中國人民大學(xué)教授常凱：根治欠薪痼疾須工資支付法治化

羅燕

春節(jié)將至，農(nóng)民工討薪又成社會(huì)熱點(diǎn)，不過，今年更熱的是國家治理農(nóng)民工欠薪頑疾的力度。

國務(wù)院在治理拖欠農(nóng)民工工資方面推出了大動(dòng)作，《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡稱條例）于日前公布，自2020年5月1日起施行。條例從落實(shí)主體責(zé)任、規(guī)范工資支付行為、明確工資清償責(zé)任、細(xì)化重點(diǎn)領(lǐng)域治理措施、強(qiáng)化監(jiān)管手段等方面對(duì)保障農(nóng)民工工資支付作了規(guī)定。

“到2020年農(nóng)民工工資基本無拖欠”的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)？欠薪頑疾怎樣才能根治？就相關(guān)問題，《民生周刊》專訪了中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授常凱。常凱長期關(guān)注農(nóng)民工問題，做過很多相關(guān)調(diào)研，也參與了條例制定中的專家論證。

勞動(dòng)法制更完善

民生周刊：每到春節(jié)前，農(nóng)民工討薪事件便在各地出現(xiàn)，為什么農(nóng)民工討薪在年底特別多？

常凱：因?yàn)檗r(nóng)民工的工資支付不是月薪，是“年薪”。這么多年來，由于建筑行業(yè)的運(yùn)行機(jī)制是承包制，建設(shè)方給施工方是按照完成多少工程付錢，工人也不是按月給薪，通常是給一部分生活費(fèi)，最后年底結(jié)算。而年底往往沒有現(xiàn)金，給不了工人，所以欠薪問題到年底就集中表現(xiàn)出來了。有錢沒錢，回家過年，農(nóng)民工兄弟辛苦一年，也要討回自己的辛苦錢。

按法律要求，工資應(yīng)該按月足額以貨幣形式支付，這次條例就明確規(guī)定，人工費(fèi)要按月發(fā)放，建設(shè)方給工程方的錢，工程款和工資款要分開。

民生周刊：農(nóng)民工欠薪問題的治理，可以說是年年喊、年年欠，已經(jīng)成為社會(huì)頑疾?，F(xiàn)在提出根治拖欠農(nóng)民工工資問題，您覺得能實(shí)現(xiàn)嗎？

常凱：我們首先要理解什么叫“根治”。根治不是說今后一點(diǎn)兒欠薪的情況都不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)椋瑐€(gè)別工人被欠薪在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是無法杜絕的。

我們根治的是中國式欠薪，它有幾個(gè)特點(diǎn)：一是長時(shí)期，欠薪作為社會(huì)問題已經(jīng)持續(xù)20余年；二是大面積，全國各地各個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)幾乎都有，比較集中的是在工程建筑行業(yè)；三是大數(shù)額，動(dòng)輒幾十萬、上百萬元；四是集體欠薪，多的可達(dá)數(shù)百上千人。

我們根治的是這種長時(shí)期、大面積、大數(shù)額的集體欠薪。如果能認(rèn)真貫徹落實(shí)條例，我認(rèn)為是可以實(shí)現(xiàn)的。

從幫助討薪轉(zhuǎn)到預(yù)防欠薪

民生周刊：您覺得條例的出臺(tái)，對(duì)于根治欠薪有什么意義？

常凱：欠薪是對(duì)工人勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)的侵害，勞動(dòng)者是靠工資養(yǎng)家糊口，欠薪直接影響工人的生存。所以，法律規(guī)定要按月足額發(fā)給工人。但對(duì)于工資報(bào)酬雖然原則上有規(guī)定，但如何保證實(shí)現(xiàn)，我們沒有更細(xì)致的規(guī)定，也沒有具體罰則。

比如，建筑業(yè)農(nóng)民工的工資都是“年薪”，本身就違法，可是這已成為建筑行業(yè)約定俗成的通行模式，法律完全被忽視了。

條例出臺(tái)的意義在于，根治欠薪必須工資支付法治化。治理欠薪的思路要從幫助討薪轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防欠薪，而預(yù)防欠薪最根本的辦法就是依據(jù)法律支付工資。條例出臺(tái)，意味著工資支付有了可操作性的法律依據(jù)。

治理欠薪過去我們也有一些措施，但沒有形成機(jī)制，條例出臺(tái)背景就是要解決農(nóng)民工欠薪問題，特別是建筑工程領(lǐng)域的欠薪問題。條例出臺(tái)將治理欠薪上升到法律層面，并形成了一種法律機(jī)制。

民生周刊：具體而言，我們應(yīng)該怎樣根治欠薪頑疾？

常凱：最近幾年我們采取了一些措施，像欠薪入刑、欠薪企業(yè)黑名單、討薪法律援助等，這些事后懲治和救助方法雖然有一定效果，但不能根治欠薪問題。

根治的關(guān)鍵不是去討薪，而是事前預(yù)防，不讓欠薪出現(xiàn)。完備的工資支付制度是治理欠薪最根本的辦法。

條例特別對(duì)于工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付制度，作了具體規(guī)定，這個(gè)制度主要包括5個(gè)方面的內(nèi)容，即分賬管理、工資專戶、總包代發(fā)、農(nóng)民工實(shí)名制、維權(quán)告示。

這構(gòu)成了保障工資來源（從哪兒來）、確保工資安全（放在哪兒）、明確發(fā)放主體（誰來發(fā)）、保障發(fā)放到人（發(fā)給誰）、加強(qiáng)監(jiān)督（誰監(jiān)督）等系統(tǒng)的工資支付制度體系。

