍偏低，短時間內(nèi)無法快速掌握知識含量較高的現(xiàn)代科技，特別是適合高寒地區(qū)開展的良種繁殖、全膜雙壟溝播等新型農(nóng)業(yè)技術的推廣速度也受到了極大的影響[14-15]。

（四）政府推動效能弱化，勞動力流動途徑單一

要加快扶貧攻堅戰(zhàn)的步伐，必須大力推動貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設力度，通過有效的勞動力轉(zhuǎn)型方式加快生產(chǎn)要素的理性流通，進一步拓展貧困區(qū)域與經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的多樣性交流，從而進一步促進貧困區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。由于甘肅省內(nèi)貧困區(qū)域分布較為分散，且致貧因素較為繁復，加大了政府實際的推動難度，政府的執(zhí)行力受地理、地方財政等諸多因素的影響必然大打折扣，特別是在對貧困群體的發(fā)展途徑的培養(yǎng)主導力方面有待進一步的強化，同樣導致了扶貧工作難度的增大。

三、甘肅省內(nèi)實施精準扶貧的有效措施

甘肅省扶貧工作在實際開展過程中仍然面臨著底數(shù)不清、實際指導性較弱的問題，由于相關制度體系實際指導意義的缺失，必然在一定程度上加大了政府針對貧困群體的幫扶力度，甚至會造成扶貧工作開展過程中造成不必要的資源損耗現(xiàn)象發(fā)生。目前，甘肅省政府結(jié)合省內(nèi)實際情況，有效整合了財政、扶貧、農(nóng)牧、林業(yè)等多個部門實施聯(lián)動機制，從貧困群體的識別到有效的實施系統(tǒng)性的幫扶，單純由政府作為主要驅(qū)動力必然會顯得捉襟見肘，導致統(tǒng)籌性的扶貧機制具有了相應的局限性。因此，采取有效的精準扶貧措施，是最大限度避免資源損耗，強化精準扶貧效率，保障2020 年底全面實現(xiàn)小康任務的統(tǒng)籌性措施和可行性路徑。綜上所述，實現(xiàn)有效的精準扶貧必須在確保精準識別貧困群體和結(jié)合現(xiàn)有實際完成精確幫扶的基礎上予以實現(xiàn)，目前，筆者建議可以從以下五個方面作為主要路徑有效保障精準扶貧工作的順利開展。

（一）充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術強化現(xiàn)有管理措施

目前，精準扶貧工作必然要面對的就是對貧困群體的精準識別，特別是對于已經(jīng)成功脫貧后由于多種原因出現(xiàn)返貧現(xiàn)象群體的動態(tài)識別。由于以往我們所采用的工作機制中不同程度的存在著針對性較差、底數(shù)不明朗的現(xiàn)象，給每年的脫貧工作造成了極大的被動。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術的不斷成熟，能夠有效動態(tài)分析、識別貧困群體的特征，不但有效提高了扶貧工作的針對性，增強了識別的精確度，大幅降低了識別工作的工作量，還有效避免了識別過程中造成的不必要的資源損耗。此外，借助網(wǎng)絡信息技術能夠有效滿足《政府扶貧工作新綱要》中對于貧困群體實際特征的精準判定，有效增強了精準識別的準確性，并借助此平臺的“倒逼”機制有效推動地方政府合理改革管理機制，通過對貧困對象的數(shù)量分布、致貧因素、接受教育程度、完成培訓種類等方面進行全面分析和逐一研判，并在此基礎上采取合理有效的精準貸款、危房改造、教育衛(wèi)生投資等多個行業(yè)各項針對性措施的推動落實，確保動態(tài)管理體制的有效實施。

（二）不斷創(chuàng)新扶貧舉措，切實保證精準扶貧措施的實施

一個切實有效的措施必須真正生根落地才能有效發(fā)揮其自身作用，而我們原有的輸血式扶貧措施急需結(jié)合省內(nèi)的實際情況進行有效的變革和創(chuàng)新，以保證精準扶貧措施的切實生效。目前，甘肅省內(nèi)的首要扶貧目標仍然應該定位于幫助貧困群體滿足其自身最基本的實際生存需求，滿足該群體對醫(yī)療、住房、食品、飲用水等基本的需求，在滿足以上需求的基礎上通過合理高效的保障制度，最短時間內(nèi)建立完善的最低生活保障體系、公租房廉租房以及醫(yī)療保險等切實可行的扶貧措施，不斷提高貧困群體對突發(fā)性災害、病痛等可能發(fā)生的致貧因素的抵御能力。因此，我們各級政府必須加強聯(lián)勤聯(lián)動機制，不斷強化創(chuàng)新現(xiàn)有扶貧資源的調(diào)用和協(xié)同管理，對于國家給予的政策性扶貧措施進行有效使用，最大限度地解決扶貧資金在不同區(qū)域的投入性差異，并盡量避免剛需較強的財政投入與各貧困區(qū)域自身的實際彈性需求之間的矛盾。特別在完成重大基礎設施的完善、人口大規(guī)模遷移、自然環(huán)境和交通條件改造等重大項目的過程中，避免資金的重復使用，盡量將資金用于到村到戶到人的扶貧開發(fā)工程之中。突破性的扶貧機制能夠在短時間內(nèi)克服財政投入不足的短板，并為貧困群體提供金融支撐等亟待解決的難題。

