協(xié)同治理視角下社會(huì)工作介入社區(qū)治理的機(jī)制、困境及對(duì)策
——來(lái)自H市和J市的經(jīng)驗(yàn)樣本

王學(xué)夢(mèng)

(華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237)

“協(xié)同治理”是近年來(lái)在社會(huì)治理領(lǐng)域被政界和學(xué)界廣為借用的一個(gè)概念?！皡f(xié)同”概念本由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯首創(chuàng)，是指“整個(gè)環(huán)境中的各個(gè)系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系”[1]。受此影響和啟發(fā)，一些西方學(xué)者后來(lái)把協(xié)同思想引入社會(huì)學(xué)和社會(huì)治理的研究，形成了社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)跨部門、跨組織、扁平化、多主體合作和參與的協(xié)同治理理論。中國(guó)學(xué)者田培杰認(rèn)為，協(xié)同治理是“政府與企業(yè)、社會(huì)組織以及/或者公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以比較正式的適當(dāng)方式進(jìn)行互動(dòng)和決策，并分別對(duì)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的過(guò)程”[2]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)給出的定義是，“協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排”[3]，這一定義得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。

受協(xié)同治理理論的影響，作為一門新興專業(yè)的社會(huì)工作憑借其技術(shù)化、職業(yè)化和功能性優(yōu)勢(shì)，逐步進(jìn)入決策層視野，以期將其繁育成為協(xié)同社會(huì)治理創(chuàng)新的建設(shè)性力量。社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理，是指為應(yīng)對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾和挑戰(zhàn)，在政府行政管控和社會(huì)管理之外，以社會(huì)工作為理論支撐和操作工具，通過(guò)建構(gòu)黨委政府簡(jiǎn)政放權(quán)、政社各方有機(jī)團(tuán)結(jié)、各類主體自發(fā)參與的社區(qū)支持體系，不斷軟化政社關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、鞏固基層政權(quán)、釋放社會(huì)活力，自下而上推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種制度安排。2006年以來(lái)，以民政部為主要代表的政府部門密集發(fā)布各類社會(huì)工作政策文件，積極推動(dòng)社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理服務(wù)創(chuàng)新。因而，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的機(jī)制及其績(jī)效，已成為學(xué)界高度關(guān)注的一個(gè)理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

為了有力回答這一問(wèn)題，本文選取了浙江省H市和J市的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐作為大樣本，借助政策文本檢索、半結(jié)構(gòu)化訪談、小組座談等方式，搜集了浙江省兩地社區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展現(xiàn)狀、組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、部門設(shè)置、人才培養(yǎng)和觀念認(rèn)知等大量信息。田野訪談中，研究者按1∶1∶1∶1∶1∶1比例，分別對(duì)市、區(qū)、街道、社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民6個(gè)層面相關(guān)負(fù)責(zé)人展開(kāi)調(diào)研，基本覆蓋了各類人群。實(shí)際訪談人數(shù)H市41人，J市28人，市、區(qū)層面突出本地文件解讀、政府購(gòu)買服務(wù)、資金投入、觀念認(rèn)知等，街道、社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)、居民層面突出發(fā)展現(xiàn)狀、主要困境、互動(dòng)關(guān)系、服務(wù)滿意度等。在綜合政策分析和田野觀察的基礎(chǔ)上，筆者嘗試透過(guò)社會(huì)工作自上而下、自外而內(nèi)的社區(qū)介入情境，省視其背后的運(yùn)作機(jī)制和深層困境。

一、社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制：黨政協(xié)同、政社協(xié)同和社社協(xié)同

圍繞協(xié)同治理理論，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大致形成了鄧正來(lái)的良性互動(dòng)說(shuō)[4]、唐士其的“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”[5]、黃宗智的第三領(lǐng)域說(shuō)、常宗虎的“強(qiáng)國(guó)家—大社會(huì)”模式[6]四種國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式。這些關(guān)系模式的基本價(jià)值預(yù)設(shè)是黨委、政府與社會(huì)是一種相互依附、互惠共生的關(guān)系。在這些關(guān)系中，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的部分是社會(huì)治理的協(xié)同機(jī)制。社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括社會(huì)治理的協(xié)同主體、協(xié)同客體、協(xié)同手段、協(xié)同動(dòng)力、協(xié)同目標(biāo)等基本要素[7]。還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制需要“理順政黨、政府、社會(huì)組織、公民個(gè)體之間的協(xié)同合作關(guān)系，積極構(gòu)建權(quán)力、資源、利益、價(jià)值、信息‘五大’整合協(xié)同機(jī)制，全面創(chuàng)新社會(huì)管理體制，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展”[8]。

由此可見(jiàn)，作為社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制的有機(jī)組成部分，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理是不同部門、領(lǐng)域的參與方采取集體行動(dòng)的過(guò)程。這一過(guò)程本質(zhì)上是社會(huì)治理中不同層級(jí)、不同主體、不同力量的關(guān)系建構(gòu)和利益博弈，各相關(guān)主體良性協(xié)作關(guān)系的形成不僅受制于宏觀或中觀的體制環(huán)境，還有賴于社區(qū)良性協(xié)作平臺(tái)和協(xié)作規(guī)則的微觀建構(gòu)。在其理想狀態(tài)上，通過(guò)各類社會(huì)治理主體的組織、協(xié)調(diào)、合作、互動(dòng)，有效整合社會(huì)資源，社會(huì)工作能夠促成政府治理力量與社會(huì)治理力量互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。在這一社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中，具有協(xié)同主體的多中心性、協(xié)同關(guān)系的團(tuán)結(jié)性、協(xié)同結(jié)果的擴(kuò)大性[7]等特質(zhì)。

