PPP強監(jiān)管步入常態(tài)

劉彥華

發(fā)展迅速 近幾年來，中國PPP行業(yè)發(fā)展迅速，也有了越來越完善的部門規(guī)章和政策框架。

推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。近期，國家發(fā)展改革委《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》、財政部《政府會計準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作安排》及應(yīng)用指南征求意見稿等一系列規(guī)范PPP發(fā)展的重磅政策相繼發(fā)布。財政部PPP專家?guī)鞂＜?、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?、北京和明投資咨詢有限公司董事長韋小泉在接受《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者專訪時表示，“PPP強監(jiān)管將步入常態(tài)”。

新規(guī)來襲

《小康》·中國小康網(wǎng)：您如何評價這幾年P(guān)PP模式在我國取得的進展？

韋小泉：推廣PPP模式對于打破壟斷、釋放市場活力有明顯的積極作用。PPP模式的推廣也將成為中國探索新的發(fā)展路徑、發(fā)展模式、打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎的重要推動力。同時，PPP模式還對“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)互通具有重要意義。

近幾年來，中國PPP行業(yè)發(fā)展迅速，也有了越來越完善的部門規(guī)章和政策框架。業(yè)內(nèi)普遍認為，大力開展PPP是創(chuàng)新投融資機制的重要舉措，對拓寬民間資本投資渠道、促進投資主體多元化、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、加快政府職能轉(zhuǎn)變等方面具有重要意義。

《小康》·中國小康網(wǎng)：財政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年5月末，PPP管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元;累計落地項目5740個、投資額8.8萬億元，落地率63.8%;累計開工項目3426個、投資額5.1萬億元，開工率59.7%。您怎么看待這組數(shù)字？

韋小泉：根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年上半年項目庫凈增項目和凈增投資額比去年同期分別下降37.6%和60.1%，而凈增落地項目數(shù)和凈增落地項目投資額同比分別上升19.3%和17.7%，凈增開工項目數(shù)和凈增開工項目投資額同比分別上升130.3%和130.0%。這說明，在當(dāng)前嚴查地方政府隱性負債的大形勢下，PPP在減速提質(zhì)，財政部從嚴掌控項目入庫的門檻，堵住了不合規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目進入PPP項目庫的漏洞，同時也在切實推進符合規(guī)范的PPP項目進入開工實施階段。

從近期PPP項目退庫、入庫情況來看，繼續(xù)推動項目依法合規(guī)是PPP行業(yè)的重要導(dǎo)向;從新入庫項目結(jié)構(gòu)來看，精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域PPP或?qū)⒁I(lǐng)行業(yè)發(fā)展方向。隨著PPP相關(guān)政策的進一步夯實，PPP發(fā)展也將逐漸從量變走向質(zhì)變。

《小康》·中國小康網(wǎng)：為規(guī)范有序推進PPP項目實施，財政部2019年3月份印發(fā)了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）（下文簡稱：財金[2019]10號），您如何看待這份文件出臺的背景和意義？目前我國PPP項目存在的普遍問題主要有哪些？

韋小泉：總的來說，從內(nèi)容上看，財金[2019]10號文的積極意義表現(xiàn)在以下幾個方面：肯定規(guī)范的PPP項目在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率方面發(fā)揮積極作用，指出符合規(guī)范的PPP財政支出不屬于“隱性債務(wù)”;建立PPP規(guī)范“正負面清單”，提高PPP實施的門檻規(guī)范，落實與績效考核相掛鉤的付費機制;劃定政府付費項目財政支出責(zé)任“5%的紅線”，并規(guī)范PPP運營補貼支出只能從一般公共預(yù)算中安排支出，治理財政支出預(yù)算安排亂象;強調(diào)政府和社會資本雙方的契約精神，保障出資，誠實守信，實現(xiàn)政府和社會資本的平等合作、攜手共進;加大對民營企業(yè)與外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，激發(fā)PPP市場活力。

