檢察建議制度發(fā)展探析

李炎卓,田遠(yuǎn)未

(1.重慶市黔江區(qū)人民檢察院,重慶 409000;2.重慶市涪陵區(qū)人民檢察院，重慶 408000)

一、當(dāng)前制約我國檢察建議制度發(fā)展的困局

(一)檢察建議法律效果剛性不足

檢察建議從字面上來看就帶有“建議”的屬性,屬于非訴訟的法律監(jiān)督方式。因此,學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為,因?yàn)闄z察建議本身帶有“建議”性質(zhì),所以不宜具有強(qiáng)制力。[1]但是檢察建議也需要一種“內(nèi)在的剛性”來保證檢察建議發(fā)揮出實(shí)效。筆者認(rèn)為,除《檢察建議工作規(guī)定》本身相關(guān)內(nèi)容欠缺外,造成檢察建議法律效果不夠剛性的原因還有以下幾個(gè)方面:從形式上來說,檢察建議書的制發(fā)文本不夠規(guī)范、統(tǒng)一。在最高檢統(tǒng)一全國檢察建議書封面格式以前,各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)很多時(shí)候都是臨時(shí)做一個(gè)封皮,不具備國家司法機(jī)關(guān)官方文書的嚴(yán)肅性;從內(nèi)容上來說,由于檢察人員在知識(shí)上的短板,一些“建議條款”并沒有經(jīng)過充分的論證,以致經(jīng)不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性;從檢察建議書送達(dá)程序上來說,有的檢察機(jī)關(guān)重視不夠,往往以“案件多、事務(wù)繁忙”為借口,派書記員進(jìn)行文書送達(dá)。

(二)檢察建議必要性審查尺度難以把握

檢察建議針對(duì)的是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題提出建議,因此,都是以頗具針對(duì)性的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式進(jìn)行?！稒z察建議工作規(guī)定》第四條對(duì)檢察建議的制發(fā)提出了“對(duì)檢察建議制發(fā)進(jìn)行必要性審查”的要求,規(guī)定檢察建議書在報(bào)送檢察長前,應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對(duì)檢察建議進(jìn)行審核,但卻沒有進(jìn)一步提出該如何審查。因此,對(duì)法律政策研究室而言,如何把握檢察建議制發(fā)必要性審查的尺度就成為了一個(gè)關(guān)鍵。法律政策研究室作為一個(gè)非辦案部門,相關(guān)人員也未真正參與到案件辦理過程當(dāng)中,在案情了解、相關(guān)情況掌握方面存在一定的局限,能否找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵、切中整改建議的要點(diǎn)劃上一個(gè)問號(hào)。

(三)檢察建議效果評(píng)估存在困難

檢察建議效果評(píng)估是衡量制發(fā)檢察建議成效以及檢驗(yàn)檢察建議工作狀態(tài)的重要手段。因此,檢察建議效果評(píng)估機(jī)制是效果評(píng)估的試金石、檢察建議工作的指揮棒,它在一定程度上能夠決定檢察建議工作的下一步工作方向和工作思路。就目前檢察機(jī)關(guān)檢察建議效果評(píng)估工作而言,仍然面臨很大的困難。近幾年,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都在狠抓檢察建議工作,有的已經(jīng)把制發(fā)檢察建議當(dāng)成慣用的法律監(jiān)督手段,盲目地追求制發(fā)數(shù)量,而忽略制發(fā)質(zhì)量。面對(duì)如此龐大的數(shù)據(jù),我們?cè)谠u(píng)價(jià)檢察建議效果時(shí)又缺乏相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制,以致在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化層面,我們無法用好用活檢察建議這個(gè)新工具。筆者認(rèn)為,在進(jìn)行效果評(píng)估時(shí)不能簡(jiǎn)單地以被建議單位規(guī)章制度是否得到改進(jìn)以及被建議單位是否再無犯罪行為出現(xiàn)作為標(biāo)準(zhǔn),而是需要依靠一套更科學(xué)化的機(jī)制去檢驗(yàn)。