故而，依據(jù)社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制的精神要核，本文將著重以社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的三個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)主體——黨委、政府、社區(qū)作為觀測(cè)窗口，借助縱橫結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)分析法，對(duì)其內(nèi)部互動(dòng)關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)加以透視。也即是說(shuō)，社會(huì)工作介入社區(qū)治理存在于一個(gè)由縱向權(quán)力線和橫向結(jié)構(gòu)線互為交織關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織系統(tǒng)中。在這一組織系統(tǒng)中，黨政協(xié)同、政社協(xié)同和社社協(xié)同共同組成了一幅社會(huì)治理的重層結(jié)構(gòu)圖景。具體而言：其一，在縱向權(quán)力線上，社會(huì)工作與社區(qū)治理作為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的兩元，體現(xiàn)了黨政協(xié)作和政社協(xié)作機(jī)制問(wèn)題。黨政協(xié)同，即黨委組織領(lǐng)導(dǎo)與政府行政決策之間的內(nèi)在一致性和統(tǒng)一性，突出表現(xiàn)在地方社會(huì)工作人才培養(yǎng)的激勵(lì)機(jī)制和發(fā)展戰(zhàn)略上；政社協(xié)同，即政府相關(guān)職能部門對(duì)社會(huì)工作和社區(qū)治理的理念認(rèn)同和行動(dòng)策略，包括政府層面的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府對(duì)于社區(qū)層面的組織管理模式(社區(qū)黨組織、居委會(huì)、居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、公共服務(wù)工作站之間的內(nèi)在關(guān)系)，它們將從體制環(huán)境上影響到社會(huì)工作能否成功有效地嵌入到社區(qū)治理中。其二，在橫向結(jié)構(gòu)線上，社會(huì)工作與社區(qū)治理作為社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的二元，體現(xiàn)的是社社協(xié)同機(jī)制問(wèn)題。社社協(xié)同，即社會(huì)工作與社區(qū)治理之間的協(xié)商共治和互動(dòng)關(guān)系建構(gòu)，主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者之間的聯(lián)動(dòng)共建，特別是社會(huì)組織和社會(huì)工作者參與社會(huì)治理的能力和水平上，在其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵正是國(guó)家和地方政府廣為倡導(dǎo)的“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展理念。

二、治理機(jī)制轉(zhuǎn)型：社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的地方經(jīng)驗(yàn)概覽

浙江省H市和J市作為全省社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的先行市，在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、打造專業(yè)隊(duì)伍、發(fā)揮專業(yè)作用方面做了大量的探索和努力，推動(dòng)了社會(huì)治理理念由政強(qiáng)社弱轉(zhuǎn)向政社雙強(qiáng)、治理網(wǎng)絡(luò)由縱向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)向縱橫結(jié)合、治理主體由一元主體轉(zhuǎn)向多頻共振、治理機(jī)制由粗放管理轉(zhuǎn)向精細(xì)治理的改革轉(zhuǎn)型，為社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理提供了地方經(jīng)驗(yàn)。H市和J市在社區(qū)建設(shè)和社會(huì)工作領(lǐng)域幾乎同時(shí)起步，但受地域、政治、經(jīng)濟(jì)等因素影響，最終呈現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑。就其演進(jìn)軌跡來(lái)看，2008年，兩地同步啟動(dòng)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和社區(qū)組織架構(gòu)改革，這也成為兩地社會(huì)工作發(fā)展的一個(gè)重要分水嶺。

(一)黨政協(xié)同：兩地社會(huì)工作介入社區(qū)治理的人才培養(yǎng)

社會(huì)工作作為國(guó)家的一項(xiàng)宏觀社會(huì)福利政策，既是預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的“助推器”，又是公民有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)自我增能的“減壓閥”。而作為一項(xiàng)“為人”和“對(duì)人”的社會(huì)工作，專業(yè)能力是其安身立命之本，人才培養(yǎng)則處于中心環(huán)節(jié)。因此，中國(guó)社會(huì)工作的建制化過(guò)程首先是黨委和政府對(duì)社會(huì)工作人才的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這一戰(zhàn)略規(guī)劃中，中央早在2006年便提出“建設(shè)一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”，隨即中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展迎來(lái)了一個(gè)“黃金期”。隨著這一政策要求在2012年《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年)》中進(jìn)行量化和明確，社會(huì)工作人才躋身國(guó)家第六支主體人才行列，再次為各地的社會(huì)工作探索和實(shí)踐提供了行動(dòng)指南。

與《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年)》提出的“適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)需要，以人才培養(yǎng)和崗位開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)，以中高級(jí)社會(huì)工作人才為重點(diǎn)，培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的戰(zhàn)略目標(biāo)遙相呼應(yīng)，H市和J市都將社會(huì)工作人才培養(yǎng)納入到“黨管人才，人才強(qiáng)市”戰(zhàn)略部署中來(lái)，以多種強(qiáng)有力的方式，逐步落實(shí)中央提出的人才培養(yǎng)目標(biāo)。如H市提出，以全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平統(tǒng)一考試為主要途徑，市級(jí)每年培養(yǎng)社會(huì)工作師200人，助理社會(huì)工作師500人以上，到2020年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)全覆蓋，其中具有社會(huì)工作專業(yè)專科以上學(xué)歷和取得社會(huì)工作職業(yè)水平證書的社會(huì)工作專業(yè)人才在社會(huì)工作從業(yè)人員中所占比例不低于50%。J市2011年提出，全市社會(huì)工作人才隊(duì)伍總量實(shí)現(xiàn)“1152”目標(biāo)，即到2015年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到1萬(wàn)人，到2020年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到1.5萬(wàn)人，其中中高級(jí)社會(huì)工作人才2 000人。兩地的人才培養(yǎng)目標(biāo)均高于全國(guó)和全省平均水平。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，兩地都在黨委、政府的主導(dǎo)下，將社會(huì)工作融入城市社區(qū)治理場(chǎng)域，側(cè)重以“存量提升”和“增量引進(jìn)”的方式解決社區(qū)工作者隊(duì)伍的專業(yè)化問(wèn)題。所謂“存量提升”是指以繼續(xù)教育、培訓(xùn)、考證等方式促進(jìn)非專業(yè)、半專業(yè)的專職社區(qū)工作者向持證、專業(yè)的社會(huì)工作者轉(zhuǎn)型。所謂“增量引進(jìn)”是對(duì)新錄用社區(qū)工作者設(shè)置專業(yè)門檻，以市場(chǎng)化招聘方式將社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生或取得社會(huì)工作職業(yè)資格證書者充實(shí)到社區(qū)工作人才隊(duì)伍中。