這個(gè)制度的設(shè)計(jì)和出臺(tái)，是在中央高度重視下完成的。國務(wù)院成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括19個(gè)部委的負(fù)責(zé)人，并自上而下形成以人社部勞動(dòng)監(jiān)察部門為主導(dǎo)的包括住建、稅務(wù)、發(fā)改等相關(guān)部門分工合作、齊抓共管的工作系統(tǒng)。另外，條例還規(guī)定了追責(zé)問責(zé)機(jī)制和失信懲戒機(jī)制。

根治欠薪是個(gè)系統(tǒng)工程，條例所構(gòu)筑的工資支付制度，需要社會(huì)各方面，包括勞資政三方以及相關(guān)政府部門、社會(huì)組織，積極宣傳貫徹，推動(dòng)這個(gè)問題的解決。另外，如何發(fā)揮各級(jí)工會(huì)作為勞動(dòng)者代表的作用，需要重視。

民生周刊：您覺得條例所規(guī)定的工資支付制度，在現(xiàn)實(shí)中能有效遏制或根治欠薪頑疾嗎？

常凱：我自己關(guān)注欠薪治理有20多年了，在全國各地做過一些調(diào)研，了解到各地都有一些好的做法。

如湖北恩施，從2016年開始推行工資準(zhǔn)備金、銀行代發(fā)、工人實(shí)名制、授信代償?shù)冉ㄖI(yè)工資支付制度，建立工資支付系統(tǒng)平臺(tái)，至今累計(jì)采集建設(shè)工程項(xiàng)目信息3199個(gè)，在建工程項(xiàng)目970個(gè)；采集務(wù)工人員信息16.9萬人，有51萬人次農(nóng)民工通過銀行領(lǐng)取工資29.46億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)入系統(tǒng)平臺(tái)監(jiān)管的建設(shè)工程項(xiàng)目農(nóng)民工欠薪為零。此外，其他地方也有許多經(jīng)驗(yàn)。

條例中這些具體的制度設(shè)置，正是在總結(jié)借鑒各地治理欠薪經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提煉形成的。事實(shí)說明，這些做法是行之有效的。

條例將這些有效做法上升為法律規(guī)定。只要我們能認(rèn)真貫徹實(shí)施，欠薪問題就能夠有效地遏制或根治。

根治欠薪關(guān)鍵在執(zhí)法

民生周刊：我們?cè)诓稍L中了解到，一直以來，勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法力量比較弱，您怎么看？

常凱：我們?cè)趧趧?dòng)監(jiān)察方面的執(zhí)法力量確實(shí)比較弱。除了專業(yè)素質(zhì)還需提高外，人員編制太少是個(gè)大問題。發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)鎮(zhèn)就有上千家企業(yè)，勞動(dòng)監(jiān)察部門往往才幾個(gè)人，根本監(jiān)管不過來。

由于，欠薪問題的出現(xiàn)比較復(fù)雜，尤其是集體欠薪，并不是簡單地到那兒一看就解決了。有的是政府問題，有的是承包商問題，有的是分包問題，有的是資金欠缺，有的是惡意，也并不是監(jiān)察部門就能解決的，所以必須協(xié)同治理。

而且，有的地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP，往往出現(xiàn)欠薪問題后態(tài)度曖昧，有時(shí)恐怕還會(huì)庇護(hù)企業(yè)。這僅靠勞動(dòng)監(jiān)察部門是難以處理的。

這次條例出臺(tái)，給勞監(jiān)部門依法監(jiān)管處理欠薪問題提供了法律依據(jù)和支持。同時(shí)，條例要求建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，使勞動(dòng)監(jiān)察部門可以利用高科技更有效地執(zhí)法。以往，勞監(jiān)部門基本上是不告不管，因?yàn)橹鲃?dòng)去查沒有這個(gè)力量?，F(xiàn)在有了這種系統(tǒng)平臺(tái)，勞監(jiān)部門可以隨時(shí)隨地了解檢查監(jiān)督工資支付狀況，發(fā)現(xiàn)問題可以立即調(diào)查并依規(guī)處理。

民生周刊：在您看來，今后我們根治欠薪問題還存在哪些難題？

常凱：欠薪，在中國已經(jīng)成為痼疾。一副藥下來，恐怕不會(huì)藥到病除。而且，藥效能不能到，還得看我們的工作推進(jìn)才行。

首先是執(zhí)行問題，我們能不能有效執(zhí)行法規(guī)？誰來執(zhí)行？如何落實(shí)？這就要求各級(jí)政府必須要把根治欠薪當(dāng)成一個(gè)非常重要的政治任務(wù)做起來。

其次，在執(zhí)行過程中肯定會(huì)有阻力。因?yàn)檫^去建筑行業(yè)實(shí)行分包制，層層分包、違法分包，存在很多灰色地帶和潛規(guī)則，這就容易發(fā)生尋租和腐敗，產(chǎn)生既得利益群體，他們會(huì)消極和抵制。而且，條例實(shí)施要求改變管理無序化，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化，企業(yè)也有個(gè)適應(yīng)過程。

再次，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一個(gè)部門能完成的。人社部門牽頭，其他部門不配合也不行，部門間還需要磨合。另外，在企業(yè)，建設(shè)部門和施工部門的利益怎么分配？要馬上改變多年形成的傳統(tǒng)或慣例，不容易做到。

還有一些技術(shù)性問題需明確，如分賬管理問題、銀行專戶問題、實(shí)名制問題、總包代發(fā)問題、法律監(jiān)督和救濟(jì)問題，以及系統(tǒng)平臺(tái)管理運(yùn)用問題。這些問題，條例只是原則規(guī)定，亟須人社部及相關(guān)部門制定具體的配套規(guī)章，以使各地在貫徹實(shí)施中有所依據(jù)和遵循。