(四)督促落實(shí)的措施有限

檢察建議效果的發(fā)揮必須依靠強(qiáng)有力的督促整改措施,若缺乏配套的跟蹤督促落實(shí)機(jī)制,檢察建議書將成為一紙空文。雖然大部分被建議單位都會(huì)在兩個(gè)月的回復(fù)期內(nèi)進(jìn)行回復(fù)并在書面材料中列明整改落實(shí)方案,但真正按方案落實(shí)的較少,很多只是出于應(yīng)付交差。除了被建議單位的“不自覺”外,檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)督促落實(shí)工作做得也不好。從實(shí)際執(zhí)行情況來看,檢察機(jī)關(guān)多數(shù)時(shí)候只是安排檢察官助理甚至?xí)泦T電話聯(lián)系對(duì)方詢問具體情況,通過實(shí)地走訪方式檢查的只有很小一部分。《檢察建議工作規(guī)定》只是在一些條款中提到“被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的,經(jīng)檢察長決定,可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院,通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等,必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大,通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！逼鋵?shí),這種規(guī)定只是向?qū)Ψ绞旱姆绞?使其擔(dān)心被上級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)影響考核而進(jìn)行回復(fù),無法從根源上解決“整改落實(shí)不到位”的問題。

二、破解困局的對(duì)策分析

(一)通過內(nèi)外兼修方式提升檢察建議的剛性

檢察建議“剛性較弱”的特點(diǎn)是由內(nèi)外兩方面的原因造成的。內(nèi)因在于《檢察建議工作規(guī)定》本身在內(nèi)容上未明確其“強(qiáng)硬屬性”,其他法律也未跟進(jìn)賦予檢察建議剛性;外因包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視不夠、被建議單位對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)不充分、重視不夠。因此,要解決檢察建議“剛性較弱”的問題必須對(duì)癥下藥,采取內(nèi)外兼修的方式。

內(nèi)修,具體而言就是從文書內(nèi)容上下功夫,提升檢察建議書本身的質(zhì)量。一份檢察建議書的內(nèi)容一般包括以下幾部分:一是案件來源;二是調(diào)查核實(shí)的事實(shí)及證據(jù);三是經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法問題及應(yīng)消除的隱患;四是具體建議及其法律依據(jù);五是被建議單位提出異議的期限以及回復(fù)期限……檢察建議書的各個(gè)部分在釋法說理方面均發(fā)揮著重要作用,如何達(dá)到“以理服人、一針見血地說出問題之所在”的效果,就需要承辦檢察官在證據(jù)核查、建議提出等方面做出努力,如果建議書中所提的問題客觀、理由充分、建議實(shí)在且操作性強(qiáng),被建議單位又有什么理由拒絕整改落實(shí)呢?

所謂外修,筆者認(rèn)為包括以下兩個(gè)方面:一是規(guī)范檢察建議書文書的格式,統(tǒng)一檢察建議書的封皮樣式和規(guī)格,提升檢察建議書外在的嚴(yán)肅性;二是完善跟蹤機(jī)制。檢察建議發(fā)出后,檢察機(jī)關(guān)辦案人員及時(shí)了解整改進(jìn)程,發(fā)現(xiàn)對(duì)方存在“故意拖延整改”等情形時(shí)必須予以提醒和警告,推動(dòng)整改進(jìn)程。

(二)建立一套必要性審查的標(biāo)準(zhǔn)

檢察建議必要性審查標(biāo)準(zhǔn)就是指通過其判斷有無制發(fā)檢察建議必要的一系列參數(shù)指標(biāo),而判斷的標(biāo)準(zhǔn)又在于是否達(dá)到了所設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的臨界值。

近兩年,最高人民檢察院出臺(tái)的很多文件都提及了檢察建議問題,而且將檢察建議工作作為各級(jí)檢察院年度工作考核的重要指標(biāo),并鼓勵(lì)、支持各級(jí)院在辦案過程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)部門、單位、企業(yè)發(fā)出檢察建議。但是，在實(shí)施過程當(dāng)中卻變了味兒,很多檢察機(jī)關(guān)為了年度考核成績(jī),盲目追求檢察建議制發(fā)數(shù)量,希望以量取勝,以致產(chǎn)生了“濫發(fā)檢察建議”的現(xiàn)象,浪費(fèi)了大量的司法資源。出現(xiàn)濫發(fā)問題的根因就在于缺乏必要性審查機(jī)制和必要性審查標(biāo)準(zhǔn),檢察建議的制發(fā)全憑辦案人員的主觀判斷,這種方式是不科學(xué)的,也是不負(fù)責(zé)任的。