在人才培養(yǎng)和使用的具體分工上，兩地的組織部門將社會(huì)工作人才納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源庫(kù)，并從“黨管人才”的戰(zhàn)略高度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，民政部門則承擔(dān)了社區(qū)社會(huì)工作者的日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)、教育培訓(xùn)和常規(guī)管理。這一分工機(jī)制體現(xiàn)了黨委和政府對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的高度協(xié)同。這種協(xié)同，既為地方社會(huì)工作發(fā)展提供了強(qiáng)大的公共資源支撐，也確保了社會(huì)工作主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治方向。經(jīng)過(guò)持續(xù)努力，截至2017年底，H市現(xiàn)有專職社區(qū)工作者20 254人，主要分布于社區(qū)黨組織、居委會(huì)和公共服務(wù)工作站，取得社會(huì)工作職業(yè)資格人數(shù)5 082人，占專職社區(qū)工作者總數(shù)的25.10%，占全市所有持證社會(huì)工作者總數(shù)的56.62%；J市現(xiàn)有專職社區(qū)工作者7 416人，取得社會(huì)工作職業(yè)資格人數(shù)1 485人，占專職社區(qū)工作者總數(shù)的20.24%，占全市所有持證社會(huì)工作者總數(shù)的33.88%，兩地均超額完成了同期國(guó)家政策的指標(biāo)要求。

(二)政社協(xié)同：兩地社會(huì)工作介入社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)

如前所述，政社協(xié)同是指政府相關(guān)職能部門對(duì)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的理念認(rèn)同和行動(dòng)策略，這些理念認(rèn)同和行動(dòng)策略大致可從政府部門的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和社區(qū)基本組織架構(gòu)設(shè)置兩個(gè)維度展開(kāi)。按照結(jié)構(gòu)功能論的主要觀點(diǎn)，不同的組織結(jié)構(gòu)決定了不同的管理理念和協(xié)同方式，因此不同的組織結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的體制環(huán)境將對(duì)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的形式和內(nèi)容產(chǎn)生截然不同的影響。

這一差異在H市和J市兩地關(guān)于社會(huì)工作組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面尤為顯著。J市于2008年在全省率先成立了市委社工委，開(kāi)全國(guó)地市級(jí)成立社工委之先河。社工委在市民政局設(shè)立辦公室，增設(shè)一名專職副主任和社會(huì)工作綜合處室，承擔(dān)全市社區(qū)、社會(huì)組織、社工人才隊(duì)伍管理職能。在市委社工委安排部署下，2009年，各縣(市、區(qū))全部成立了社會(huì)工作管理機(jī)構(gòu)，并延伸至街道(鎮(zhèn))和城鄉(xiāng)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)街三級(jí)社會(huì)工作組織機(jī)構(gòu)全覆蓋，至今仍沿用這一組織形式。這種設(shè)置模式最大的優(yōu)勢(shì)是，更為科學(xué)地涵蓋了社工服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)對(duì)于不同部門之間、不同領(lǐng)域之間、不同組織之間的資源調(diào)配能力和協(xié)同規(guī)范能力更為務(wù)實(shí)、高效。而H市對(duì)于社會(huì)工作組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置則經(jīng)歷了一波三折。2008—2015年，H市的社會(huì)工作處是市民政局人事處的內(nèi)設(shè)處室，2016年起則由人事處轉(zhuǎn)移到基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處，下轄各城區(qū)在實(shí)際運(yùn)行中，也將社區(qū)建設(shè)和社會(huì)工作兩類業(yè)務(wù)歸并一處。這種組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置形式既成為本土社區(qū)社會(huì)工作縱深發(fā)展的一大特色優(yōu)勢(shì)，又成為掣肘地方社會(huì)工作跨域聯(lián)動(dòng)的困境之源。就其正面功能而言，H市的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式為社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理奠定了較好的組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，便于資源的統(tǒng)籌利用；就其負(fù)面功能而言，由于社會(huì)工作涉及范圍非常廣泛，這一設(shè)置方式在一定程度上限制了其他領(lǐng)域社會(huì)工作的應(yīng)用和成長(zhǎng)。顯然，J市對(duì)于社會(huì)工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式更為穩(wěn)定、集中、統(tǒng)一和高效。

除了政府部門的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，社區(qū)層面的組織管理模式對(duì)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的功效同樣意義攸關(guān)。這是因?yàn)?，一方面，地方政府?duì)社區(qū)組織管理模式擁有事先設(shè)定的決定權(quán)，另一方面，社區(qū)是為民服務(wù)的“最后一公里”，社區(qū)組織管理模式直接決定了社區(qū)公共服務(wù)的供給方式。在這方面，H市和J市采取了類似的社區(qū)組織形式。如H市在2008年提出并實(shí)施社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)工作站“三位一體”社區(qū)管理模式。該模式對(duì)社區(qū)工作人員決策層實(shí)行交叉任職、分工負(fù)責(zé)，社區(qū)工作一般成員實(shí)行全員全職，承擔(dān)居民自治和服務(wù)管理雙重角色。J市則在2010年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)、社團(tuán)、社工建設(shè)進(jìn)一步完善社會(huì)管理體制的意見(jiàn)》，提出“理順社區(qū)黨組織、居委會(huì)和社會(huì)事務(wù)站之間的關(guān)系，形成職能相對(duì)分離、人員相對(duì)集中、任職相對(duì)交叉、專兼職人員并用的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)”，其中“社會(huì)事務(wù)站”功能與H市的“公共服務(wù)工作站”功能相通。兩地在社區(qū)組織模式中對(duì)社區(qū)工作者交叉任職的使用形式，本質(zhì)上都是將社會(huì)工作作為社區(qū)公共服務(wù)的一部分嵌入到社區(qū)治理中。

(三)社社協(xié)同：兩地社會(huì)工作介入社區(qū)治理的微觀機(jī)制

作為一種宏觀的社會(huì)福利工具，社會(huì)工作最終要落到為民服務(wù)的社區(qū)治理場(chǎng)域中。在這個(gè)場(chǎng)域中，需要的是各類社區(qū)基層組織和主體的攜手合作與資源共享，因而社社協(xié)同的本質(zhì)與“三社聯(lián)動(dòng)”有著異曲同工之妙。“三社聯(lián)動(dòng)”是指“以居委會(huì)為主導(dǎo)的各類社區(qū)自組織、以社區(qū)社會(huì)組織為主體的社會(huì)組織，以及以社區(qū)社會(huì)工作者為主體的社會(huì)工作，在社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)，圍繞社區(qū)公共議題和居民個(gè)性需求，組織和發(fā)動(dòng)各類利益相關(guān)主體，開(kāi)展社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商行動(dòng)、過(guò)程與結(jié)構(gòu)，其目的在于提高居民福祉、實(shí)現(xiàn)基層民主、促進(jìn)社區(qū)內(nèi)源性發(fā)展”[9]。簡(jiǎn)言之，社社協(xié)同是指社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作之間的聯(lián)建共促關(guān)系。