（三）強化針對性技術培訓，努力挖掘人力資源

精準扶貧的實質(zhì)是改變傳統(tǒng)的輸血式扶貧機制，這就需要政府通過有效的措施協(xié)助貧困群體找到符合自身實際情況的持續(xù)性創(chuàng)收項目，因此，我們需要加大基礎性技術強化培訓，大力推進針對性較強的義務培訓和技術支持，不斷增強貧困群體自主脫貧的內(nèi)在驅(qū)動力。目前，甘肅省內(nèi)的貧困人口主要集中在農(nóng)村，因此我們在進行技術培訓的科目選擇過程中，務必將授課重點與農(nóng)業(yè)、小型加工業(yè)的特點緊密結(jié)合，促進參訓人員的自身綜合素質(zhì)得到明顯的提高。此外，技術培訓必須合理結(jié)合培訓區(qū)域當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，真正意義上實現(xiàn)學以致用，實現(xiàn)培訓與就業(yè)的無縫對接，將培訓效能與實際的經(jīng)濟增收切實接軌，不僅僅給貧困群體提供謀生的崗位，并為該群體量身打造就業(yè)崗位，才能改變現(xiàn)有被動的扶貧現(xiàn)狀，實現(xiàn)一勞永逸的持續(xù)性發(fā)展開發(fā)態(tài)勢。

（四）強化扶貧資源的有效整合，加大監(jiān)督管理力度

隨著扶貧攻堅戰(zhàn)逐漸的推進，扶貧資源的有效整合以及對于扶貧資源合理分配的機制已經(jīng)逐漸成為我們打贏這場扶貧攻堅戰(zhàn)所必須解決的首要任務[13]。在機制的建立過程中需要以地方政府為主導打造有效整合市場、社會等扶貧資源的高效平臺，奠定精準扶貧措施所必須的制度體系，為了強化扶貧資源的合理使用政府部門可以將部分專業(yè)性較強的業(yè)務外包給專業(yè)化組織實施或者由政府部門出面直接采購相關保障性服務，在精準扶貧的機制上形成政府與地方之間的合力，不斷增強精準扶貧的持續(xù)性與實際性效果，最大限度避免扶貧資源分配不均或分配監(jiān)管不利現(xiàn)象的出現(xiàn)，實現(xiàn)貧困數(shù)量與貧困程度有機結(jié)合的高效精準扶貧體系。在此過程中建立扶貧資金專項監(jiān)管分級負責機制，明確各級政府監(jiān)管主體的相關監(jiān)管職能，形成分權式精準扶貧負責體系，切實保證扶貧資源分配適應本省區(qū)域多樣性、差異性的實際特點[14]。

（五）打造可持續(xù)性脫貧機制，推動區(qū)域經(jīng)濟整體性發(fā)展

精準扶貧的最終目標絕對不能僅僅針對個體性的扶貧成功，只有通過科學高效的推動機制實現(xiàn)貧困率較高區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的整體發(fā)展，不斷提升貧困群體的自我造血能力，這種自我發(fā)展的方式才是我們真正意義上完成精準扶貧目標的長期性、可持續(xù)性發(fā)展體系[15]。因此，我們在開展精準扶貧工作的過程中，不能把眼光僅僅定位于個體化的扶貧開發(fā)，而應當不斷強化區(qū)域性的整體性可持續(xù)發(fā)展。健全貧困率較高區(qū)域的精準扶貧體系必須要在政府部門的大力支持配合下，指定高效嚴謹且具有嚴格約束性的考評機制，大力打造符合當?shù)貙嶋H情況的可持續(xù)性自我造血措施，從而在相對較長的時間內(nèi)形成切實可行的可持續(xù)性精準扶貧發(fā)展支撐體系，保證該體系的自我造血機制不會給當?shù)氐陌l(fā)展造成不必要的額外負擔，同時要采取相應配套性的幫扶措施，完善產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)保護以及民族團結(jié)的制度保障，最終促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，切實實現(xiàn)全面進入小康后甘肅省經(jīng)濟的全面快速發(fā)展。