PPP的本質(zhì)是基于服務(wù)和結(jié)果付費的，正如財金[2019]10號文所述：“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出。”但是，當(dāng)前PPP項目存在的普遍問題還是沒有完成從“為可用性付費”向“為有用性付費”轉(zhuǎn)變?！翱捎眯浴焙汀坝杏眯浴笔莾蓚€不同的概念。有一些項目投入了大量資金，修建了對于公眾利益無用的政績工程。這樣的項目工程即使符合相關(guān)部門的驗收標(biāo)準(zhǔn)，具有“可用性”，但是從人民群眾的角度考慮，則是“無用”，政府不應(yīng)該為這樣的項目付費。而“有用性”則是強調(diào)從公共資源配置和公眾利益及經(jīng)濟發(fā)展需要來選擇項目，不做面子工程，不做沒有提供合格公共服務(wù)和產(chǎn)品的PPP項目。政府最終應(yīng)該是為PPP項目提供了“合格的公共服務(wù)和產(chǎn)品”付費，為結(jié)果付費，而不是為了過程付費。真正做到“沒有服務(wù)，就沒有付費”。

下一步，繼續(xù)穩(wěn)健

《小康》·中國小康網(wǎng)：2019年7月1日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》，您怎么看這個文件的發(fā)布？它與上題財政部3月份發(fā)布的文件是怎樣的關(guān)系？這份最新的文件有什么新的變動或需重點關(guān)注的問題？

韋小泉：國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號文）是在5月發(fā)布的《政府投資條例》基礎(chǔ)上，對PPP項目的實施監(jiān)管進行要求，1098號文要求增加對采取PPP模式的項目全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，規(guī)定未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項目為不規(guī)范項目。這會對PPP項目的進一步正本清源、平穩(wěn)推進發(fā)揮重要的作用。

這兩份文件都加強了從項目立項到實施過程中對PPP項目的審核監(jiān)管措施，防范PPP項目變相增加地方政府隱性債務(wù)，文件互相補充，都會促進PPP項目朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化、秩序化的方向發(fā)展，對發(fā)揮PPP項目提高提供社會服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)合理有效的風(fēng)險分擔(dān)等方面有積極意義。

1098號文除了加強項目立項時的PPP可行性方案審批，還提出PPP項目要在發(fā)改委管理的全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺和財政部管理的全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺上進行審批或信息發(fā)布等。這也就是說，此后所有的PPP項目除了要在財政部的全國PPP綜合信息平臺登記入庫外，還要在發(fā)改委的全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺和全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺等兩個平臺上登記入庫，這有可能會延長PPP項目籌備過程。

另外，發(fā)改委的全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺著重關(guān)注政府和社會資本方的履約能力，并將雙方嚴重失信行為通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺進行公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)進行懲戒。若社會資本方“過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項目無法實施”，就屬于嚴重失信行為，這對營造誠信環(huán)境，打造良好的PPP營商環(huán)境具有重要意義。

《小康》·中國小康網(wǎng)：近期PPP相關(guān)政策密集出臺，您如何評價如今的政策環(huán)境？如何預(yù)判PPP市場下一步走向？

韋小泉：近期PPP相關(guān)政策的密集出臺是PPP經(jīng)過近些年的迅猛增長后，進入規(guī)范調(diào)整期的必然結(jié)果。如財辦金[2017]92號文、財金[2018]23號文、財金[2019]10號文等文件的發(fā)布雖然使得新增PPP項目的推進受到一定程度的影響，但是我們必須要看到積極的一面，只有合法合規(guī)才能行穩(wěn)致遠。

自2017年7月21日國務(wù)院法制辦公布《PPP條例（征求意見稿）》以來，各方都在翹首以盼《PPP條例》的出臺，為PPP項目提供指導(dǎo)，增強PPP各參與方的信心?！禤PP條例》作為法律指導(dǎo)文件，意義重大，將會輔助PPP的健康、規(guī)范發(fā)展。

展望未來，下一步政策層面預(yù)計依舊以規(guī)范為基調(diào)，但政策將更為明晰，更具有指導(dǎo)性。自PPP模式在我國推廣以來，PPP政策框架正在逐漸完善，但是在稅務(wù)、會計、土地等方面更細致的相關(guān)配套政策仍然缺失。隨著大量PPP項目集中進入運營階段，預(yù)計下一步將加快相關(guān)配套政策的出臺。