早在2014年，浙江省便率先出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”完善基層社會(huì)治理的意見(jiàn)》，要求各地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體運(yùn)作社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)工作，使之相互支持、滲透融合，從而充分激發(fā)社會(huì)組織活力，有效開(kāi)展社會(huì)工作，解決社區(qū)問(wèn)題。在這一政策影響下，H市和J市以社會(huì)組織培育為切入點(diǎn)，為社會(huì)工作介入社區(qū)治理注入了新鮮血液。政府對(duì)社會(huì)組織的政策扶持主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是孵化社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目。H市2014年提出“要放寬民辦社工機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l件，推廣建立社區(qū)工作者個(gè)性化工作室，打造社區(qū)社會(huì)工作品牌，努力形成社會(huì)工作人力資源開(kāi)發(fā)體系”，2016年在《推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新工作實(shí)施方案》中又提出“圍繞社區(qū)居民需求，綜合運(yùn)用個(gè)案、小組和社區(qū)等社會(huì)工作方法，提升居民自助能力，增強(qiáng)家庭發(fā)展功能，健全社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，每年開(kāi)展1～2個(gè)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”。J市則在2016年提出“以民辦社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會(huì)工作室(1)已有政策文件未對(duì)“社區(qū)社會(huì)工作室”作出詳細(xì)解釋，學(xué)術(shù)界亦未給出明確定義。本文將其理解為依托社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展淺層意義上的社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)，大多處于未登記狀態(tài)的備案類社區(qū)社會(huì)組織。等組織載體為依托，針對(duì)社區(qū)和居民需求開(kāi)展相應(yīng)的個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作等專業(yè)服務(wù)”。在這一政策導(dǎo)向下，各種與社區(qū)居民密切相關(guān)的社會(huì)福利需求被充分挖掘和顯現(xiàn)出來(lái)，社區(qū)公共服務(wù)有了更為精準(zhǔn)的方向感。

二是加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。近年來(lái)，H市和J市都在積極探索以政府購(gòu)買服務(wù)為保障、以項(xiàng)目化運(yùn)作為紐帶的“三社”聯(lián)動(dòng)新途徑，通過(guò)健全政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)制度，完善政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)目錄，逐步建立和完善社會(huì)組織承接項(xiàng)目、社工團(tuán)隊(duì)執(zhí)行項(xiàng)目、面向社區(qū)實(shí)施項(xiàng)目的機(jī)制。在具體政策實(shí)踐中，則以市、區(qū)兩級(jí)公益創(chuàng)投、福彩公益金、社區(qū)服務(wù)業(yè)等為主要渠道，直接向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，H市登記注冊(cè)的社工機(jī)構(gòu)383家(社區(qū)社會(huì)工作室260家，注冊(cè)率達(dá)19.65%)，近三年共購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目314個(gè)，經(jīng)費(fèi)約6 000萬(wàn)元。J市登記注冊(cè)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)957家(其中社區(qū)社會(huì)工作室701家，注冊(cè)率達(dá)80.67%)，近三年共購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目884個(gè)，經(jīng)費(fèi)近億元。隨著大量社工機(jī)構(gòu)和專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目在社區(qū)的落地，兩地的社會(huì)組織發(fā)展也邁入了快車道。

三是規(guī)范社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展。社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的過(guò)程，也是一個(gè)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)而逐步形成行業(yè)規(guī)范、確立專業(yè)形象的過(guò)程，因而這種協(xié)同也內(nèi)在地蘊(yùn)含了社會(huì)工作的正式化要求。與英美國(guó)家社會(huì)工作發(fā)展的路徑類似，社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)在這方面充當(dāng)了引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要角色。在政府的大力支持下，H市和J市分別于2010年和2014年成立了市級(jí)社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是開(kāi)展社會(huì)工作者能力培訓(xùn)、項(xiàng)目督導(dǎo)和績(jī)效評(píng)估等服務(wù)，同時(shí)承擔(dān)證書登記管理、引導(dǎo)行業(yè)自律等工作。J市還發(fā)布了《社會(huì)工作管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《J市社會(huì)工作崗位設(shè)置辦法(試行)》《J市規(guī)范購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目管理的通知》等地方標(biāo)準(zhǔn)，成為浙江省社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。隨著市級(jí)社會(huì)工作協(xié)會(huì)走上正軌，兩地區(qū)和街道級(jí)社會(huì)工作協(xié)會(huì)也得到了蓬勃發(fā)展，在對(duì)口扶貧“牽手計(jì)劃”、社工好故事演講、督導(dǎo)人才培養(yǎng)、政社溝通橋梁等方面脫穎而出。

綜上可知，H市和J市格外重視地方社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展，傾注了大量政策和人才資源，以求實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的黨政、政社和社社多方協(xié)同，也取得了顯著的成效。盡管二者在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、社會(huì)組織培育策略上有所不同，但總體上都堅(jiān)持存量提升和增量引進(jìn)并行，崗位購(gòu)買和項(xiàng)目購(gòu)買并進(jìn)，為社會(huì)工作在社區(qū)落地提供了較好的內(nèi)外部環(huán)境。

三、松散乏力：社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性困境

如前所述，H市和J市都采用存量提升和增量引進(jìn)并行，崗位購(gòu)買和項(xiàng)目購(gòu)買并進(jìn)的社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展策略，并在社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、人才培養(yǎng)、資源投入等方面均做了積極探索，呈現(xiàn)出治理網(wǎng)絡(luò)、治理主體和治理機(jī)制的重要轉(zhuǎn)型，為當(dāng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新帶來(lái)了生機(jī)和活力。但還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，這種轉(zhuǎn)型僅是一種局部的、正式的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和協(xié)同，制約其效用發(fā)揮的一些內(nèi)在的、非正式的制度安排在某種程度上甚至可能抵消了前期結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和協(xié)同的努力。主要表現(xiàn)在：

(一)黨政協(xié)同不夠致使人才培養(yǎng)供需機(jī)制不健全

人才培養(yǎng)是社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的關(guān)鍵。黨委、政府都將社區(qū)工作者視為社會(huì)工作的主體，如H市和J市都將社區(qū)工作者納入黨管人才發(fā)展戰(zhàn)略，并將社區(qū)工作者納入“社會(huì)工作者”職業(yè)序列，在崗位設(shè)置、財(cái)政配套、培訓(xùn)教育方面給予保障，社區(qū)工作者無(wú)疑應(yīng)是專業(yè)社會(huì)工作的重要實(shí)踐者和有力推動(dòng)者。然而，黨政組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作之間的內(nèi)部關(guān)系未能理順，對(duì)社會(huì)工作人才培養(yǎng)的激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)了不利影響。如J市在市委市政府層面設(shè)立了社工委，并由市委副書記任書記、市政府副市長(zhǎng)任副書記，而H市的社會(huì)工作處則內(nèi)設(shè)于基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處。二者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的迥然有別，使兩地社會(huì)工作的資源統(tǒng)籌力度不盡相同，從而對(duì)社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的廣度和深度帶來(lái)了不同影響。

