“一辦法兩規(guī)定”誕生記

顧萍

2019年是上海市人大設(shè)立常委會(huì)40周年。40年來(lái)，上海地方立法始終與改革開(kāi)放相伴，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型同行，與國(guó)家民主與法治的發(fā)展進(jìn)程同步。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和歷屆人大常委會(huì)的不懈努力下，上海地方立法有效涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)本市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展起到了引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。黨的十九大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)人大工作全面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，地方立法工作在實(shí)踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，將不斷鑄就新的輝煌。

我在市人大常委會(huì)工作31年，參與了20多部地方性法規(guī)的立法工作。在參與立法工作的過(guò)程中，給我留下深刻印象的是負(fù)責(zé)“一辦法兩規(guī)定”立法項(xiàng)目工作的經(jīng)歷，我自豪而難忘。

2015年1月29日下午，市十四屆人大三次會(huì)議以高票表決通過(guò)了《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》和《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一辦法兩規(guī)定”）。這項(xiàng)立法工作的重大成果在于探索了大會(huì)立法程序，深化了征求代表意見(jiàn)工作，創(chuàng)新了市人民代表大會(huì)上立法工作的組織方式?！耙晦k法兩規(guī)定”在市人民代表大會(huì)上獲得高票通過(guò)，相關(guān)工作得到各方好評(píng)。

探索代表大會(huì)立法程序

2014年，“一辦法兩規(guī)定”被列入立法計(jì)劃正式項(xiàng)目，常委會(huì)法工委將這項(xiàng)立法任務(wù)交給了備案審查處承擔(dān)。當(dāng)時(shí)處內(nèi)就3個(gè)人，我一個(gè)處長(zhǎng)帶兩個(gè)兵?！耙晦k法兩規(guī)定”的修改是時(shí)隔14年之后，市人民代表大會(huì)再度對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審議表決，也是第一次在市人民代表大會(huì)上審議表決三件地方性法規(guī)。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“一辦法兩規(guī)定”的修改高度重視、各方也倍加關(guān)注。這項(xiàng)立法任務(wù)著實(shí)將全處三位同志推到了風(fēng)口浪尖，我們意識(shí)到?jīng)]有退路只能勇往直前，在重大考驗(yàn)面前，三位同志拿出敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職夂推磩?，齊心協(xié)力，銳意進(jìn)取，盡最大努力去完成任務(wù)。

“一辦法兩規(guī)定”修改工作歷時(shí)長(zhǎng)、涉及面廣。從2014年4月起，我們提前加入了常委會(huì)人事代表工委的起草工作，認(rèn)真查閱材料、學(xué)習(xí)借鑒兄弟省市的立法經(jīng)驗(yàn)，就立法程序問(wèn)題向全國(guó)人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示，為常委會(huì)黨組選取立法模式作了充分準(zhǔn)備。當(dāng)年9月，“一辦法兩規(guī)定”修改工作進(jìn)入一審階段，常委會(huì)法工委把立法的擔(dān)子挑了起來(lái)。我們先后三輪聽(tīng)取全體市人大代表意見(jiàn)并進(jìn)行了三輪修改，多次向常委會(huì)和委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)修改工作情況，組織開(kāi)展區(qū)縣人大聯(lián)絡(luò)員培訓(xùn)活動(dòng)，編寫(xiě)了6期“一辦法兩規(guī)定”立法工作簡(jiǎn)報(bào)，起草撰寫(xiě)了常委會(huì)和市人代會(huì)的30多件各類(lèi)法規(guī)文稿。

立法程序是開(kāi)展立法工作的基本遵循?！耙晦k法兩規(guī)定”的修改要經(jīng)過(guò)常委會(huì)審議后，再提交市人代會(huì)審議表決。對(duì)“一辦法兩規(guī)定”的修改，如何由常委會(huì)立法程序向市人代會(huì)立法程序轉(zhuǎn)化，《中華人民共和國(guó)立法法》和《上海市制定地方性法規(guī)條例》均沒(méi)有作具體規(guī)定，十余年前的工作程序也不盡適用。為研究確定立法程序，在常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，我們謀劃在先，2014年初就赴全國(guó)人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示，赴北京市人大學(xué)習(xí)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)反復(fù)研究，我們提出了關(guān)于立法程序的設(shè)想：首先由主任會(huì)議向常委會(huì)提出議案，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議一審、二審后，再由常委會(huì)會(huì)議作出向市人代會(huì)提出議案的決定，從而啟動(dòng)市人代會(huì)的立法程序。該設(shè)想得到了常委會(huì)黨組的采納，為立法工作的順利推進(jìn)提供了保障，也為今后的市人代會(huì)立法確立了基本程序。