筆者認(rèn)為,必要性審查標(biāo)準(zhǔn)的建立需要理清以下思路:第一,不同類別的檢察建議由于內(nèi)容方面存在較大差異,其相應(yīng)的必要性審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)也是不同的;第二,對(duì)檢察建議制發(fā)必要性的審查不能完全依靠固有的必要性審查標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)當(dāng)結(jié)合被建議單位的態(tài)度、整改難度等因素。例如,在事前溝通的基礎(chǔ)上,如果被建議單位態(tài)度良好,其存在的問題也較輕微,那么,可以考慮暫不制發(fā),由其自行整改。相反,若被建議單位態(tài)度強(qiáng)硬,很難期待其自行整改,此時(shí),就可以發(fā)出檢察建議。

(三)建立事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度

事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度是指對(duì)各類檢察建議制發(fā)前及制發(fā)并整改后的問題改善情況進(jìn)行對(duì)比分析的制度。通過這種“事前+事后”評(píng)估的模式掌握該份檢察建議效果,效果的“差值”是體現(xiàn)檢察建議質(zhì)量、效果的重要參考。筆者認(rèn)為,建立事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問題:

1.事前評(píng)估階段。辦案人員必須深入了解案件詳細(xì)情況,明確問題所在,挖掘問題背后深層次的原因。同時(shí)還要與被建議單位密切溝通聯(lián)系,了解內(nèi)部情況。對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域,可以邀請(qǐng)專家參與評(píng)估,或者召開聯(lián)席會(huì)議協(xié)商討論評(píng)估事宜。通過多方面合作、溝通的方式可以讓事前評(píng)估更加科學(xué)化、合理化。辦案人員前期取證時(shí)應(yīng)當(dāng)注意證據(jù)的留存和保管,通過拍照、復(fù)印等方式盡最大可能地保留整改前的狀態(tài),為事后效果評(píng)估對(duì)比提供參照依據(jù)。

2.事后評(píng)估階段。首先,辦案人員必須本著嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度在檢察建議發(fā)出后全程跟蹤管理,監(jiān)督被建議單位整改落實(shí)的動(dòng)態(tài)情況,適時(shí)開展階段性評(píng)估。發(fā)現(xiàn)被建議單位怠于整改時(shí)要適時(shí)提醒,這是保證檢察建議最終效果的基礎(chǔ)。其次,針對(duì)不同類別的檢察建議,辦案人員在評(píng)估時(shí)要熟練掌握不同的評(píng)估方法。具體而言:(1)對(duì)于再審檢察建議,評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)將再審后作出的判決或裁定與原判決、裁定結(jié)果進(jìn)行對(duì)比,分析在原基礎(chǔ)上改變判決、裁定的幅度有多大,是否達(dá)到了民事、行政裁判結(jié)果監(jiān)督預(yù)期的效果。(2)對(duì)于糾正違法建議,評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)對(duì)糾違后被建議單位在制度完善、加強(qiáng)管理等方面的措施進(jìn)行掌握,并對(duì)整改后一段時(shí)間內(nèi),出現(xiàn)同類問題的情況進(jìn)行考察,從而分析該份檢察建議的效果如何。(3)對(duì)于公益訴訟檢察建議,應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議發(fā)出后被建議單位“不作為”“亂作為”行為的整改情況進(jìn)行評(píng)估。比如針對(duì)污染治理不作為行為發(fā)出的檢察建議,就需要通過儀器或其他設(shè)備對(duì)污染體、污染地周邊等區(qū)域進(jìn)行檢測(cè),與事前所檢測(cè)的結(jié)果相對(duì)比,從而得出污染情況有無得到治理、改善的結(jié)論。為防止被建議單位“應(yīng)付性的整改”,評(píng)估人員還應(yīng)當(dāng)階段性地進(jìn)行檢測(cè),保證治理效果得到保持。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)對(duì)制發(fā)檢察建議后的公益訴訟起訴率進(jìn)行統(tǒng)計(jì),掌握該類檢察建議的整體效果。(4)對(duì)于社會(huì)治理類檢察建議,應(yīng)當(dāng)通過考察、調(diào)研的方式對(duì)最初發(fā)現(xiàn)的損害社會(huì)公共利益、影響社會(huì)風(fēng)氣問題的現(xiàn)狀進(jìn)行掌握,分析相關(guān)管理部門的整改落實(shí)措施是否到位、相關(guān)管理人員在整改中是否嚴(yán)格履職。通過對(duì)比整改前后的實(shí)際情況,分析是否仍存在損害公共利益或影響社會(huì)風(fēng)氣的可能性,通過對(duì)相關(guān)因素開展綜合性考量得出效果評(píng)估結(jié)果。必要時(shí),還可引入第三方評(píng)估。最后,應(yīng)當(dāng)制作一套涵蓋加分與減分項(xiàng)目明細(xì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)參考規(guī)則。針對(duì)每一份發(fā)出的檢察建議,在事前事后實(shí)地取證、考察、調(diào)研、對(duì)比分析的基礎(chǔ)上,評(píng)估人員還應(yīng)當(dāng)對(duì)照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)給出一個(gè)效果評(píng)價(jià)分。效果評(píng)價(jià)分可以反映該檢察機(jī)關(guān)各類檢察建議工作的質(zhì)量和效果。通過效果評(píng)價(jià)分的分布情況還有助于明確該機(jī)關(guān)檢察建議工作下一步的努力方向,為領(lǐng)導(dǎo)決策提供指導(dǎo)。