相對(duì)而言，H市比J市所能調(diào)動(dòng)和統(tǒng)籌的社會(huì)工作服務(wù)資源羸弱很多。這是因?yàn)?，H市的社會(huì)工作處內(nèi)設(shè)于基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處，在政府每年組織的教育培訓(xùn)中，社區(qū)工作者往往享有優(yōu)先培訓(xùn)權(quán)，這對(duì)社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的正面促進(jìn)毋庸置疑。為了按時(shí)按量完成培訓(xùn)任務(wù)，一些城區(qū)往往需要以指標(biāo)逐級(jí)下壓的方式，完成培訓(xùn)名額分配。究其根源，在社區(qū)工作者觀念里，所參加的系統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練，和社區(qū)實(shí)際從事的工作內(nèi)容并無(wú)太多關(guān)聯(lián)。在問(wèn)卷調(diào)查中，有些社區(qū)工作者表示對(duì)“如何高效完成政府工作”更感興趣。與之形成鮮明對(duì)比的是，熱衷于一線社會(huì)服務(wù)、有著大量能力提升需求的社工機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，由于不屬于社區(qū)“在編人員”，反而被排斥在了專業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)之外。這種人才供需機(jī)制的錯(cuò)位，導(dǎo)致了大量培訓(xùn)師資和資金投入的浪費(fèi)。

從更深層面來(lái)看，社會(huì)體制改革必須圍繞社會(huì)治理的關(guān)鍵主體來(lái)通盤謀劃。盡管民政是社會(huì)工作發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域，但并不意味著其能覆蓋司法、教育、公安、衛(wèi)計(jì)、工青婦等其他社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。若組織機(jī)構(gòu)設(shè)置局限于民政系統(tǒng)，將使社會(huì)工作的資源調(diào)配和投入重心僅在社區(qū)，在一定程度上擠占其他領(lǐng)域社會(huì)工作的發(fā)展空間。

(二)政社協(xié)同不力偏離社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)本質(zhì)

如前所述，政社協(xié)同是政府相關(guān)職能部門對(duì)社會(huì)工作和社區(qū)治理的理念認(rèn)同和行動(dòng)策略，重點(diǎn)是政府對(duì)于社區(qū)層面的組織管理模式，這決定社會(huì)工作能否有效地嵌入社區(qū)治理的組織環(huán)境。由于社區(qū)組織管理模式的全能化傾向與社會(huì)工作服務(wù)的技術(shù)性要求之間存在張力，也帶來(lái)了社區(qū)工作者思維觀念的異化。

如H市和J市在社區(qū)組織架構(gòu)設(shè)置上，都采用社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)站(社會(huì)事務(wù)站)一崗多能、交叉任職的方式，表面上看，更有利于人力的資源整合和集約利用。實(shí)際上，這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式將對(duì)專業(yè)服務(wù)開(kāi)展帶來(lái)極大干擾。一崗多能、交叉任職，內(nèi)在地要求社區(qū)工作者朝著全能(全科)方向發(fā)展，這與專業(yè)(?？?社工的發(fā)展要求背道而馳，機(jī)構(gòu)設(shè)置的交叉模糊混淆了社區(qū)工作者的角色認(rèn)同。盡管兩地對(duì)持證社區(qū)工作者都發(fā)放了職稱津貼，但受社區(qū)工作行政化影響，真正從事專業(yè)服務(wù)的社區(qū)工作者寥寥無(wú)幾。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些持證社區(qū)工作者雖有投身社會(huì)工作事業(yè)的強(qiáng)烈意愿，卻沒(méi)有相應(yīng)的平臺(tái)、時(shí)間和精力施展個(gè)人特長(zhǎng)。出于發(fā)展專業(yè)考慮，地方政府要么出臺(tái)政策支持社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型(如H市XC區(qū)的“項(xiàng)目社工”(2)指以政策倡導(dǎo)和待遇保障的方式，鼓勵(lì)社區(qū)工作者利用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能創(chuàng)辦社工機(jī)構(gòu)、組建專門團(tuán)隊(duì)、認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目向?qū)I(yè)社會(huì)工作者轉(zhuǎn)型的一種孵化方式。)，要么在社區(qū)居委會(huì)下設(shè)社區(qū)社會(huì)工作室。然而，其背后政策文件的變相執(zhí)行和參與約束的不良預(yù)期，使這一新的發(fā)展路徑難以為繼。權(quán)責(zé)利的不對(duì)等，使社區(qū)工作者的專業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)動(dòng)力。

社區(qū)作為社會(huì)服務(wù)和管理的末梢，在滲透了行政干預(yù)和壓力的同時(shí)，也在社區(qū)工作者的思維觀念和文化心態(tài)上打下了深深烙印。在實(shí)際工作中，社區(qū)工作往往成為政府工作的延伸，社區(qū)工作者承擔(dān)著高于崗位本身的行政責(zé)任，如消防維穩(wěn)、“三改一拆”“五水共治”等，社區(qū)正職更是身兼數(shù)職、事務(wù)繁雜。這種行政化的傾向也促使社區(qū)工作注重短、平、快的風(fēng)格和結(jié)果導(dǎo)向。短是周期短，越短的時(shí)間內(nèi)完成的工作量越多越好；平是形式多于內(nèi)容，追求面子工程，凡是政府需要的就是社區(qū)需要的，政府不需要的社區(qū)也不歡迎；快是速度勝過(guò)一切，社區(qū)工作者今天承接的任務(wù)，最好明天就拿出業(yè)績(jī)來(lái)，折射出速成心態(tài)。隨著社會(huì)治理重心下移，各種危、重、險(xiǎn)、急任務(wù)接連不斷，社區(qū)減負(fù)監(jiān)測(cè)點(diǎn)大多成為形式和擺設(shè)。