深化征求代表意見(jiàn)的工作

“一辦法兩規(guī)定”是關(guān)于代表工作的法規(guī)，與每一位代表的履職息息相關(guān)。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要求，修改工作要盡最大努力廣泛地聽(tīng)取各級(jí)代表的意見(jiàn)，創(chuàng)造條件讓代表們?cè)跁?huì)前就關(guān)注“一辦法兩規(guī)定”的修改、關(guān)注有關(guān)的具體條款。我們以征求代表意見(jiàn)“全覆蓋、無(wú)遺漏”為工作目標(biāo)，在市人代會(huì)前，三次將法規(guī)草案、修訂草案等相關(guān)文件印送860多位市人大代表征求意見(jiàn);兩次向17個(gè)區(qū)縣和110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及部隊(duì)代表團(tuán)征求意見(jiàn);組織召開(kāi)代表座談會(huì)、專(zhuān)題討論會(huì)、法規(guī)修改研討會(huì)14個(gè)。為方便代表反饋修改意見(jiàn)，向全體市人大代表群發(fā)手機(jī)短信5輪，向代表個(gè)別發(fā)送短信、致電征求意見(jiàn)1600余次;還確定了專(zhuān)用傳真機(jī)、專(zhuān)用電子郵箱、固定電話(huà)，工作人員的手機(jī)也始終待命。邀請(qǐng)市人大代表參與立法工作班子，許麗萍、劉民鋼等12位代表主動(dòng)報(bào)名，全程參與了當(dāng)年常委會(huì)會(huì)議審議、市人大法制委審議以及各項(xiàng)調(diào)研座談活動(dòng)，與常委會(huì)法工委的同志們一起逐條研究條文的修改，成為了這次科學(xué)立法、民主立法實(shí)踐的見(jiàn)證人。

創(chuàng)新市人代會(huì)立法工作組織方式

在市人代會(huì)上修改三件法規(guī)，需要在短時(shí)間內(nèi)收集代表審議意見(jiàn)、研究分析代表審議意見(jiàn)以及起草各類(lèi)相關(guān)文件。為保證工作質(zhì)量，我們對(duì)立法工作的組織方式作了積極探索。在組織保障方面：成立市人代會(huì)“一辦法兩規(guī)定”立法工作組，由常委會(huì)法工委、人事代表工委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)立法的統(tǒng)籌和把關(guān)。同時(shí)成立了兩支工作隊(duì)伍：一支是由常委會(huì)法工委、人事代表工委同志組成的立法修改工作隊(duì)伍;一支是由常委會(huì)機(jī)關(guān)干部和區(qū)縣人大同志組成的隊(duì)伍，負(fù)責(zé)收集整理市人代會(huì)上17個(gè)代表團(tuán)的36個(gè)代表小組的審議意見(jiàn)并向代表反饋意見(jiàn)采納情況。在工作部署方面：在市人代會(huì)前，我們會(huì)同常委會(huì)人事代表工委和常委會(huì)辦公廳開(kāi)展了立法修改工作培訓(xùn)，向工作隊(duì)伍講解了“一辦法兩規(guī)定”修改中的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)審議意見(jiàn)的記錄格式、匯集整理時(shí)間、代表反饋工作的要領(lǐng)等作了明確，對(duì)市人代會(huì)上的文件撰寫(xiě)、法制委會(huì)議審議后的修改等各環(huán)節(jié)的時(shí)間要求作了細(xì)化。在市人代會(huì)啟動(dòng)“一辦法兩規(guī)定”的審議工作前，再次召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，對(duì)工作隊(duì)伍進(jìn)行再部署。通過(guò)有效的組織，走出了一條各方緊密配合、高效有序工作的路子，2016、2017年市人代會(huì)立法的組織工作均采用了這一模式。

值此紀(jì)念改革開(kāi)放40年以及上海人大設(shè)立常委會(huì)40周年之際，將此項(xiàng)立法工作經(jīng)歷呈現(xiàn)給大家是為了總結(jié)與展望。憶往昔激情澎湃，展未來(lái)任重道遠(yuǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，偉大時(shí)代呼喚偉大精神。時(shí)代的發(fā)展要求我們登高望遠(yuǎn)，見(jiàn)微知著，進(jìn)一步增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性、前瞻性、開(kāi)創(chuàng)性，不斷譜寫(xiě)上海地方立法工作的華彩樂(lè)章。