(四)進(jìn)一步探索跟蹤落實(shí)機(jī)制

制作好一份檢察建議書然后發(fā)出去并不意味著一次檢察建議工作的結(jié)束。一份好的檢察建議除了要求檢察建議書內(nèi)容質(zhì)量高(問題準(zhǔn)、建議有針對(duì)性、科學(xué)合理、具備可操作性)以外,還要求檢察機(jī)關(guān)辦案人員有著強(qiáng)烈的責(zé)任心,在發(fā)出檢察建議后能緊密跟蹤被建議單位的整改動(dòng)態(tài)情況,實(shí)時(shí)了解整改進(jìn)度,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指出,收到異議及時(shí)反映,配合、支持被建議單位進(jìn)行整改工作,最終保證整改效果達(dá)到最佳。筆者認(rèn)為,必須要完善跟蹤落實(shí)相關(guān)機(jī)制,以下兩個(gè)方面是做好檢察建議跟蹤落實(shí)工作所缺乏的必要機(jī)制,應(yīng)當(dāng)盡快完善:

1.建立負(fù)責(zé)人對(duì)接機(jī)制。送達(dá)檢察建議后,被建議單位必須明確整改負(fù)責(zé)人,并報(bào)給制發(fā)單位。此外,為了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)性,同時(shí)保證其他單位對(duì)檢察建議工作的支持與配合,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與一些行業(yè)主管部門適時(shí)召開聯(lián)席會(huì)議,增加與行業(yè)主管的溝通交流。[2]

2.開展階段性效果評(píng)估,并提交報(bào)告。結(jié)合筆者所在檢察院的檢察建議工作實(shí)際情況來看,有的檢察建議發(fā)出后取得的效果并不好,原因是多方面的,既有辦案人員責(zé)任心不強(qiáng)、跟蹤督促不夠造成的,也有被建議單位重視度不高、拖拉怠于整改造成的。如果建立階段性效果評(píng)估機(jī)制,一方面可以督促辦案人員緊密跟蹤整改,另一方面還可以向被建議單位施壓,迫使其不斷推進(jìn)整改工作,用階段性效果保證最終整體效果。

檢察建議工作在開展過程中雖然困難重重,但它在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的定位上,至始至終都將扮演著重要的角色,是國家治理體系中的重要一環(huán)。尤其是在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國、加快法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)大背景之下,發(fā)揮好它的作用,利用好它的價(jià)值,可以取得意想不到的效果。