(三)社社協(xié)同不足致使社會(huì)工作“浮萍式”嵌入

社社協(xié)同主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者之間的聯(lián)動(dòng)共建，在這方面，H市和J市都作出了持續(xù)探索和努力。繼浙江省在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“支持成立社區(qū)社會(huì)工作室，吸引社會(huì)工作專業(yè)人才，開(kāi)展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)”后，H市和J市也在地方政策中加以強(qiáng)化落實(shí)，兩地2014年和2016年分別提出促進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作室的品牌化、規(guī)范化發(fā)展任務(wù)。統(tǒng)計(jì)顯示，大部分社區(qū)已對(duì)社區(qū)社會(huì)工作室進(jìn)行備案或登記。但筆者在訪談中卻發(fā)現(xiàn)，調(diào)研對(duì)象對(duì)社區(qū)社會(huì)工作室的認(rèn)識(shí)存在分歧，評(píng)價(jià)也褒貶不一。在功能性質(zhì)上，主要有備案類社區(qū)社會(huì)組織、正式登記的社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)公共服務(wù)站內(nèi)設(shè)組織、社區(qū)居委會(huì)內(nèi)設(shè)組織四種。在實(shí)際運(yùn)行中，多數(shù)地區(qū)依據(jù)社區(qū)社會(huì)組織培育數(shù)量考核要求，將其作為備案類社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行處理。這種形式化的處理方式，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)工作室形同虛設(shè)，并沒(méi)有在實(shí)際服務(wù)中發(fā)揮作用。

比較而言，社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)嵌入更為正式和專業(yè)，但這種嵌入也面臨重重壁壘。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些有較大影響力的社工機(jī)構(gòu)，主要沿著能力建設(shè)和品牌包裝兩個(gè)方向分化，相應(yīng)地分為兩類。一類專門承接政府部門的能力培訓(xùn)項(xiàng)目，如考前輔導(dǎo)、入職培訓(xùn)、督導(dǎo)人才培養(yǎng)等，這類服務(wù)不需要跟居民打交道，只要和政府部門搞好關(guān)系即可，更容易發(fā)揮機(jī)構(gòu)的特長(zhǎng)；另一類主要承接政府的品牌提升項(xiàng)目，如社區(qū)金點(diǎn)子、社區(qū)生態(tài)圈打造等，也不需要跟居民直接打交道，更重要的是投入小、產(chǎn)出大，更能切合政府和社區(qū)錦上添花的工作需要。

相對(duì)而言，一些比較弱小、有志于投身一線服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)，在社區(qū)的生存每況愈下。一方面，課題組調(diào)研的所有社區(qū)，幾乎都認(rèn)為，專業(yè)性社會(huì)組織最多是錦上添花，更多則是添亂，增加社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，解決不了社區(qū)最急需的居民基礎(chǔ)性需求和問(wèn)題。另一方面，機(jī)構(gòu)社會(huì)工作者對(duì)此卻頗有微詞。他們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)社工之所以不受社區(qū)歡迎，與社區(qū)工作者的習(xí)慣性“官腔”有關(guān)。一些機(jī)構(gòu)社工表示，在沒(méi)有熟人引薦的情況下，當(dāng)機(jī)構(gòu)帶著項(xiàng)目為社區(qū)做服務(wù)，與社區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)接時(shí)，得到的往往不是期待和歡迎，而是居高臨下、不受待見(jiàn)。這一現(xiàn)實(shí)不斷沖擊著本應(yīng)追求社會(huì)福利和公平公正的社會(huì)工作價(jià)值倫理，也折射了社會(huì)工作柔性化服務(wù)與社區(qū)行政化趨向的撕裂和斷層。

研究表明，現(xiàn)有環(huán)境下，居民需求最為集中、分布最為廣泛的扶貧濟(jì)困、殘障康復(fù)、婚姻家庭等實(shí)務(wù)服務(wù)被擱淺了。致力于一線服務(wù)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)數(shù)量匱乏、能力不足，凸顯了整個(gè)行業(yè)發(fā)展的先天發(fā)育不良。

四、新型協(xié)同治理機(jī)制建構(gòu)：社會(huì)工作介入社區(qū)治理策略展望

綜上，H市和J市在社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理方面面臨的主要困境有：黨政協(xié)同不夠致使人才培養(yǎng)供需機(jī)制不順、政社協(xié)同不力偏離社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)本質(zhì)、社社協(xié)同不足致使社會(huì)工作“浮萍式”嵌入。這些困境與吳月所指出的“地方政府在吸納社會(huì)組織進(jìn)入公共事務(wù)治理的過(guò)程中，政社關(guān)系隨時(shí)間和行政層級(jí)會(huì)產(chǎn)生諸多變化和差異，進(jìn)而構(gòu)成非協(xié)同治理的基本特征，誘因有社會(huì)組織的資源依賴、制度變遷中的路徑依賴、基層社工的理性選擇”[10]的研究結(jié)論基本一致。就其深層根源而言，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理僅僅實(shí)現(xiàn)了外在的部分正式協(xié)同，內(nèi)在的非正式協(xié)同卻引發(fā)了治理渠道不暢和治理能力不足等問(wèn)題。按照前述社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在要求，未來(lái)仍需加強(qiáng)黨政、政社、社社三個(gè)維度的深度協(xié)同，即堅(jiān)持正式協(xié)同與非正式協(xié)同“雙管齊下”，從協(xié)同動(dòng)力、協(xié)同手段、協(xié)同客體三個(gè)層面“對(duì)癥下藥”。

(一)建設(shè)黨政協(xié)同的動(dòng)力：尊重社區(qū)“本位”特質(zhì)

在理解“社區(qū)”這一關(guān)鍵概念時(shí)，不宜僅理解為地理或行政區(qū)劃意義上的社區(qū)，亦或一個(gè)平臺(tái)或治理主體，更應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)藉由社會(huì)工作在回應(yīng)居民多元訴求，整合社區(qū)公共資源，推動(dòng)社區(qū)治理從碎片化向系統(tǒng)化、由地域共同體向情感共同體的能動(dòng)作用。據(jù)此，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理應(yīng)突出居民本位、需求本位和服務(wù)本位三大理念。

一是居民本位。居民應(yīng)是社區(qū)的主人和主體。在這一前提下，居民為本要求黨委、政府和社區(qū)工作者都將居民作為社會(huì)工作參與社區(qū)治理的根本和力量之源，社區(qū)社會(huì)工作者扮演倡導(dǎo)者、溝通者、協(xié)調(diào)者和引領(lǐng)者角色。在這幾種角色的綜合作用下，不斷發(fā)現(xiàn)居民骨干，發(fā)掘居民潛能，推動(dòng)小組工作由社工引導(dǎo)向居民自我服務(wù)、自我管理、自我教育的自治功能轉(zhuǎn)化，運(yùn)用自身力量來(lái)解決社區(qū)問(wèn)題。在此過(guò)程中，居民從松散的“原子化”狀態(tài)逐步邁向集體行動(dòng)，參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和規(guī)則意識(shí)不斷得到強(qiáng)化，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)孵化出新的社區(qū)自組織，開(kāi)展新一輪的自助和互助服務(wù)。

二是需求本位。即以居民需求作為社區(qū)發(fā)展和社工機(jī)構(gòu)的安身立命之本。由于當(dāng)前社區(qū)人口結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，需求更加個(gè)性多元，因此，如何盡快熟悉和了解居民需求是社會(huì)工作者提供精準(zhǔn)服務(wù)的重要前提。但僅僅熟悉和了解是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)工作者還應(yīng)具備分類梳理、準(zhǔn)確識(shí)別和回應(yīng)反饋的專業(yè)能力。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同需求類別、內(nèi)容、難易程度，設(shè)計(jì)個(gè)性化服務(wù)計(jì)劃和方案，為專業(yè)服務(wù)奠定基礎(chǔ)。

三是服務(wù)本位。為人民服務(wù)是黨群工作的宗旨，也是社會(huì)工作的內(nèi)在要求。社會(huì)工作最終解決的是為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題。在某種意義上說(shuō)，社區(qū)是社會(huì)工作個(gè)案、小組、社區(qū)三大方法的集合地帶。需求不同，提供的服務(wù)類別必定有所差異。一般而言，在服務(wù)數(shù)量上，個(gè)案最少，社區(qū)最多；在服務(wù)難度上，個(gè)案最難，社區(qū)較易。但社會(huì)工作的系統(tǒng)視角又決定了社區(qū)服務(wù)中不能僅盯著某一個(gè)方面，而應(yīng)辯證、全面地看待，以某一項(xiàng)服務(wù)為重點(diǎn)，輔以其他服務(wù)，層層推進(jìn)，逐層展開(kāi)，促進(jìn)服務(wù)對(duì)象更好地實(shí)現(xiàn)自我增能和社區(qū)融入。

居民、需求、服務(wù)三大理念共同構(gòu)成了社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的根基，當(dāng)黨委、政府和社會(huì)工作者在社區(qū)治理中有意識(shí)地運(yùn)用這三大理念時(shí)，居民對(duì)社區(qū)工作的滿意度、幸福感、歸屬感和凝聚力都將在潛移默化中得到提升。

(二)革新政社協(xié)同的手段：優(yōu)化制度設(shè)計(jì)和組織倡導(dǎo)

政府是各種社會(huì)資源的把控者和主導(dǎo)者，在我國(guó)特定的社會(huì)歷史背景下，社會(huì)工作的早期介入與黨委和政府的行政支持密切相關(guān)。但從H市和J市的實(shí)踐來(lái)看，仍存在一些體制性壁壘，清除這些壁壘，仍需從機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、資源配置和組織倡導(dǎo)方面進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接。

一是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。當(dāng)代社會(huì)治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)使我們認(rèn)識(shí)到，黨委政府的理想角色是“掌舵”，而非“劃槳”。在這方面，H市和J市盡管做出了系列探索和努力，但行政干預(yù)色彩還比較濃厚，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡理想。比較而言，J市在市級(jí)層面成立社工委，相對(duì)于H市將社會(huì)工作處與社區(qū)建設(shè)合而為一，在體制機(jī)制上有了較大突破，具有前瞻性。但是將社工委辦公室設(shè)在民政局的做法又回到了民政主導(dǎo)一切的老路上去，在一定程度上降低了制度設(shè)計(jì)的執(zhí)行力。因此，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理還應(yīng)借助更高規(guī)格的機(jī)構(gòu)設(shè)置、聯(lián)席會(huì)議制度、清單梳理、權(quán)力問(wèn)責(zé)、行政協(xié)調(diào)等一體化手段，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府權(quán)力運(yùn)行，促成社會(huì)工作與社區(qū)治理規(guī)范性關(guān)系建構(gòu)。

二是改革社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理的矛盾焦點(diǎn)在于社會(huì)工作柔性化工作方法與社區(qū)管理行政化干預(yù)之間的抵牾。要解決這一問(wèn)題，首先要從社區(qū)組織架構(gòu)改革上破題。當(dāng)前社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)站混為一體，社區(qū)工作者交叉任職的方式，如不從源頭上加以改革，對(duì)各組織人員進(jìn)行適度分流，再高端的培訓(xùn)投入也無(wú)濟(jì)于事。一方面，持證并且享受職稱津貼的社區(qū)工作者無(wú)暇開(kāi)展專業(yè)服務(wù)，另一方面，有志于從事專業(yè)服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)進(jìn)不來(lái)，形成了各自為政的局面。而社區(qū)社會(huì)工作室作為備案類社區(qū)社會(huì)組織的功能定位，也決定了其不可能提供深入細(xì)致的專業(yè)服務(wù)。因此，改革現(xiàn)有社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，把社區(qū)中持證、有專業(yè)情懷的社區(qū)工作者獨(dú)立出來(lái)，使其有時(shí)間、精力和平臺(tái)從事專業(yè)服務(wù)，或者吸引專業(yè)社工機(jī)構(gòu)到社區(qū)入駐，是推動(dòng)社會(huì)工作在社區(qū)治理微觀領(lǐng)域發(fā)力的重要條件。

三是統(tǒng)籌社會(huì)資源分配。從兩地實(shí)踐可以看出，H市采用了以“崗位社工為主、項(xiàng)目社工為輔”的發(fā)展策略，J市采用了“崗位社工+項(xiàng)目(機(jī)構(gòu))社工”齊頭并進(jìn)的發(fā)展策略，后者在社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展、組織培育和人才培養(yǎng)方面的力度和成效更為顯著。2017年，J市取得社會(huì)工作職業(yè)資格人數(shù)達(dá)4 383人，其中8位社會(huì)工作者還入選“中國(guó)百名社工人物”(浙江省9位入選)，1名入選第二批全國(guó)社會(huì)工作領(lǐng)軍人才(浙江省2位)；社工機(jī)構(gòu)數(shù)量在全省位居首位，其中3家入選2017年全國(guó)百?gòu)?qiáng)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，亦為省內(nèi)最多。H市和J市模式給我們的啟示是，崗位社工和項(xiàng)目社工在社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理中各有優(yōu)勢(shì)，只有將崗位社工的穩(wěn)定性與項(xiàng)目社工的靈活性結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持兩條腿走路，統(tǒng)籌兩種不同資源，才能推動(dòng)社會(huì)工作在社區(qū)的深度協(xié)同和發(fā)展。

四是加強(qiáng)組織倡導(dǎo)。社會(huì)工作者的能力狀況和社工機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律意識(shí)決定著社會(huì)工作參與社區(qū)治理的水平，這種能力的培養(yǎng)并非立竿見(jiàn)影，而是需要在長(zhǎng)期的基層社會(huì)治理實(shí)踐中不斷摸索、積淀和成長(zhǎng)。因此，未來(lái)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型，需要各級(jí)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部自內(nèi)而外、自上而下地加強(qiáng)組織倡導(dǎo)。一方面，將社會(huì)工作知識(shí)和理念普及滲透到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部課程培訓(xùn)當(dāng)中，鼓勵(lì)黨政干部參加社會(huì)工作職業(yè)資格考試，推動(dòng)社會(huì)治理理念由管控、維穩(wěn)為主走向預(yù)防、疏導(dǎo)為主，逐步形成從領(lǐng)導(dǎo)重視到常態(tài)化推進(jìn)；另一方面，破除急功近利心態(tài)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光培育社工機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)社工人才特別是實(shí)務(wù)型、領(lǐng)頭雁性質(zhì)的專業(yè)人才，為社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理提供必要的人才儲(chǔ)備。

(三)賦能社社協(xié)同的主體：建構(gòu)互惠共生的議事協(xié)商平臺(tái)

社會(huì)工作與社區(qū)之間緊密的社社協(xié)作關(guān)系要求各利益相關(guān)主體都能被充分地賦能，作為社區(qū)治理的一員平等、公開(kāi)、透明地參與其中，而這種良性協(xié)作關(guān)系的建構(gòu)應(yīng)突出雙方角色和責(zé)任的厘定以及聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制的確立。

一是厘清各方角色和責(zé)任?；煜磺宓臋?quán)責(zé)關(guān)系最終導(dǎo)致社會(huì)治理效能低下和機(jī)制失靈。社區(qū)黨組織、居委會(huì)、居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、公共服務(wù)工作站、社工機(jī)構(gòu)之間，以及崗位社工與項(xiàng)目社工之間的權(quán)責(zé)關(guān)系梳理，對(duì)社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理至關(guān)重要。理想的社區(qū)組織角色應(yīng)為社區(qū)黨組織，是領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會(huì)承擔(dān)居民自治，居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，公共服務(wù)工作站承擔(dān)政務(wù)代辦工作。在這四類社區(qū)組織中，與社會(huì)工作關(guān)系最為密切的是居委會(huì)，二者對(duì)于居民組織動(dòng)員、參與動(dòng)力的內(nèi)在要求是一致的。因此，如能將社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)與社區(qū)其他組織職責(zé)進(jìn)行有效切割與區(qū)分，并將社區(qū)居委會(huì)成員按照社會(huì)工作者專業(yè)要求加以培養(yǎng)，將會(huì)有力推動(dòng)社會(huì)工作協(xié)同社區(qū)治理。學(xué)者史柏年也認(rèn)為，專業(yè)社工服務(wù)是必須的，但其專業(yè)性既是優(yōu)勢(shì)也是限制，決定了其定位只能是補(bǔ)充性的，因?yàn)樯鐓^(qū)居民的最大多數(shù)需求是基礎(chǔ)性的、非專業(yè)性的(3)根據(jù)2017年浙江省第二屆社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展交流會(huì)史柏年的《中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的路徑、現(xiàn)狀與未來(lái)——兼談社會(huì)工作介入精準(zhǔn)扶貧》一文整理。。面廣量大的居民需求，決定了居委會(huì)所能提供的服務(wù)是社情民意走訪、安全隱患排查等基礎(chǔ)性服務(wù)，而對(duì)于專業(yè)能力要求比較高的個(gè)性化、多樣化需求，甚至一些“疑難雜癥”，需要投入更多的人力、物力和財(cái)力，社工機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目進(jìn)駐的方式解決更為合適。在社區(qū)行動(dòng)中，居委會(huì)的崗位社工與社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目社工聯(lián)動(dòng)協(xié)作，能夠?qū)崿F(xiàn)“1+1>2”的整體效應(yīng)，而居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可對(duì)二者的服務(wù)內(nèi)容和過(guò)程實(shí)施監(jiān)管，確保服務(wù)成效。

二是建立聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制。新的社會(huì)治理形勢(shì)要求社區(qū)治理主體是多元的，治理網(wǎng)絡(luò)是扁平的，治理內(nèi)容是精細(xì)的，治理關(guān)系是規(guī)范的。在當(dāng)前社區(qū)治理的微觀場(chǎng)域，由于各自的社會(huì)分工和利益主體不同，相應(yīng)地在實(shí)際運(yùn)作中可能產(chǎn)生利益博弈或協(xié)作終止的情形。應(yīng)然狀態(tài)是各利益相關(guān)主體都能平等、公開(kāi)、透明地參與其中；實(shí)然狀態(tài)是社區(qū)工作的強(qiáng)勢(shì)地位、社會(huì)工作者能力低下、社工機(jī)構(gòu)發(fā)育滯后等因素加劇了社會(huì)工作話語(yǔ)權(quán)的缺失。實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然要求之間的差距，以及社區(qū)居委會(huì)與社會(huì)工作天然的內(nèi)在聯(lián)結(jié)，決定了應(yīng)以社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo)，建設(shè)能夠容納社區(qū)居民、社會(huì)工作者、社工機(jī)構(gòu)等多元主體平等、有效參與的議事協(xié)商平臺(tái)和載體，推動(dòng)社會(huì)工作和社區(qū)治理內(nèi)在聯(lián)動(dòng)，從而改善當(dāng)前的結(jié)構(gòu)松散和關(guān)系疏離狀態(tài)。而除正式的聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制外，二者協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)還與合作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、資源均衡度等非制度因素密切相關(guān)。社區(qū)各主體應(yīng)確立“美好家園，人人有責(zé)”的主體意識(shí)，以開(kāi)放、包容的心態(tài)，正視社區(qū)問(wèn)題和短板，并從自律、自省角度不斷自我革新，為建設(shè)新型社會(huì)治理共同體發(fā)揮各自的潛能。